欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村公共服務(wù)供給體制創(chuàng)新*
——以云南省為例

李鳳琴

(南京大學(xué)，江蘇 南京 210093)

欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村公共服務(wù)供給體制創(chuàng)新*
——以云南省為例

李鳳琴

(南京大學(xué)，江蘇 南京 210093)

現(xiàn)階段，加快云南省農(nóng)村公共服務(wù)供給的發(fā)展步伐，既關(guān)系到云南經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的整體發(fā)展，增強(qiáng)綜合實(shí)力和輻射帶動(dòng)能力，又涉及到農(nóng)村富余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移和農(nóng)民增收，關(guān)系到如何構(gòu)建合理的城鄉(xiāng)發(fā)展體系，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。筆者通過對云南省農(nóng)村公共服務(wù)供給的現(xiàn)實(shí)考查，分析出云南省現(xiàn)行農(nóng)村公共服務(wù)供給體制上的弊端是導(dǎo)致農(nóng)村公共服務(wù)嚴(yán)重滯后的根本原因，從而提出創(chuàng)新農(nóng)村公共服務(wù)供給體制的政策建議。

公共服務(wù);農(nóng)村公共服務(wù);供給體制

一、問題的提出

我國自古以來就是以農(nóng)立國，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題始終是我國的大問題，農(nóng)業(yè)大國是一個(gè)不爭的事實(shí)。有學(xué)者從我國農(nóng)民占世界農(nóng)民比重不斷上升的事實(shí)出發(fā)，提出“農(nóng)民問題就是中國問題，中國問題就是農(nóng)民問題”的命題。經(jīng)濟(jì)體制、政治體制改革和農(nóng)業(yè)科技革命，使農(nóng)村生產(chǎn)、流通、分配等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)形成了新的格局，農(nóng)村社會(huì)利益分化，社會(huì)結(jié)構(gòu)更加復(fù)雜，也使得農(nóng)村公共服務(wù)供給這一古老的話題賦予了新的內(nèi)容。如何構(gòu)建一個(gè)能夠適應(yīng)我國農(nóng)村現(xiàn)實(shí)要求的農(nóng)村公共服務(wù)供給體系，以提高農(nóng)村公共服務(wù)供給的數(shù)量和質(zhì)量，這不僅是建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的迫切需要，也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的重要內(nèi)容之一。地處西部的云南省，由于邊疆、民族、貧困、山區(qū)四位一體的特殊省情，決定了云南社會(huì)發(fā)展的特殊性:相對發(fā)達(dá)的城市與極端落后的農(nóng)村并存、現(xiàn)代工業(yè)與傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)并存。云南農(nóng)村公共服務(wù)供給嚴(yán)重滯后，是制約當(dāng)前全省經(jīng)濟(jì)、社會(huì)改革發(fā)展的瓶頸問題。因此，本文選取云南省農(nóng)村公共服務(wù)供給體制為對象進(jìn)行探討和研究，尋求一條適合邊疆民族地區(qū)實(shí)際情況、成本較小又具有較大推動(dòng)作用的可供選擇的路徑。

二、云南農(nóng)村公共服務(wù)供給的現(xiàn)實(shí)考察

盡管經(jīng)過30多年的改革開放，云南省農(nóng)村公共服務(wù)供給取得了顯著成效，但是，由于長期以來云南省對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村投入的不足，與城市相比，與農(nóng)村、農(nóng)民實(shí)際需要相比，還有相當(dāng)大的差距，不能滿足云南省農(nóng)村居民的需求。

(一)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施供給嚴(yán)重短缺

城市的公共設(shè)施是由政府來提供，而農(nóng)村地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施則主要靠農(nóng)民自己解決，農(nóng)村地區(qū)財(cái)政投入的資金嚴(yán)重不足。據(jù)統(tǒng)計(jì)，公共財(cái)政用于農(nóng)業(yè)的支出占財(cái)政總支出的比重不斷下降 (表1)。云南省是一個(gè)農(nóng)業(yè)大省，但是每年用于農(nóng)業(yè)的財(cái)政支出比例較低，多數(shù)年份都低于全國平均水平。公共財(cái)政支農(nóng)資金的長期短缺，直接造成云南農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施供給嚴(yán)重不足，尤其是農(nóng)田水利建設(shè)滯后，全省水利投資缺口大，設(shè)施不配套，病險(xiǎn)水庫多，工程性、結(jié)構(gòu)性缺水問題十分突出，2010年的嚴(yán)重旱災(zāi)再次說明了這一點(diǎn)，可見，農(nóng)業(yè)靠天吃飯的狀況還沒有得到根本的改變。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前30%以上的耕地不能得到有效灌溉，全省耕地有效灌溉率僅為37%，低于全國平均水平8個(gè)百分點(diǎn);還有360萬人存在季節(jié)性飲水困難，近1000萬人需要解決飲水安全問題。為此，要按照公共財(cái)政原則，采取財(cái)政投入、補(bǔ)貼、貼息等多種形式，加大對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，增強(qiáng)抵御自然災(zāi)害的能力。

表1 用于農(nóng)業(yè)的財(cái)政支出占財(cái)政總支出的比例

(二)農(nóng)村義務(wù)教育基礎(chǔ)過于薄弱

云南省基礎(chǔ)教育薄弱主要表現(xiàn)在教育設(shè)施、師資水平、學(xué)生的升學(xué)率、失學(xué)率等方面。據(jù)統(tǒng)計(jì)，到2004年末，民族自治地方78個(gè)縣 (市)中，還有24個(gè)縣未實(shí)現(xiàn)普及九年義務(wù)教育，占30.4%，且已實(shí)現(xiàn)普及九年義務(wù)教育的，總體水平都比較低。如地處邊境地區(qū)的瀾滄拉祜族自治縣，2000年才實(shí)現(xiàn)基本普及六年義務(wù)教育，2004年末普及九年義務(wù)教育的鄉(xiāng) (鎮(zhèn))僅5個(gè)，還有18個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，占79.3%。即使到2009年底全省“普九”縣才達(dá)126個(gè)，義務(wù)教育基礎(chǔ)過于薄弱。［1］在教育設(shè)施方面，普遍存在校舍不足、危房面積占的比例高的情況。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截止2007年，云南省農(nóng)村中小學(xué)校校舍現(xiàn)有危房面積744.04萬平方米，其中，D級危房640萬平方米，義務(wù)教育階段生均危房面積約1平方米，近50萬名中小學(xué)生在D級危房中學(xué)習(xí)和生活;地震、泥石流等自然災(zāi)害還對全省中小學(xué)校校舍構(gòu)成嚴(yán)重威脅，涉及21個(gè)縣。此外，民族貧困地區(qū)尚有100萬中小學(xué)生因校舍短缺不能入學(xué)。云南農(nóng)村中小學(xué)師資水平也令人擔(dān)憂，中小學(xué)校教師數(shù)量不足與整體素質(zhì)不高并存。如文山壯族苗族自治州初中教師合格率僅達(dá)80.6%，小學(xué)教師合格率93.3%;瀾滄縣還有代課教師769名，學(xué)生入學(xué)率、鞏固率低。瀾滄縣2004年中小學(xué)輟學(xué)率達(dá)到5.9%，初中生入學(xué)率只達(dá)54.1%，這意味著農(nóng)村適齡孩子中有一半左右不能接受初中階段的義務(wù)教育。［2］

(三)農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)滯后

長期以來，與我國“舉國體制 (傳統(tǒng)二元化結(jié)構(gòu)體制)”一樣，云南“重城市、輕農(nóng)村”、“重市民、輕農(nóng)民”的發(fā)展戰(zhàn)略，使得總量偏小的醫(yī)療衛(wèi)生資源被城市所壟斷，而農(nóng)村的醫(yī)療衛(wèi)生資源極度匱乏。

首先，農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生及條件差。調(diào)查顯示，目前云南省每千農(nóng)村人口衛(wèi)生技術(shù)人員2.52人，低于全省每千人口2.76人和全國3.67人的平均水平;每千農(nóng)村人口醫(yī)師1.24人，低于全省每千人口1.25人和全國1.56人的平均水平;每千農(nóng)村人口護(hù)士0.76人，低于全省每千人口0.91人和全國1.17人的平均水平，與北京市平均每千人擁有衛(wèi)生人員的比例 (10.09) 相比，差距近十幾倍。［3］

其次，農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生人員的素質(zhì)和專業(yè)技能不高。一是農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生人員素質(zhì)普遍不高，學(xué)歷層次明顯偏低。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全省縣級及以下醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)人員中，研究生學(xué)歷的僅占0.06%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于2006年全省0.6%和全國1.6%的平均水平;本科學(xué)歷的人員占10.26%，低于2006年全省14.7%和全國15.5%的平均水平;中專及以下學(xué)歷的人員占到了總?cè)藬?shù)的60.8%。［3］學(xué)歷層次明顯偏低，?？埔陨系母叩葘W(xué)歷人才較少，無法滿足農(nóng)村群眾普通醫(yī)療的需要。二是專業(yè)技術(shù)隊(duì)伍人才斷層嚴(yán)重，專業(yè)技能不高。農(nóng)村衛(wèi)生室的從業(yè)人員大都是由20世紀(jì)60年代的農(nóng)村“赤腳醫(yī)生”轉(zhuǎn)變而來的，年齡較大，農(nóng)村衛(wèi)生人員的年齡老化和人才斷層現(xiàn)象十分突出;一些衛(wèi)生院只有1—2名醫(yī)生具有處方權(quán)，而且面臨老化、退休問題，照此下去，三、五年后部分衛(wèi)生院將沒有具備資格的醫(yī)生。醫(yī)務(wù)人員缺口嚴(yán)重，有的地方平均每位醫(yī)務(wù)人員服務(wù)人口近1000人，服務(wù)面積15平方公里。如瀾滄縣按統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，全縣衛(wèi)生人員編制應(yīng)達(dá)到1080人，缺編300人，缺口28.8%。瀾滄縣縣級衛(wèi)生事業(yè)單位衛(wèi)生人員無學(xué)歷的還有77人，占12.7%。村縣級衛(wèi)生人員362名，其中未獲得行醫(yī)資格的人有134人，占37.01%。［1］實(shí)際上，這些地區(qū)由于山高路遠(yuǎn)，村寨人員分布分散，服務(wù)難度比一般地區(qū)大，即使達(dá)到國家規(guī)定的醫(yī)務(wù)人員與服務(wù)人員的比例標(biāo)準(zhǔn)，也適應(yīng)不了邊疆民族山區(qū)的醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展的特殊需要。

最后，新型農(nóng)村合作醫(yī)療有待加強(qiáng)。目前即便新型農(nóng)村合作醫(yī)療覆蓋率有所擴(kuò)大，農(nóng)村看病難的問題還是沒有得到有效解決。由于新型農(nóng)村合作醫(yī)療相關(guān)知識的普及較少，即使是參保了，農(nóng)民也不知道怎么用，生了病大多數(shù)人還是選擇“挺過去”，甚至到現(xiàn)在有些邊遠(yuǎn)的民族貧困山區(qū)，連新型農(nóng)村醫(yī)療合作的保障金都交不起。據(jù)文山州衛(wèi)生部門的調(diào)查，全州農(nóng)村有病不能就診的群眾達(dá)50%以上，各種傳染病、地方病又有增多的趨勢，全州傳染病發(fā)病率達(dá)173.74%，共有17種甲乙類傳染病、地方病發(fā)生、流行，如艾滋病、結(jié)核病、麻風(fēng)病、瘧疾、病毒性肝炎、傷寒、痢疾、麻疹、淋病等。孕產(chǎn)婦死亡率86.57/10萬，嬰兒死亡率 30.23‰。［4］(P247—251)

(四)農(nóng)村社會(huì)保障舉步維艱

云南農(nóng)村社會(huì)保障是否健全，影響到邊疆民族地區(qū)的社會(huì)穩(wěn)定及和諧社會(huì)的建設(shè)。云南城鄉(xiāng)社會(huì)保障的公共服務(wù)差距同樣明顯。目前，全省大部分城鎮(zhèn)地區(qū)已經(jīng)建立起比較完善的以養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育五大社會(huì)保險(xiǎn)為主體的制度體系，而在云南廣大少數(shù)民族農(nóng)村地區(qū)，社會(huì)保障體系建設(shè)舉步維艱，功能軟弱。一是起步晚，二是保險(xiǎn)種類單一。按國家規(guī)定，目前社會(huì)保險(xiǎn)包括企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)、農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)等六種社會(huì)保險(xiǎn)險(xiǎn)種。但在實(shí)踐過程中，除養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)進(jìn)行得好一些外，其余保險(xiǎn)險(xiǎn)種運(yùn)行比較差，尤其是農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)，啟動(dòng)更緩慢、運(yùn)作更困難。

三、云南省農(nóng)村公共服務(wù)供給現(xiàn)狀成因分析

云南省農(nóng)村公共服務(wù)供給嚴(yán)重滯后的局面是由多種因素造成的，其中最主要的和最直接的因素是農(nóng)村公共服務(wù)供給體制不完善所導(dǎo)致的供給能力不足。

(一)城鄉(xiāng)分割二元體制是導(dǎo)致農(nóng)村公共服務(wù)供給不足的主要原因

城鄉(xiāng)二元體制是造成農(nóng)村公共服務(wù)供給不足的制度性根源。長期以來，在城鄉(xiāng)二元體制以城市偏好為主導(dǎo)公共服務(wù)供給體制的大環(huán)境下，農(nóng)村公共服務(wù)的供給一般不列入國家或地方政府的財(cái)政預(yù)算范圍，形成城鄉(xiāng)兩種差別的公共服務(wù)供給體制。這種城鄉(xiāng)二元體制在公共服務(wù)提供方面的最主要表現(xiàn)就是，政府包攬城市所需要的主要公共服務(wù)，給予公共財(cái)政資金支持，而農(nóng)村很大程度上實(shí)現(xiàn)的是“自給自足”的公共服務(wù)供給體制;農(nóng)村所需的公共服務(wù)，政府提供較少，農(nóng)村生產(chǎn)、生活所需的公共服務(wù)，大多數(shù)是以農(nóng)民自己上繳稅費(fèi)來承擔(dān)，這就導(dǎo)致了農(nóng)村公共服務(wù)，不論從數(shù)量上還是質(zhì)量上都與城市存在很大差距。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革和社會(huì)轉(zhuǎn)型，農(nóng)村公共服務(wù)供給的城鄉(xiāng)差距越來越大，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民利益。農(nóng)村公共服務(wù)的供給不足，削弱了農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的后勁，影響了農(nóng)民收入水平的提高和農(nóng)村全面小康社會(huì)的實(shí)現(xiàn)。

(二)“自上而下”的公共服務(wù)決策體制加劇了公共服務(wù)供給矛盾

現(xiàn)階段農(nóng)村公共服務(wù)的供給起主要作用的往往不是農(nóng)村社區(qū)內(nèi)部的需求引致，而是來自社區(qū)外“自上而下”的行政命令，實(shí)行強(qiáng)制性供給，這樣造成的供求錯(cuò)位，既不能緩解公共服務(wù)的供求矛盾，也浪費(fèi)了本來緊張的公共經(jīng)費(fèi)。［5］目前，云南省農(nóng)村公共服務(wù)供給總量、供給結(jié)構(gòu)和供給程序，多數(shù)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上組織以政府政策規(guī)定的形式下達(dá)，帶有強(qiáng)烈的指令性和統(tǒng)一性。強(qiáng)烈的指令性使得作為農(nóng)村公共服務(wù)需求的主體的農(nóng)民，對農(nóng)村公共服務(wù)的需求與支付意愿無法得到真實(shí)的表達(dá)和尊重，從而使公共服務(wù)提供難以達(dá)到最佳規(guī)模;強(qiáng)烈的統(tǒng)一性造成了對不同類型、不同條件、不同發(fā)展水平的地區(qū)一概而論，不顧及各地區(qū)的實(shí)際情況而按統(tǒng)一要求執(zhí)行農(nóng)村公共服務(wù)供給的政策規(guī)定，致使大多數(shù)農(nóng)民無法主動(dòng)選擇符合自身偏好的公共服務(wù)支付和消費(fèi)組合，而只能充當(dāng)現(xiàn)有公共服務(wù)供給的被動(dòng)接受者。這種缺乏有效的公共服務(wù)供求溝通的決策機(jī)制，使得各級政府、各個(gè)部門都從自己的意愿出發(fā)，下指標(biāo)、定任務(wù)，層層下達(dá)，各種“達(dá)標(biāo)”、“考核”任務(wù)與形式層出不窮。正是在這自上而下的公共服務(wù)供給體制下，云南省農(nóng)村公共服務(wù)供給困境凸顯。

(三)基層政府財(cái)權(quán)與事權(quán)不對稱造成農(nóng)村公共服務(wù)供給能力不足

按照財(cái)政分權(quán)理論，中央政府主要負(fù)責(zé)全國性公共服務(wù)的提供，地方政府則負(fù)責(zé)地方性公共服務(wù)的提供。但在實(shí)際中，政府與市場、中央政府與地方政府在農(nóng)村公共服務(wù)供給的責(zé)任上劃分不盡合理。本來應(yīng)該由政府提供的公共服務(wù)或由政府與農(nóng)民共同承擔(dān)的公共服務(wù)成本，卻完全由農(nóng)民承擔(dān);本來應(yīng)該由上級政府提供的公共服務(wù)，卻通過政府權(quán)威轉(zhuǎn)移事權(quán)移交由下級政府提供，最后落到鄉(xiāng)政府和農(nóng)民頭上。這種政府間的非對稱的“財(cái)權(quán)上移”與“事權(quán)下移”的分權(quán)格局，導(dǎo)致了農(nóng)村公共服務(wù)供給能力不足。對云南而言，農(nóng)村費(fèi)稅改革后，鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)被取消，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)源被堵截，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基本上失去了直接的收入來源，缺乏提供公共服務(wù)的能力。加上中央以及云南地方各級財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度、補(bǔ)貼數(shù)額的整體財(cái)力有限，難于完全彌補(bǔ)縣鄉(xiāng)財(cái)力缺口，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)務(wù)困境將變得更加突出。此外還有大量的鄉(xiāng)村負(fù)債，鄉(xiāng)政府根本沒有能力提供公共服務(wù)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2005年底，云南省的鄉(xiāng)村債務(wù)已經(jīng)超過100個(gè)億，鄉(xiāng)一級有60多個(gè)億，村一級有40多個(gè)億。［6］鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)基本上都屬于多年未還的債務(wù)，而且這種負(fù)債仍在呈上升趨勢。農(nóng)村公共服務(wù)供給資金嚴(yán)重短缺，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府如不敷出的狀況直接導(dǎo)致農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入減少，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等公共事業(yè)發(fā)展減慢，有時(shí)甚至直接轉(zhuǎn)嫁到農(nóng)民身上，加重了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。

四、創(chuàng)新云南省農(nóng)村公共服務(wù)供給體制的政策、建議

云南地域廣闊、經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)、政府財(cái)力有限，加之全省94%以上的國土面積是山區(qū)、半山區(qū)，自然條件限制多，推進(jìn)云南省農(nóng)村公共服務(wù)供給面臨的困難更多。要保持云南經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)、穩(wěn)定、健康發(fā)展，大力發(fā)展農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，全面推進(jìn)小康社會(huì)和社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，農(nóng)村公共服務(wù)供給則是政府的當(dāng)務(wù)之急。因此，要改變云南省農(nóng)村公共服務(wù)供給滯后的最有效方法就是從體制入手，從體制源頭上消除弊端，加大云南省農(nóng)村公共服務(wù)供給的力度，從而促進(jìn)云南省經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的和諧發(fā)展。

(一)創(chuàng)立城鄉(xiāng)均衡的公共服務(wù)供給體制環(huán)境

要促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，加快農(nóng)村公共服務(wù)供給必須從體制根源出發(fā)，改變城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給的非均衡狀況，確保農(nóng)村公共服務(wù)供給有制度環(huán)境。一是要加強(qiáng)立法，依法保障農(nóng)村公共服務(wù)供給的合法性。對云南來說，要結(jié)合本省實(shí)際，依據(jù)相關(guān)法律、法規(guī)，盡快出臺適合本省的農(nóng)業(yè)保護(hù)相關(guān)規(guī)定，以法律條文的形式明確各級政府在農(nóng)村公共服務(wù)供給中的事權(quán)和財(cái)權(quán)。同時(shí)，要盡快出臺與農(nóng)村公共服務(wù)項(xiàng)目相關(guān)的農(nóng)村義務(wù)教育、農(nóng)村公共醫(yī)療衛(wèi)生、農(nóng)村社會(huì)保障等相關(guān)條例規(guī)定，避免因私利而對農(nóng)村公共服務(wù)供給不作為。二是要加大對農(nóng)村公共財(cái)政的支出，確保農(nóng)村公共服務(wù)供給有資金保障。三是要鞏固稅費(fèi)改革成果，建立城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給成本分?jǐn)倷C(jī)制。

(二)建立“自上而下”與“自下而上”相結(jié)合的供給決策制度

云南省地域廣闊，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平整體較弱，農(nóng)村公共服務(wù)供給不平衡，不同的收入狀況、不同的生活環(huán)境都決定了不同的公共服務(wù)需求。只有按照農(nóng)民的實(shí)際需求加以政府的合理調(diào)控，才能更好地滿足全省農(nóng)民對于公共服務(wù)的需求，減少公共資源的浪費(fèi)。而傳統(tǒng)的農(nóng)村公共服務(wù)的供給是“自上而下”的供給決策機(jī)制，不能反映農(nóng)民公共需求和體現(xiàn)農(nóng)民偏好，農(nóng)村公共服務(wù)供給與需求嚴(yán)重錯(cuò)位。因此，要實(shí)現(xiàn)從傳統(tǒng)的“自上而下”的政府決策轉(zhuǎn)為“自上而下”與“自下而上”相結(jié)合的公共服務(wù)供給決策體制，以“民”的意識為決策依據(jù)的“民本型”決策制度，就要打破城鄉(xiāng)分割的二元公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)，建立以需求為導(dǎo)向的公共服務(wù)供給決策制度;積極轉(zhuǎn)變政府職能，支持農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村義務(wù)教育、農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生及農(nóng)村社會(huì)保障等社會(huì)事業(yè)的發(fā)展，有針對性地解決當(dāng)前農(nóng)村發(fā)展中的重大公共安全問題。具體而言有以下幾個(gè)方面:

1.構(gòu)建合理的“梯度型”供給需求體制。對于農(nóng)村公共服務(wù)的供給，會(huì)隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政府的財(cái)力以及農(nóng)民需求的變化而有所不同，因此，提供公共服務(wù)，應(yīng)該根據(jù)不同時(shí)期、不同區(qū)域、不同農(nóng)民的需求給予“梯度型”或“金字塔形”供給。在云南邊疆民族貧困地區(qū)，我們應(yīng)該首先解決農(nóng)民的最基本公共服務(wù)的需要，如道路、水利、電力等等，這些都是一個(gè)地區(qū)發(fā)展的重要基本要求。在具備了基本溫飽生活條件的地區(qū)，我們應(yīng)加大公共醫(yī)療服務(wù)、公共安全和基礎(chǔ)教育及職業(yè)技能教育服務(wù)等，這些對該地區(qū)繼續(xù)保持發(fā)展、避免返貧是最重要的。處于發(fā)展階段的地區(qū)，首先要保證的是農(nóng)民的進(jìn)步與自身素質(zhì)的提高，讓農(nóng)民真正具有生存與發(fā)展的能力。正在向小康發(fā)展或者已經(jīng)具備小康水平的地區(qū)，地方政府應(yīng)該將科技的發(fā)展、各種福利滿足和休閑娛樂需要等作為供給重點(diǎn)，滿足社會(huì)成員日益增長的需要，豐富社會(huì)成員的生活，從而提高人民的整體生活水平。

2.構(gòu)建暢通的農(nóng)民需求表達(dá)渠道。建立暢通的農(nóng)民需求表達(dá)渠道在于更好地反映廣大農(nóng)民的公共需求。一是要完善村民自治制度，建立“自下而上”的決策方式來完善農(nóng)村需求表達(dá)機(jī)制。村民自治是一種自下而上的草根民主，它本著“民主選舉、民主決策、自我管理、自我監(jiān)督”的精神，主要管理村級公共事務(wù)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安等。二是要探索農(nóng)民的需求表達(dá)方式，拓寬農(nóng)民需求表達(dá)的渠道，使大多數(shù)人的需求得以體現(xiàn)。

3.建立農(nóng)村公共服務(wù)供給的雙向監(jiān)督機(jī)制。有效的雙向監(jiān)督是農(nóng)村公共服務(wù)得以有效供給的有利條件，一方面農(nóng)民要加強(qiáng)對各級政府提供公共服務(wù)的決策、資金使用情況、是否履行職責(zé)等問題的監(jiān)督;另一方面，政府也要對農(nóng)民使用公共服務(wù)的過程加以監(jiān)督。

(三)構(gòu)建以政府為主體的多元化供給機(jī)制

從理論研究和實(shí)踐來看，以奧斯特羅姆夫婦為核心的制度分析學(xué)派提出了“多中心”秩序理論?！岸嘀行摹崩碚摫砻髁艘环N新的服務(wù)理念和制度安排，即公共服務(wù)的提供和生產(chǎn)可以分開，公共服務(wù)的提供主體及方式可以多元化。公共服務(wù)的供給主體就是由誰來負(fù)責(zé)提供公共服務(wù)，當(dāng)前農(nóng)村公共服務(wù)供給主體主要包括政府、非政府組織、私人以及各主體之間的組合，三種不同類別主體之間相互補(bǔ)充、合作。

就云南目前的實(shí)踐情況來看，首先，云南作為一個(gè)后發(fā)地區(qū)的落后省份，公共財(cái)政十分有限，政府是公共服務(wù)供給的主體，但要完全由政府來提供恐怕是不現(xiàn)實(shí)的做法;政府能力及公共財(cái)政遠(yuǎn)不能滿足多層次、多樣化的公共需求。所以，要繁榮農(nóng)村公共服務(wù)供給的市場，必須動(dòng)員社會(huì)各方面的力量，積極探索多元化的公共服務(wù)供給模式。其次，多元化并不意味著政府在公共服務(wù)供給領(lǐng)域的退出與責(zé)任的讓渡，而是政府在關(guān)系農(nóng)村發(fā)展大局的，如基礎(chǔ)農(nóng)田設(shè)施、農(nóng)村義務(wù)教育、農(nóng)村公共衛(wèi)生、農(nóng)村社會(huì)保障、環(huán)境保護(hù)等純公共服務(wù)的供給中負(fù)有不可推卸的責(zé)任。對排他成本較高的農(nóng)村準(zhǔn)公共服務(wù)，如鄉(xiāng)村道路、農(nóng)村電力、通訊、農(nóng)業(yè)協(xié)會(huì)、農(nóng)產(chǎn)品的加工與流通、信息指導(dǎo)和服務(wù)等，則可以采取政府與社會(huì) (非營利組織)混合提供的方式。同樣，通過經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，個(gè)人資本的積累，農(nóng)民通過市場購買私人產(chǎn)品消費(fèi)的能力和愿望都有所加強(qiáng)，對于社區(qū)小型的水利設(shè)施、農(nóng)用固定資產(chǎn)等私人產(chǎn)品鼓勵(lì)私人提供，本著“誰投資，誰受益，誰受益，誰負(fù)擔(dān)”的原則，由農(nóng)戶付費(fèi)使用，政府給予一定數(shù)額的財(cái)政補(bǔ)貼。非營利組織作為政府的補(bǔ)充應(yīng)該不斷發(fā)揮其作用，特別是在云南各種各樣的非營利組織行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)、職業(yè)團(tuán)體、各類學(xué)會(huì)、各種類型的基金會(huì)等非常多，其潛力非常值得挖掘和發(fā)展。最后，農(nóng)村公共服務(wù)的有效供給，不僅僅限于供給主體的多元化，還需要很多相關(guān)配套措施來優(yōu)化農(nóng)村公共服務(wù)供給的路徑。

(四)建立以公共財(cái)政為主體的多渠道籌資機(jī)制

資金對于農(nóng)村公共服務(wù)的供給是極為重要的，特別是對云南這樣一個(gè)經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的西部省份來說，資金的來源比較狹窄，資金運(yùn)轉(zhuǎn)的難度比較大，政府應(yīng)該以公共財(cái)政為主體，致力于構(gòu)建多渠道的農(nóng)村公共服務(wù)籌資機(jī)制，確保資金的長期、有效維持。

1.規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度，擴(kuò)大一般性轉(zhuǎn)移支付的比重，提高轉(zhuǎn)移支付的效果。中央應(yīng)加大對邊疆民族地區(qū)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付力度。由于云南財(cái)政收入中對“兩煙”收入及相關(guān)產(chǎn)業(yè)收入依賴程度較高，縣級財(cái)政對農(nóng)業(yè)稅收的依賴較大，隨著以增加農(nóng)民收入為目的的取消農(nóng)業(yè)“兩稅”政策的逐步到位，縣鄉(xiāng)財(cái)政收入減少，支出缺口增加，財(cái)政困難將日趨嚴(yán)重。為此，中央財(cái)政應(yīng)調(diào)整增加對云南財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付力度?？筛鶕?jù)地方政府的預(yù)算安排，定額或比例調(diào)整增加中央財(cái)政對省級財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付基數(shù)或調(diào)整增加專項(xiàng)補(bǔ)助數(shù)額，保證省州級、縣級財(cái)政的適度支配財(cái)力，緩解縣級財(cái)政困難。同時(shí)，應(yīng)增加對農(nóng)業(yè)項(xiàng)目或農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的專項(xiàng)補(bǔ)助資金，保證農(nóng)村公共服務(wù)供給。

2．鼓勵(lì)非營利組織、私人積極出資，投資農(nóng)村公共服務(wù)。本著多元投資的思路多渠道籌資，加強(qiáng)私人、集體投資的管理水平。在多渠道的籌資體系中，對部分農(nóng)村公共服務(wù)，可以充分利用民間資本，按照“誰投資，誰受益”的原則，大力引進(jìn)私人資本。比如對于那些可以通過收費(fèi)進(jìn)行排他的公共服務(wù)，可以采用特許經(jīng)營等方式吸引私人或企業(yè)出資提供。農(nóng)村公共服務(wù)供給籌資也可以采用非營利組織籌資，它們是來自國內(nèi)外民間組織的資金支持與國際金融組織的援助和社會(huì)各界捐贈(zèng)的資金，我國許多農(nóng)村地區(qū)利用世界銀行貸款進(jìn)行的農(nóng)田水利建設(shè)就是很好的例證。

3．合理確定各級政府的事權(quán)與財(cái)權(quán)。要按照事權(quán)與財(cái)力匹配的原則，合理劃分和界定各層級政府的事權(quán)。應(yīng)該按照公共服務(wù)的受益范圍來有效劃分各級政府職能，并以此作為分配財(cái)權(quán)的依據(jù)，各級政府之間的職能和財(cái)權(quán)不能替換。［7］一是要明確各級政府的事權(quán)，依據(jù)事權(quán)劃定各級政府財(cái)政的支出范圍，并賦予其履行各級行政職責(zé)所需要的收入來源，盡量避免出現(xiàn)“小馬拉大車，大馬拉小車”的財(cái)權(quán)事權(quán)不對稱的問題。二是要合理界定各級政府在提供農(nóng)村公共服務(wù)中的職責(zé)。要明確劃分中央政府、省級政府與縣鄉(xiāng)政府的權(quán)利和責(zé)任，明確各級政府提供農(nóng)村公共服務(wù)的邊界，消除政府在提供農(nóng)村公共服務(wù)中的政府“錯(cuò)位”、“缺位”、“越位”等現(xiàn)象。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來說，目前最重要的就是從管制型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，加大農(nóng)村教育與技術(shù)培訓(xùn)、農(nóng)業(yè)科技與推廣、農(nóng)業(yè)信息服務(wù)等，確實(shí)改善農(nóng)村的生產(chǎn)生活條件。

4.進(jìn)行金融體制改革。農(nóng)村金融問題是關(guān)系農(nóng)民切身利益的大事，目前，農(nóng)村資金流向城市的趨勢仍然沒有得到根本扭轉(zhuǎn)。云南省還有121個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有金融服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)，是金融服務(wù)的盲區(qū)，所以，建立適應(yīng)云南農(nóng)村發(fā)展需要的多元金融體系是當(dāng)務(wù)之急。應(yīng)繼續(xù)發(fā)揮農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)村信用社和農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行作為我國農(nóng)業(yè)金融體制三駕馬車的作用，根據(jù)中央兩會(huì)和云南兩會(huì)的精神，建議國家鼓勵(lì)國有商業(yè)銀行到農(nóng)村開設(shè)網(wǎng)點(diǎn)，放寬小額貸款金融組織融資額度，建立國家巨災(zāi)保險(xiǎn)基金，構(gòu)建覆蓋農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、經(jīng)營等環(huán)節(jié)的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)等各項(xiàng)農(nóng)村金融體制改革的政策。

總之，從地域性和受益范圍的角度看，農(nóng)村公共服務(wù)屬于地方公共服務(wù)，而云南省農(nóng)村公共服務(wù)供給是我國公共服務(wù)供給的重要組成部分。如今，建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)是我國當(dāng)前的一個(gè)重要戰(zhàn)略政策選擇，而農(nóng)村公共服務(wù)的有效供給，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、促進(jìn)和諧的重要環(huán)節(jié)。云南省農(nóng)村公共服務(wù)的有效提供是破解“三農(nóng)”問題的重要基礎(chǔ)，創(chuàng)新云南省農(nóng)村公共服務(wù)供給體制，對于促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、建設(shè)“和諧”云南，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

［1］張?zhí)烊A.淺析云南少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的問題及其成因 ［EB/OL］．http://www.ynethnic.gov.cn/Info.aspx?infoid=1983.2007－07－31.

［2］黃仁躍．云南“三農(nóng)”問題的思考 ［J］．云南農(nóng)業(yè)，2004，(8).

［3］王玉華，楊銓，尹宏達(dá)，閔華群，羅艷豐.云南省農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生人才隊(duì)伍現(xiàn)狀調(diào)查 ［J］.醫(yī)學(xué)與社會(huì)，2009，(11).

［4］鄭寶華．2004—2005云南農(nóng)村發(fā)展報(bào)告 ［M］．昆明:云南大學(xué)出版社，2005.

［5］唐云鋒，劉濤，中西部農(nóng)村公共服務(wù)的供求研究［J］.長沙理工大學(xué)學(xué)報(bào) (社會(huì)科學(xué)版)，2005，(12).

［6］李曉冰.取消農(nóng)業(yè)稅后云南農(nóng)村發(fā)展面臨的問題及對策 ［J］.中共云南省委黨校學(xué)報(bào)，2010，(3).

［7］彼得·杰克遜.公共部門經(jīng)濟(jì)學(xué)前沿問題 ［M］.郭慶旺等譯.北京:中國稅務(wù)出版社，2000.

Rural Public Service Supply System Innovation in Less Developed Areas—— A Case Study of Yunnan Province

LI Feng－Qin
(Nanjing University，Nanjing 210093，China)

Speeding up the development of rural public service supply in Yunnan is not only favorable for the comprehensive development of economy and society in Yunnan，but also for the transfer of rural surplus laborers，farmer’s income，and the construction of reasonable urban －rural development system to promote coordinated and sustainable economic and social improvement．Based on the investigation of Yunnan province rural public service supply，this paper holds it is the malpractice of the present system of rural public service supply in Yunnan that keeps the countryside public service lagging far behind and proposes some suggestions to innovate the system．

public service;rural public service;supply system

F320.3

A

1671－7406(2011)08－0056－07

2011－06－28

李鳳琴 (1980—)，女，云南曲靖人，南京大學(xué)政府管理學(xué)院博士研究生，主要從事社會(huì)政策、政府治理等方面的研究。

(責(zé)任編輯 徐蕓華)