對(duì)楚雄州城鎮(zhèn)化進(jìn)程的分析研究*

何 燕

(中共云南楚雄州委黨校，云南 楚雄 675000)

對(duì)楚雄州城鎮(zhèn)化進(jìn)程的分析研究*

何 燕

(中共云南楚雄州委黨校，云南 楚雄 675000)

與全國(guó)一樣，改革開(kāi)放30年來(lái)，楚雄州城鎮(zhèn)化水平得到了顯著提高，但是與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)相比，差距依然很大。構(gòu)建滇中城市經(jīng)濟(jì)圈及建設(shè)楚雄滇中特色大城市，對(duì)加快楚雄州城鎮(zhèn)化進(jìn)程無(wú)疑是個(gè)重要的機(jī)遇。因此，正視楚雄州城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程中存在的問(wèn)題，立足州情，制定科學(xué)的城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略，對(duì)楚雄州城鎮(zhèn)化的進(jìn)程進(jìn)行分析探討，提出一些對(duì)策建議是非常必需的。

楚雄州;城鎮(zhèn)化進(jìn)程;存在問(wèn)題;對(duì)策

城鎮(zhèn)化的基本涵義是指一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的人口由農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移的過(guò)程。這一過(guò)程也是城市規(guī)模不斷擴(kuò)大、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化、社會(huì)結(jié)構(gòu)不斷變化、城鄉(xiāng)文明不斷融合發(fā)展的過(guò)程。城鎮(zhèn)化是推動(dòng)現(xiàn)代化的強(qiáng)大動(dòng)力，也是現(xiàn)代化的必由之路。改革開(kāi)放30年來(lái)，隨著楚雄州經(jīng)濟(jì)建設(shè)和工業(yè)化的全面推進(jìn)，城市得到了迅速發(fā)展，城鎮(zhèn)化水平得到了顯著提高，城鎮(zhèn)化進(jìn)程也進(jìn)入了快速發(fā)展階段。但是與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)相比，差距依然很大。2009年云南省提出建設(shè)滇中城市經(jīng)濟(jì)圈，這對(duì)加快楚雄州城鎮(zhèn)化進(jìn)程無(wú)疑是個(gè)重要的機(jī)遇。因此，正視楚雄州城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程中存在的問(wèn)題，立足州情，制定科學(xué)的城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略，走出一條富有彝州特色的新型城鎮(zhèn)化道路，通過(guò)推進(jìn)城鎮(zhèn)化拉動(dòng)消費(fèi)增長(zhǎng)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和社會(huì)和諧進(jìn)步，已經(jīng)成為我們實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)又快又好發(fā)展、實(shí)現(xiàn)富民強(qiáng)州的現(xiàn)實(shí)選擇，也是當(dāng)前楚雄州社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中的一項(xiàng)重要課題。

一、楚雄州城鎮(zhèn)化發(fā)展現(xiàn)狀和取得的成績(jī)

楚雄彝族自治州位于云南省中北部的滇中腹地，東靠昆明，南臨玉溪、思茅，西接大理，北依四川省的涼山州和攀枝花市。現(xiàn)管轄1縣級(jí)市 (楚雄市)和9縣(祿豐縣、武定縣、元謀縣、牟定縣、雙柏縣、南華縣、永仁縣、大姚縣和姚安縣)。改革開(kāi)放以來(lái)，彝州經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)生了翻天覆地的變化，綜合實(shí)力不斷增強(qiáng)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)足發(fā)展，城鄉(xiāng)居民生活明顯改善，城鎮(zhèn)化水平不斷提高，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會(huì)事業(yè)建設(shè)成效顯著，特別是交通、水利、通訊取得了令人矚目的成就，為推動(dòng)城鎮(zhèn)化創(chuàng)造了十分有利的條件。截止2010年，全州共有103個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn) (含10個(gè)縣城鎮(zhèn))，總?cè)丝?71萬(wàn)人 (常住人口)，戶籍人口261.51萬(wàn)人。全州城鎮(zhèn) (城鄉(xiāng))規(guī)劃區(qū)面積229.85平方公里，其中，縣城138.7平方公里，鄉(xiāng)鎮(zhèn)91.15平方公里。建成區(qū)面積140.05平方公里，其中縣城76.61平方公里，全州城鎮(zhèn)化水平達(dá)32%。有國(guó)家重點(diǎn)鎮(zhèn)6個(gè) (共和、棟川、永定、元馬、黃瓜園、金山)，省級(jí)重點(diǎn)鎮(zhèn)3個(gè)(黃瓜園、黑井、鄂嘉)，國(guó)家級(jí)歷史文化名鎮(zhèn)1個(gè) (黑井)，省級(jí)歷史文化名鎮(zhèn)2個(gè)(石羊、光祿)，省級(jí)歷史文化名村2個(gè)(煉象關(guān)、瑯井)，省級(jí)旅游小鎮(zhèn)4個(gè) (黑井、石羊、光祿、煉象關(guān))。

(一)城鎮(zhèn)人口數(shù)量不斷增長(zhǎng)

改革開(kāi)放以來(lái)，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和一大批小城鎮(zhèn)的迅速崛起，大量農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)遷移導(dǎo)致城鎮(zhèn)人口的機(jī)械增長(zhǎng)速度加快，加之城鎮(zhèn)自身人口的自然增長(zhǎng)，城鎮(zhèn)人口數(shù)量總體上呈現(xiàn)不斷增加態(tài)勢(shì)。從1978年到2010年，楚雄州城鎮(zhèn)人口從19.1萬(wàn)增加到39.9萬(wàn)，增加了20.8萬(wàn)人，增長(zhǎng)了近2倍。1978年楚雄州城鎮(zhèn)化水平僅9.16%，到2010年已達(dá)到32%，年均提高近1個(gè)百分點(diǎn)。

(二)城鎮(zhèn)化進(jìn)程穩(wěn)步推進(jìn)

在楚雄州委、州政府大力實(shí)施“強(qiáng)農(nóng)、興工、擴(kuò)城、活商、固基、和諧”發(fā)展思路的推動(dòng)下，“十一五”期間楚雄州城鎮(zhèn)化水平明顯提高，城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，基礎(chǔ)設(shè)施逐步配套完善，滇中楚雄特色大城市建設(shè)邁出了新步伐，各縣縣城和中心集鎮(zhèn)、歷史文化名鎮(zhèn)、特色小鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)取得了新的進(jìn)展。城鎮(zhèn)發(fā)展基本形成了以楚雄中心城市為依托、祿豐次級(jí)城市和8個(gè)縣城為重點(diǎn)，10個(gè)中心小城鎮(zhèn)為基礎(chǔ)，以交通干線為主軸的集聚發(fā)展格局，建立起了組合較為有序、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、持續(xù)發(fā)展的四級(jí)州域城鎮(zhèn)體系。全州城鎮(zhèn)建成區(qū)規(guī)模不斷擴(kuò)大，人居環(huán)境不斷改善，中心地位進(jìn)一步凸顯。城市工業(yè)項(xiàng)目增多，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化。昆楚、楚大、永武高速公路、南永二級(jí)公路已經(jīng)建成，元雙二級(jí)公路全線開(kāi)工，昆楚、南永、永武、元雙四條經(jīng)濟(jì)帶逐步形成，吸納農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口就業(yè)的空間不斷拓寬，城鎮(zhèn)化發(fā)展的基礎(chǔ)不斷夯實(shí)。

(三)規(guī)劃監(jiān)管逐步強(qiáng)化，城鎮(zhèn)規(guī)劃工作不斷加強(qiáng)

近幾年來(lái)，城鎮(zhèn)建設(shè)從無(wú)規(guī)劃到逐步健全完善的城市總體規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃、修建性詳細(xì)規(guī)劃。規(guī)劃審批備案制度運(yùn)行良好，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃審批后的跟蹤監(jiān)督和管理得到加強(qiáng)，城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的依法行政水平顯著提高，規(guī)劃的約束力不斷增強(qiáng)。2009年，完成了《構(gòu)建滇中特色大城市－楚雄發(fā)展》和《楚雄北部經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展》專題規(guī)劃。

(四)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施不斷完善

2010年，城市建成區(qū)面積76.61平方公里，比2000年的38.01平方公里增加38.54平方公里;城市人均住房建筑面積達(dá)到34.41平方米，比2000年的23.6平方米增加7.81平方米;城市道路總長(zhǎng)達(dá)到431.2公里，比2000年的285公里增加146公里;城市綠地面積達(dá)到2153公頃，比2000年的864公頃增加1289公頃;城市自來(lái)水普及率達(dá)到94%。隨著城市基礎(chǔ)設(shè)施的不斷完善，城市功能和競(jìng)爭(zhēng)力得到增強(qiáng)，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長(zhǎng)和人民生活水平的進(jìn)一步提高。

(五)民族特色建筑成為城市發(fā)展新亮點(diǎn)

2002年以來(lái)，楚雄州推出了《中國(guó)彝族現(xiàn)代建筑研究圖集》等一大批民族特色建筑研究設(shè)計(jì)成果，這些成果分別在楚雄州政務(wù)中心、東片公務(wù)小區(qū)、彝人古鎮(zhèn)、彝族文化大觀園及正在建設(shè)的許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、居住小區(qū)進(jìn)行了有益的嘗試和推廣。尤其以迎接自治州建州50年的慶?；顒?dòng)為契機(jī)，全州在逐步推進(jìn)民族建筑改造工程，以地方民族文化資源提升城鎮(zhèn)品位和形象，城鎮(zhèn)建設(shè)告別了千人一面的時(shí)代，一個(gè)多姿多彩、民族特色濃郁的城鎮(zhèn)群體正在彝州大地拔地而起，成為城市發(fā)展的特色和亮點(diǎn)。

(六)農(nóng)村綜合配套改革順利推進(jìn)，為農(nóng)民向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移提供了可能

近年來(lái)楚雄州農(nóng)村加大了改革的力度，全面實(shí)施了農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度，93%的農(nóng)民參加了新農(nóng)合;30多萬(wàn)農(nóng)村群眾參加了農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)在不斷加快，集體林權(quán)制度改革基本完成，配套改革深入發(fā)展;教育資源進(jìn)行重組，現(xiàn)代教育試點(diǎn)工作全面啟動(dòng)，中小學(xué)布局進(jìn)行重大調(diào)整，實(shí)施規(guī)模集中辦學(xué);土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)穩(wěn)步推進(jìn)，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)快速發(fā)展，特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)建設(shè)成效明顯;新農(nóng)村建設(shè)、村級(jí)公益事業(yè)一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)全面展開(kāi)，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)得到進(jìn)一步完善，由此產(chǎn)生了大量的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，為城鎮(zhèn)化發(fā)展提供了可靠的保證。

二、楚雄州推進(jìn)城鎮(zhèn)化存在的問(wèn)題及制約因素

(一)城鎮(zhèn)化發(fā)展速度慢，城市輻射力和吸引力較差

2010我國(guó)城鎮(zhèn)化率為46.6%，云南省達(dá)到36%，而楚雄州全州城鎮(zhèn)化率僅為32%，低于全國(guó)、全省水平，除楚雄、祿豐之外，其余各縣的城鎮(zhèn)化率都在30%以下。楚雄、祿豐等中心城市的輻射、帶動(dòng)功能還不完善，難以發(fā)揮州域中心城市的聚集效應(yīng)。除楚雄市、祿豐縣城外，其他各個(gè)縣城建成區(qū)面積不足4平方公里，縣域城鎮(zhèn)規(guī)模偏小，分布不均，功能不全。城鎮(zhèn)發(fā)展中城市與城市、城市與鄉(xiāng)鎮(zhèn)差距明顯，多數(shù)城鎮(zhèn)規(guī)模仍處于小、散、低、弱的狀態(tài)，城鎮(zhèn)分布不均衡，有的縣兩個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所在地近的相距4～5公里，遠(yuǎn)的卻相距近百公里。全州僅有中等城市1個(gè)，小城市9個(gè)，建制鎮(zhèn) (含縣城鎮(zhèn))53個(gè)，非農(nóng)業(yè)人口僅有39.85萬(wàn)人，而農(nóng)業(yè)人口多達(dá)222.55萬(wàn)人。在州域城鎮(zhèn)體系中，城鎮(zhèn)規(guī)模普遍較小，實(shí)力弱，各種生產(chǎn)要素聚集程度不高，城鎮(zhèn)化率低。城鎮(zhèn)網(wǎng)絡(luò)不全，布局不合理，導(dǎo)致城鎮(zhèn)體系功能不能正常發(fā)揮，區(qū)域性中心城市輻射和吸引能力弱。在州域城鎮(zhèn)體系中，除楚雄市市區(qū)人口超過(guò)20萬(wàn)人、祿豐縣縣城人口為6萬(wàn)人外，其余8個(gè)縣縣城人口均在6萬(wàn)人以下，永仁、雙柏、牟定、姚安的縣城人口均在3萬(wàn)以下，農(nóng)業(yè)型城鎮(zhèn)的特點(diǎn)比較突出，大部分縣都還處于城鎮(zhèn)化發(fā)展初期;全州103個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，4萬(wàn)人以上的建制鎮(zhèn)僅有13個(gè) (9個(gè)縣城所在鎮(zhèn)，加上楚雄市東瓜鎮(zhèn)、祿豐縣廣通鎮(zhèn)、碧城鎮(zhèn)、一平浪鎮(zhèn))，永仁縣城永定鎮(zhèn)僅2.7萬(wàn)人，城鎮(zhèn)規(guī)模較小，導(dǎo)致核心區(qū)對(duì)各增長(zhǎng)極 (點(diǎn))的輻射和吸引力十分有限，制約了全州及各縣 (市)城鎮(zhèn)發(fā)展的步伐。農(nóng)村集市型城鎮(zhèn)特點(diǎn)較明顯，對(duì)產(chǎn)業(yè)、人口、資金的聚集、承載能力弱，相互間的產(chǎn)業(yè)分工和互補(bǔ)性差，對(duì)廣大農(nóng)村難以發(fā)揮引領(lǐng)和帶動(dòng)作用。

(二)推動(dòng)城鎮(zhèn)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)支撐力不強(qiáng)

產(chǎn)業(yè)的發(fā)展是驅(qū)使城鎮(zhèn)化發(fā)生和發(fā)展的源動(dòng)力，農(nóng)村人口向城市的流動(dòng)必須要有賴以生存的載體，這種載體就是能夠大量吸納勞動(dòng)力的支柱產(chǎn)業(yè)或優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)?？傮w上看，楚雄州經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和產(chǎn)業(yè)技術(shù)層次還比較低，2010年楚雄州實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)總值 (GDP)404.4億元，在全省16州市中依然排名第6位，僅占滇中經(jīng)濟(jì)圈四州市中的9.39%，一、二、三次產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)增加值分別為80.8、142.5和119.1億元，三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為22.4∶42.5∶35.1。與全國(guó)、全省和發(fā)達(dá)地區(qū)相比，楚雄州三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)還不合理，第一產(chǎn)業(yè)比重依然偏高，第二產(chǎn)業(yè)發(fā)展不足、內(nèi)部結(jié)構(gòu)有待進(jìn)一步優(yōu)化，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后，全州經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要依靠第二產(chǎn)業(yè)，第二產(chǎn)業(yè)發(fā)展主要依靠工業(yè)，工業(yè)發(fā)展主要依靠煙草和冶金化工業(yè)的趨勢(shì)日益明顯。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，不僅影響了全州經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量，也影響了城鎮(zhèn)化的發(fā)展。

(三)城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)體系不適應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展的要求

楚雄州的城鎮(zhèn)化發(fā)展顯示出較強(qiáng)的初級(jí)結(jié)構(gòu)特征，尚未形成以中心城市為支點(diǎn)的完整的城市體系。一是城鎮(zhèn)空間分布體系受到交通條件、自然環(huán)境等因素的影響，主要存在壩區(qū)和山區(qū)、半山區(qū)之間，交通便利地域與偏遠(yuǎn)地域之間的差異。二是各城鎮(zhèn)職能分工不明顯，城鎮(zhèn)性質(zhì)雷同，協(xié)作分工較少，聯(lián)系不緊密，城鎮(zhèn)體系的職能結(jié)構(gòu)不完善，尚未形成大城市、中等城市、小城市和集鎮(zhèn)各有分工、自成體系、協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化發(fā)展格局。三是州域中心城市對(duì)各城鎮(zhèn)的輻射和吸引能力有限。四是現(xiàn)有城鎮(zhèn)體系布局開(kāi)放程度不夠。只注重昆明、楚雄、滇西的雙向點(diǎn)軸發(fā)展，對(duì)昆明與州內(nèi)各城鎮(zhèn)、州域與周邊地區(qū)的多向聯(lián)系不強(qiáng);只注重以楚雄、祿豐為核心形成自成一體相對(duì)獨(dú)立的城鎮(zhèn)格局，對(duì)武定、永仁等遠(yuǎn)離州域中心城市的地區(qū)，未能充分發(fā)揮靠近昆明、攀枝花市的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，促成突破行政區(qū)劃、聯(lián)系廣泛的開(kāi)放型城鎮(zhèn)體系。

(四)城鎮(zhèn)規(guī)劃滯后，基礎(chǔ)設(shè)施和功能不完善

楚雄州城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程中，由于城鎮(zhèn)規(guī)劃修編滯后，現(xiàn)有城鎮(zhèn)建設(shè)存在行政分割、各自為政的格局，統(tǒng)籌發(fā)展力度不強(qiáng)。各城鎮(zhèn)之間以及城鎮(zhèn)內(nèi)部橫向聯(lián)系松散，功能重疊，互補(bǔ)效應(yīng)難以發(fā)揮，區(qū)域性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與城鎮(zhèn)建設(shè)間缺少區(qū)域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，公共基礎(chǔ)設(shè)施的共享利用率低;鎮(zhèn)、村規(guī)劃雷同，缺乏特色，規(guī)劃與實(shí)際脫節(jié)。對(duì)交通、通信、市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入不足，尚未形成經(jīng)濟(jì)社會(huì)與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相互促進(jìn)、協(xié)同發(fā)展的良性循環(huán)格局。農(nóng)村公路等級(jí)低、通過(guò)能力小、抗災(zāi)過(guò)載能力弱的問(wèn)題尚未得到根本解決。全州16903公里公路中，等外公路還有94054公里，等外公路占總里程的55.6%。未硬化路面還有12590公里，未硬化路面占總里程的74.5%。等級(jí)公路比重和路面硬化率還不能適應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展的需要。目前州內(nèi)高速公路、鐵路運(yùn)輸承載能力都較低，在一定程度上制約了楚雄經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。使楚雄州城市輻射力和吸引力較差，難以產(chǎn)生大的吸納能力，對(duì)周邊地區(qū)經(jīng)濟(jì)影響微弱。

(五) “城中村”改造成為推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的難題

近年來(lái)，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，楚雄州城市建成區(qū)面積不斷擴(kuò)張，位于城區(qū)邊緣的農(nóng)村被劃入城市規(guī)劃區(qū)，在區(qū)域上已經(jīng)成為城市的一部分。但在土地權(quán)屬、戶籍、行政管理體制上仍然保留著農(nóng)村模式，形成了不同于傳統(tǒng)農(nóng)村和現(xiàn)代城市的特殊區(qū)域?！俺侵写濉逼毡榇嬖诨A(chǔ)設(shè)施薄弱、建設(shè)混亂、環(huán)境惡劣、治安復(fù)雜等問(wèn)題，嚴(yán)重制約著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，制約著城市的發(fā)展空間，影響了城市規(guī)劃的實(shí)施和城市土地約集利用，增加了城市管理的難度。政府出于公共利益的需要，調(diào)整城市規(guī)劃，擴(kuò)充城市的區(qū)域空間，將城郊的農(nóng)村納入統(tǒng)一管理，這是城中村改造的最直接動(dòng)因。但由于與“城中村”改造相配套的法律、法規(guī)、政策不夠健全和完善，給“城中村”改造帶來(lái)較大難度。目前，在“城中村”改造中碰到的主要矛盾是對(duì)集體土地及其地上附著物的補(bǔ)償還沒(méi)有明確的法律和政策依據(jù)。這些集體土地如何轉(zhuǎn)為國(guó)有土地，在集體土地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地的過(guò)程中對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織和土地使用者如何補(bǔ)償，是比照農(nóng)村土地征用標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償或是比照城市國(guó)有土地價(jià)值評(píng)估補(bǔ)償。對(duì)這一問(wèn)題由于法律法規(guī)不健全，目前各地做法不一，補(bǔ)償?shù)恼吆蜆?biāo)準(zhǔn)也不盡相同，因而在城市集體土地及其地上附著物的拆遷補(bǔ)償中，政府與被拆遷人容易產(chǎn)生分歧和矛盾，難于達(dá)成拆遷協(xié)議，從而阻礙了“城中村”改造的進(jìn)程。

三、加快楚雄州城鎮(zhèn)化進(jìn)程的路徑及對(duì)策

從楚雄州可持續(xù)發(fā)展的角度來(lái)看，構(gòu)建以昆明為中心，以滇中城市經(jīng)濟(jì)圈為依托，以建設(shè)滇中楚雄特色大城市為帶動(dòng)，以小城鎮(zhèn)建設(shè)為重點(diǎn)，組成大、中、小城市和小城鎮(zhèn)合理的規(guī)模適度的城鎮(zhèn)體系布局，形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、資源共享的有機(jī)體系，應(yīng)該是楚雄州城鎮(zhèn)化發(fā)展的最佳模式。

(一)以滇中城市經(jīng)濟(jì)圈為核心，促進(jìn)楚雄州城鎮(zhèn)化更大范圍的協(xié)調(diào)發(fā)展

云南省于2009年10月正式發(fā)布《云南省滇中城市經(jīng)濟(jì)圈區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃》(2009年—2020年)，按照“滇中城市群”構(gòu)想，云南省將以昆明為核心，攜手曲靖、玉溪和楚雄進(jìn)行滇中城市群建設(shè)。到二○二○年云南將構(gòu)筑出一核、兩軸、三圈、四極、五通道的空間結(jié)構(gòu)。按照規(guī)劃，滇中城市群將實(shí)施大、中、小城市共同發(fā)展，重點(diǎn)發(fā)展昆曲玉楚四大、中城市及周邊區(qū)域的極化發(fā)展戰(zhàn)略。楚雄彝族自治州首府楚雄市是滇中城市經(jīng)濟(jì)圈東西重點(diǎn)發(fā)展軸的西節(jié)點(diǎn)，楚雄市、武定縣城是三圈中的第二圈“帶動(dòng)圈層”的核心城市之一。自治州轄區(qū)內(nèi)的南華、姚安、大姚、永仁、元謀等縣城是第三圈“輻射圈”的節(jié)點(diǎn)城市。楚雄是四極的西部增長(zhǎng)極，武定是北部增長(zhǎng)極。五大通道中的滇西北通道、滇西南國(guó)際通道以楚雄、武定為重要節(jié)點(diǎn)。發(fā)揮昆明的輻射帶動(dòng)作用，建設(shè)滇中城市經(jīng)濟(jì)圈，將有力地改善楚雄州的基礎(chǔ)設(shè)施，增加城鎮(zhèn)化公共產(chǎn)品供給。滇中城市經(jīng)濟(jì)圈將以綜合交通運(yùn)輸支撐體系建設(shè)為核心，構(gòu)建交通、生態(tài)環(huán)保、城鎮(zhèn)化、高新技術(shù)、能源和公共服務(wù)等支撐滇中城市經(jīng)濟(jì)圈協(xié)調(diào)發(fā)展的六大體系。這些支撐體系的建設(shè)將會(huì)以省級(jí)政府的財(cái)力作為主要資金來(lái)源，同時(shí)完全有可能得到國(guó)家層面的財(cái)力支持，楚雄州未來(lái)的城鎮(zhèn)化將會(huì)以公共品的形式得以快速提高;在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，大量的就業(yè)機(jī)會(huì)將會(huì)被創(chuàng)造出來(lái)。在滇中城市經(jīng)濟(jì)圈中，楚雄州定位于綠色產(chǎn)業(yè)、重化工業(yè)、輕工業(yè)、生態(tài)產(chǎn)業(yè)四個(gè)基地和云南通向東南亞及滇川的橋梁。楚雄成為滇中發(fā)展軸和滇中城市群中新的增長(zhǎng)極，楚雄州的城鎮(zhèn)體系將與滇中城市的昆明、玉溪、曲靖的城鎮(zhèn)體系全面融合。滇中城市群內(nèi)中心城市、區(qū)域性中心城市的功能定位和重新分工、生產(chǎn)力布局的調(diào)整和變化，物流中心和交通樞紐的再造，楚雄、武定兩個(gè)滇中城市經(jīng)濟(jì)圈增長(zhǎng)極的設(shè)置，都將產(chǎn)生新的發(fā)展機(jī)遇，構(gòu)建新的發(fā)展格局。而楚雄近年來(lái)醫(yī)藥工業(yè)園區(qū)、祿豐冶金建材工業(yè)園區(qū)等建設(shè)初具規(guī)模，綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力逐步增強(qiáng)。通過(guò)調(diào)整行政區(qū)劃，將楚雄市擴(kuò)大為集南華縣、牟定縣、廣通鎮(zhèn)為一體的大楚雄市，武定、祿勸兩城的融合一體化增強(qiáng)集聚效應(yīng)，推進(jìn)生態(tài)環(huán)境建設(shè)和房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展，加快人口向楚雄市、武定城聚集，加快推進(jìn)農(nóng)村人口實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)移。

(二)優(yōu)化區(qū)域城鎮(zhèn)體系布局，加速推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程

把城市建設(shè)發(fā)展與加速推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程結(jié)合起來(lái)，在突出楚雄這個(gè)龍頭重點(diǎn)城市發(fā)展的同時(shí)，兼顧轄區(qū)內(nèi)的其他城市、城鎮(zhèn)、古鎮(zhèn)名村、集鎮(zhèn)集市、旅游景點(diǎn)景區(qū)的開(kāi)發(fā)建設(shè)，加快形成以楚雄市為核心、九個(gè)縣城和25個(gè)中心鎮(zhèn)為骨干、一般建制鎮(zhèn)為節(jié)點(diǎn)的“一心三層”的城鎮(zhèn)構(gòu)架，不斷增強(qiáng)農(nóng)村人口就近居住轉(zhuǎn)移的承載力。使區(qū)域內(nèi)的城市之間，城鄉(xiāng)之間形成相互促進(jìn)、有機(jī)融合、良性互動(dòng)的態(tài)勢(shì)，確保楚雄大城市與各縣城、鄉(xiāng) (鎮(zhèn))集鎮(zhèn)的統(tǒng)一協(xié)調(diào)，最終實(shí)現(xiàn)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。結(jié)合實(shí)際，楚雄州域的城市體系空間布局就是要圍繞建設(shè)滇中特色大城市的總體目標(biāo)，努力形成以楚雄市為中心，昆楚、楚大、南永、永武、元雙等高等級(jí)公路干線為骨架支撐體系;形成以祿豐縣城為區(qū)域次中心，其余8縣縣城為重點(diǎn)，石羊、黑井、光祿、羅婺、煉象關(guān)等古鎮(zhèn)名村和州域交通網(wǎng)絡(luò)沿線的集鎮(zhèn)為依托，覆蓋全州的城市 (鎮(zhèn))空間布點(diǎn)格局，推動(dòng)全州城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程和楚雄大城市的建設(shè)與發(fā)展。

(三)突出產(chǎn)業(yè)支撐，加快工業(yè)化進(jìn)程

產(chǎn)業(yè)支撐是城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的立足點(diǎn)，一個(gè)沒(méi)有產(chǎn)業(yè)支撐的城鎮(zhèn)，必然是一個(gè)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)脆弱、功能不健全的城鎮(zhèn)，必然是一個(gè)缺乏造血功能、沒(méi)有發(fā)展動(dòng)力的城鎮(zhèn)。即使人為加大投入造鎮(zhèn)，也僅是一座空城，缺乏生機(jī)與活力。通過(guò)多年的努力楚雄州已形成了以煙草產(chǎn)業(yè)、天然藥業(yè)、冶金化工業(yè)、綠色食品業(yè)、文化旅游業(yè)五大重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)。大力加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)建設(shè)和推進(jìn)工業(yè)化進(jìn)程，不僅是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，也是穩(wěn)步推進(jìn)城市化實(shí)現(xiàn)農(nóng)民居住轉(zhuǎn)移和就業(yè)轉(zhuǎn)移的重要基礎(chǔ)和前提。楚雄州現(xiàn)在每年都有許多農(nóng)民轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)居民，他們的就業(yè)技能和知識(shí)水平普遍不高，因此楚雄州城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略要突出產(chǎn)業(yè)的比較優(yōu)勢(shì)，支撐城鎮(zhèn)發(fā)展的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)選擇應(yīng)主要放在各種高就業(yè)、低門檻和勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)上，如農(nóng)產(chǎn)品深加工、生態(tài)旅游業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)服務(wù)業(yè)、建筑業(yè)和餐飲運(yùn)輸、無(wú)污染的制造業(yè)和休閑產(chǎn)業(yè)等同時(shí)，我們還要清醒地認(rèn)識(shí)到，城鎮(zhèn)化的發(fā)展，并不意味著農(nóng)業(yè)的消亡或農(nóng)業(yè)地位的弱化。農(nóng)業(yè)仍是城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要基礎(chǔ)，而且隨著城鎮(zhèn)化水平的提高，農(nóng)業(yè)的地位反而更加重要。當(dāng)前，在發(fā)達(dá)國(guó)家和我國(guó)一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的大城市周圍或城市圈里興旺發(fā)達(dá)的“都市農(nóng)業(yè)”就是一個(gè)例證。它表明，盡管城市化在加快，但農(nóng)業(yè)不會(huì)在城鎮(zhèn)消亡，人們對(duì)農(nóng)業(yè)的要求越來(lái)越多樣化、標(biāo)準(zhǔn)越來(lái)越高。楚雄州在推進(jìn)城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，要繼續(xù)重視對(duì)農(nóng)業(yè)的支持和保護(hù)，避免出現(xiàn)城鎮(zhèn)化過(guò)程中農(nóng)業(yè)衰敗、從而制約農(nóng)村城鎮(zhèn)化的進(jìn)一步發(fā)展。

(四)加大改革創(chuàng)新力度，健全有利于農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移的政策和機(jī)制

目前在楚雄州廣大的農(nóng)村，土地已成為農(nóng)村人口的主要失業(yè)保障和養(yǎng)老保險(xiǎn)，對(duì)農(nóng)民而言，土地還發(fā)揮著基本的社會(huì)保障作用。因此，大多數(shù)人一直懷有兩手準(zhǔn)備，進(jìn)可以到城里去淘金，退可以守著土地保溫飽。土地幾乎成了把農(nóng)民與農(nóng)村捆在一起的“繩索”，絕大多數(shù)農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口并沒(méi)有切斷與土地的聯(lián)系，這在很大程度上阻礙了農(nóng)村人口的橫向流動(dòng)。因此要加大改革力度，健全有利于農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移的政策和機(jī)制。

1.建立健全有利于農(nóng)民轉(zhuǎn)移的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制

按照“依法、自愿、有償”的原則，建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)新機(jī)制，提高土地利用效益，大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；?、集約化經(jīng)營(yíng)。探索以土地?fù)Q社保等方式，逐步弱化農(nóng)民對(duì)土地的依存度，引導(dǎo)、激勵(lì)農(nóng)民自愿進(jìn)行非農(nóng)轉(zhuǎn)移。

建立農(nóng)民自愿放棄宅基地和承包地激勵(lì)機(jī)制，促進(jìn)農(nóng)民異地轉(zhuǎn)移。對(duì)長(zhǎng)期外出、有穩(wěn)定非農(nóng)職業(yè)和已在城鎮(zhèn)安家落戶的農(nóng)民，鼓勵(lì)他們自愿放棄承包地和宅基地。對(duì)自愿放棄承包地的，按當(dāng)?shù)氐钠骄鬓D(zhuǎn)價(jià)格給其補(bǔ)償;對(duì)自愿放棄宅基地的，按其宅基地復(fù)耕標(biāo)準(zhǔn)給予一次性補(bǔ)償。

探索農(nóng)村集體土地托管發(fā)包、土地股份合作、土地競(jìng)標(biāo)承包等流轉(zhuǎn)形式，促成土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)。在不改變土地用途和性質(zhì)的前提下，鼓勵(lì)農(nóng)村土地連片流轉(zhuǎn)，支持城市工商企業(yè)和社會(huì)資本到農(nóng)村連片規(guī)模接包、租賃土地。對(duì)調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)大戶和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化組織，可適當(dāng)提高其生產(chǎn)管理用房等占地比例。

建立耕地異地占補(bǔ)平衡機(jī)制。凡農(nóng)民將戶口轉(zhuǎn)移至城區(qū)或城鎮(zhèn)，鼓勵(lì)其退宅還耕，實(shí)現(xiàn)異地占補(bǔ)平衡。退出的宅基地在符合規(guī)劃的前提下可由集體經(jīng)濟(jì)組織置換、流轉(zhuǎn)或用于公共設(shè)施等項(xiàng)目建設(shè)，其收益應(yīng)用于農(nóng)民的社會(huì)保障、集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展和當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

建立健全土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系。盡快建立全州統(tǒng)一的土地流轉(zhuǎn)信息體系和統(tǒng)一的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。制定土地流轉(zhuǎn)指導(dǎo)價(jià)，建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。建立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)組織，村一級(jí)設(shè)立服務(wù)點(diǎn)，登記需流轉(zhuǎn)的土地，發(fā)布流轉(zhuǎn)信息，聯(lián)系流轉(zhuǎn)對(duì)象，協(xié)調(diào)流轉(zhuǎn)價(jià)格。鼓勵(lì)社會(huì)中介組織進(jìn)入流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，幫助農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)。

2.放寬城鎮(zhèn)戶口準(zhǔn)入條件，建立健全有利于農(nóng)民轉(zhuǎn)移的戶籍管理制度

按照以經(jīng)常居住地登記戶口的原則，實(shí)行全州城鄉(xiāng)統(tǒng)一的居民戶口登記制度，推進(jìn)農(nóng)民從就業(yè)型轉(zhuǎn)移向安居型轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)變。凡在楚雄州城鎮(zhèn)具有固定的住所，或具有相對(duì)穩(wěn)定的職業(yè)、或具有穩(wěn)定的生活來(lái)源的，并達(dá)到一定年限的準(zhǔn)許其本人及直系親屬在實(shí)際居住的城鎮(zhèn)落戶。對(duì)戶籍遷移并退出宅基地和承包地的農(nóng)民建立一次性的補(bǔ)償機(jī)制。

3.建立健全有利于農(nóng)民轉(zhuǎn)移的公共服務(wù)和社會(huì)保障機(jī)制

加大公共財(cái)政投入，加快建設(shè)有利于農(nóng)民轉(zhuǎn)移的教育、文化、衛(wèi)生等社會(huì)事業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)體系。整合優(yōu)化教育資源，加大城區(qū)中小學(xué)校新建、擴(kuò)建力度，確保進(jìn)城就業(yè)居住的農(nóng)民工子女入學(xué)需要。對(duì)未取得城鎮(zhèn)戶口、但在城區(qū)或城鎮(zhèn)有固定居所居住的進(jìn)城農(nóng)民工，其子女接受義務(wù)教育與居住地城區(qū)居民同等對(duì)待。盡快建立和完善進(jìn)城農(nóng)民基本醫(yī)療保險(xiǎn)和公共衛(wèi)生保健制度，使其享受與社區(qū)居民同等的衛(wèi)生服務(wù)。建立健全農(nóng)村三級(jí)衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，完善新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度和農(nóng)村貧困人口醫(yī)療救助制度。

按照進(jìn)城前基本均衡、進(jìn)城后大體相當(dāng)、落戶后完全一致的要求，建立健全有利于農(nóng)民轉(zhuǎn)移的社會(huì)保障服務(wù)機(jī)制。探索建立城鄉(xiāng)居民各類保險(xiǎn)銜接通道和轉(zhuǎn)換機(jī)制，實(shí)現(xiàn)費(fèi)隨人轉(zhuǎn)，城鄉(xiāng)一網(wǎng)。完善城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度，建立以個(gè)人賬戶為核心的農(nóng)村新型養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，建立全民醫(yī)療保障制度。全面落實(shí)用人單位對(duì)以農(nóng)民工為重點(diǎn)的失業(yè)、工傷和生育保險(xiǎn)。

［1］國(guó)家統(tǒng)計(jì)局編.中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒［Z］.

［2］俞路.新時(shí)期中國(guó)國(guó)內(nèi)移民分布研究 ［M］.上海:三聯(lián)書店，2008.

［3］張永良.人口城鎮(zhèn)化與我國(guó)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移分析 ［J］.農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，2004，(2).

［4］周澤炯.試論我國(guó)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移與小城鎮(zhèn)發(fā)展 ［J］.農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，2004，(11).

［5］楚雄彝族自治州統(tǒng)計(jì)局.楚雄州國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展報(bào)告［Z］.2011.

［6］黃正山.楚雄州農(nóng)村人口梯度轉(zhuǎn)移與城鎮(zhèn)化模式研究 ［M］.昆明:云南民族出版社，2010.

On the Progress of Urbanization in Chuxiong Yi Autonomous Prefecture

HE Yan
(The C．P．C Chuxiong Yi Autonomous Prefecture Committee Party School，Chuxiong 675000，China)

Just like other places in China，Chuxiong has gained great achievements in its urbanization over the past three decades since reform and opening－up，but there is still a long way to go compared with developed areas．At present，it is of great importance to take scientific strategies，for Chuxiong is facing great chances to accelerate its urbanization process——to construct Dianzhong(the central part of Yunnan including Kunming，Chuxiong，Qujing and Yuxi)Economic Circle and build cities with Dianzhong characteristics in Chuxiong．This paper aims to analyze the problems in Chuxiong’s urbanization．What is more，suggestions are given concerning the advance of urbanization．

Chuxiong Yi Autonomous Prefecture;the advance of urbanization;problems and strategies

F299.277.42

A

1671－7406(2011)08－0085－06

2011－07－10

何 燕 (1965—)，女，云南楚雄人，中共云南楚雄州委黨校管理學(xué)教研室高級(jí)講師，主要研究方向:市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、行政管理。

(責(zé)任編輯 陳 蘭)