廉政制序建構(gòu)中的行政自制及其演進(jìn)規(guī)律

陳建平

（福建農(nóng)林大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，福建 福州 350002）

廉政制序建構(gòu)中的行政自制及其演進(jìn)規(guī)律

陳建平

（福建農(nóng)林大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，福建 福州 350002）

一、問題的提出：以往研究的簡單評述與本研究核心概念的奠立

在人類發(fā)展歷史和政治實踐中，腐敗是與權(quán)力相伴而生的一種社會現(xiàn)象，不同的文化傳統(tǒng)和政治體系運作邏輯造成腐敗產(chǎn)生的病理機(jī)制與發(fā)展態(tài)勢不盡相同，其預(yù)防體系與治理機(jī)制也呈現(xiàn)出多元化的特點。在以往的廉政研究，尤其是權(quán)力控制和監(jiān)督領(lǐng)域的研究中，人們受主—客、內(nèi)—外二元分化邏輯思維的影響較大，盡管這種研究范式僅就針對腐敗行為和腐敗分子進(jìn)行揭露和鞭撻而言，可以帶來一些分析問題和實踐操作方面的便利，但這種二元分化模式的泛化會造成某些真實問題被“遮蔽”，非此即彼的分析模式并不能確保權(quán)力正義的有效實現(xiàn)，特別是上述理論解釋模式又極易與當(dāng)前腐敗概念的泛化現(xiàn)象之間發(fā)生某種關(guān)聯(lián)，這既不利于正確評估當(dāng)前反腐敗的形勢，也不利于明確反腐敗的打擊目標(biāo)，同樣還會影響到人們對當(dāng)前腐敗治理效果的客觀評價。

國際貨幣基金組織專家維托坦瑞在剖析腐敗產(chǎn)生的原因時就指出，“缺乏有效的內(nèi)部制度”是產(chǎn)生腐敗重要的原因之一[1]。本文引入行政法學(xué)領(lǐng)域新近興起的“行政自制”理論，以期能夠突破廉政研究，尤其是權(quán)力監(jiān)控研究領(lǐng)域中二元分化模式的局限，提供另外一種理論解說模式。正所謂公共權(quán)力在圍繞著服務(wù)于“廉潔與善政”之目標(biāo)系統(tǒng)在“公轉(zhuǎn)”的時候，仍然需要繼續(xù)完善自我之行政自制系統(tǒng)的“自轉(zhuǎn)”。所謂行政自制是指行政主體自發(fā)地約束其所實施的行政行為， 使其行政權(quán)在合法合理的范圍內(nèi)運行的一種自主行為，簡單說，就是行政主體對自身違法或不當(dāng)行為的自我控制，包括自我預(yù)防、自我發(fā)現(xiàn)、自我遏止、自我糾錯等一系列下設(shè)機(jī)制。這一概念主要包含如下幾個要素：主體是作為整體的政府自身和公務(wù)員個體自身；其對象是行政權(quán)；具體方式包括自我預(yù)防、自我發(fā)現(xiàn)、自我遏止、自我糾錯等；關(guān)鍵之處在于它是一種積極的行政行為；其基本動力來源于政府及其公務(wù)員的道德意識，特別是服務(wù)行政的理念。自我克制和自我反省是行政主體應(yīng)當(dāng)培養(yǎng)的基本素養(yǎng)[2]。行政自制強(qiáng)調(diào)一種反思性的理性模式，在強(qiáng)調(diào)外部制約的前提下，要發(fā)掘出行政主體的“自律、自察、自控”的能力，進(jìn)而構(gòu)建一種新型的公共行政模式[3]。基于上述內(nèi)涵的闡釋，我們可以發(fā)現(xiàn)，在構(gòu)建和諧社會的發(fā)展目標(biāo)下，若要促進(jìn)政府和公民之間互利互惠、共同發(fā)展的協(xié)調(diào)關(guān)系的形成，就應(yīng)當(dāng)在充分肯定他制系統(tǒng)作用的同時將關(guān)注的焦點聚集于行使行政權(quán)的政府，從而探索政府自身為控制主體的行政自制的功能、方法及實現(xiàn)途徑。這樣政府自身作為一個整體，其總體良好的公共形象，就不會因為局部或個別腐敗行為的出現(xiàn)而遭到“綁架”，不再以消極、被動或者對立于其他利益主體的姿態(tài)出現(xiàn)，至少部分地緩和了廉政建設(shè)領(lǐng)域中二元對立語境的緊張關(guān)系。

此外，行政自制與“制序”以及“內(nèi)生制序”在理論上也可以比較好地相互銜接起來?！爸菩颉保╥nstitution）一詞中的“制”，我們可以把它理解為“建制”、“制度”和“規(guī)制”等多重含義，而其中的“序”又可以理解為“秩序”，從而把英文institution一詞中所包含的practice（行事方式）、usage（習(xí)慣）、custom（習(xí)俗）、convention（慣例）等多重含義囊括其中。正如諾思認(rèn)為的那樣：“制序是人所發(fā)明設(shè)計的對人們相互交往的約束。它們由正式的規(guī)則、非正式的約束（行為規(guī)范、慣例和自我限定的行為準(zhǔn)則）和其實施特征（enforcement characteristics）所構(gòu)成。”①從以上分析可知，“制序”一詞的內(nèi)涵與上述“行政自制”的含義有著諸多切合面，均強(qiáng)調(diào)建構(gòu)性和規(guī)范化，“硬制度”和“軟制度”齊發(fā)力。而制序又突出強(qiáng)調(diào)其“內(nèi)生性”特征，這又體現(xiàn)了自制理論與反腐實踐相耦合的一面。因為“人類控制腐敗的行為是一種自為性活動”[4]，“那些最有效的制度是所謂的內(nèi)部性制度。這是防范違法行為的第一道防線。在那些缺乏良好內(nèi)部性制度的國家里，對腐敗行為的發(fā)現(xiàn)和審查大多只是偶然性的”[5]。程文浩在分析我國腐敗預(yù)防工作的戰(zhàn)略選擇時也指出，預(yù)防腐敗的第一步，就是要對我國政府系統(tǒng)目前掌握的各項公共權(quán)力進(jìn)行全面清查，然后再對這些權(quán)力逐一進(jìn)行檢視。這是構(gòu)筑腐敗預(yù)防的三道防線的第一道防線，即權(quán)力防線[1]。實際上，轉(zhuǎn)型期腐敗問題有效解決的出路之一也就取決于全社會尤其是公職階層內(nèi)部健康力量和腐敗勢力的較量，前者強(qiáng)才會走向昌明的社會發(fā)展愿景。

二、廉政制序建構(gòu)：國內(nèi)外探索邏輯與新系統(tǒng)結(jié)構(gòu)的提出

不同的文化傳統(tǒng)和政治體系運作邏輯造成腐敗產(chǎn)生的病理機(jī)制與發(fā)展態(tài)勢不盡相同，其預(yù)防和懲治體系也呈現(xiàn)出多元化的特點。一個國家廉政制序的建構(gòu)必然是該國文化歷史、政治制度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、法律體系和腐敗狀況等各種因素綜合作用的結(jié)果。

（一）國內(nèi)外廉政制序探索的脈絡(luò)梳理

自新中國成立特別是改革開放以來，我們國家經(jīng)過“運動反腐”、“權(quán)力反腐”、“制度反腐”模式的積累和發(fā)展，目前已經(jīng)形成了具有中國特色的“體系反腐”的基本框架②。我國堅持“標(biāo)本兼治、綜合治理，懲防并舉、注重預(yù)防”的戰(zhàn)略性方針，既注重全面性和系統(tǒng)性，又凸顯重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，在堅決懲治腐敗的同時更加注重治本，更加注重預(yù)防，更加注重制度建設(shè)。自2005年頒布《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實施綱要》以來，我國懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)。2008年黨中央印發(fā)的《建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系2008～2012年工作規(guī)劃》，是對《實施綱要》的繼承、發(fā)展和創(chuàng)新，也是推進(jìn)懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)，構(gòu)建我國廉政制序的指導(dǎo)性文件。

國外以透明國際的研究為代表，從1993年開始，該組織一直在倡導(dǎo)建構(gòu)國家廉政體系，以期在透明和問責(zé)制度的框架下有效推動反腐改革。這樣一個國家廉政體系大廈需要很多棟梁（11根“廉政支柱”）來支撐，這些棟梁就是一些制度和實踐，其本身功能及其相互作用對建立一個高度透明和接受監(jiān)督的制度至關(guān)重要。國家廉政體系概念如今已經(jīng)成為國際反腐敗運動的一個重要組成部分，成為各國政府、國際組織和援助機(jī)構(gòu)推進(jìn)改革的重要參照。它提供了一種能夠?qū)σ粋€國家的反腐敗體系進(jìn)行有效診斷和評估的分析框架，更強(qiáng)調(diào)各機(jī)構(gòu)和制度安排之間的互動和合作，代替了那種孤立地對某個機(jī)構(gòu)或某項制度安排進(jìn)行單獨評估的方法，設(shè)計了一個整體性的框架來審視體系內(nèi)部相關(guān)性、內(nèi)在依存度和綜合有效性。在借鑒上述研究范式的基礎(chǔ)上，過勇結(jié)合我國國情和實際，提出了中國國家廉政體系的設(shè)想[6]。何增科對新中國成立60年來特別是改革開放30年以來的中國廉政法規(guī)制度體系建設(shè)及其有效性進(jìn)行評估時也指出，我國廉政法規(guī)制度體系建設(shè)取得了很大進(jìn)展，廉政制度體系中的機(jī)構(gòu)性支柱已經(jīng)全部建立，廉政規(guī)則體系初具規(guī)模[7]。

（二）“S→T←H”系統(tǒng)結(jié)構(gòu)的提出及其內(nèi)在運作邏輯

通過以上分析可知，構(gòu)建國家反腐敗體系，系統(tǒng)治理和解決腐敗問題，是當(dāng)今世界各國的通常做法和共同經(jīng)驗。不論是縱向歷時態(tài)廉政制序的探索變遷，還是國家廉政體系合理性的共時態(tài)借鑒，我們通過分析其所依托的內(nèi)在要素和所憑依的各種條件，結(jié)合行政自制理論，提出了廉政制序的“S→T←H”系統(tǒng)分析模型（如圖1所示）。

圖1 廉政制序的“S→T←H”系統(tǒng)結(jié)構(gòu)

在社會轉(zhuǎn)型期，新舊體制交替更換，不同價值理念碰撞交融，許多社會規(guī)則尚不嚴(yán)密，也不夠完善，各種體制、機(jī)制和制度存在弊漏，出現(xiàn)制度“真空”與規(guī)制“盲區(qū)”或是執(zhí)行不力，加之在公權(quán)行使過程中又伴隨著權(quán)威的樹立和權(quán)效的顯現(xiàn)，在外界各種“權(quán)、財、情、色”等多種因素的誘惑和干擾下，公權(quán)力系統(tǒng)中的公職人員群體可能出現(xiàn)兩種發(fā)展走勢。理想的愿景是掌握“公器”的公職人員依然能夠?qū)徤髯灾?，在公?quán)使用過程中如履薄冰，謹(jǐn)慎有度，以公共利益為價值導(dǎo)向，以公共服務(wù)為職志，走向一種良善發(fā)展，得到民眾的廣泛支持，進(jìn)而實現(xiàn)善政目標(biāo)。實際上，從對當(dāng)前反腐倡廉形勢研判可知，我們的黨員干部隊伍主流是好的，但是，我們也不得不正視“反腐倡廉形勢依然嚴(yán)峻，任務(wù)依然繁重”的現(xiàn)實。公職人員在面對外部誘因時，公權(quán)所具有的強(qiáng)制性、擴(kuò)張性、支配性等本性與他們自身的人性弱點“聯(lián)姻”，心理狀態(tài)發(fā)生錯位，便以公權(quán)謀私利，逐步異化變質(zhì)，走向腐敗。當(dāng)然，在腐敗行為最終發(fā)生之前，他們要突破一些“防線”。公共權(quán)力系統(tǒng)為了防止“公權(quán)作惡”有相應(yīng)的防控機(jī)制，分別是監(jiān)督系統(tǒng)（包括自制體監(jiān)督和他制體監(jiān)督）、控制系統(tǒng)和懲治系統(tǒng)。這三個系統(tǒng)由前往后，自制程度由弱漸強(qiáng)。這三個系統(tǒng)的劃分并不意味著三者是截然分開的，針對不同情況，有的時候是單個系統(tǒng)發(fā)生效用，有的時候則是綜合發(fā)生作用。其中，針對權(quán)力運行中的風(fēng)險和監(jiān)督管理中的薄弱環(huán)節(jié)，還要積極推進(jìn)廉政風(fēng)險防控機(jī)制的建設(shè)，從而有利于我們掌握廉政建設(shè)的主動權(quán)，增強(qiáng)反腐倡廉的預(yù)見性、科學(xué)性和實效性。

通過以上對腐敗行為的發(fā)生機(jī)理及其腐敗反制措施的演化作一番分析后，我們用虛線大體上將作用與反作用機(jī)制劃分為“自制系統(tǒng)”（Self-restraint System）、“他制系統(tǒng)”（Heteronomy System）和“目標(biāo)系統(tǒng)”（Target System），通過構(gòu)建一種“主體自制—交互自制—他制”權(quán)制運作連續(xù)譜，在得到必要的“結(jié)構(gòu)—功能—張力論”支持的基礎(chǔ)上，用以闡釋廉政建設(shè)的內(nèi)在規(guī)律。本文中所謂“制”包含兩個層面含義，一是靜態(tài)規(guī)則層面的“規(guī)制”，自我良性發(fā)展的制度依憑和規(guī)則參照，具有向內(nèi)性；二是動態(tài)行為層面的“制衡”，對外所產(chǎn)生的影響和作用，具有外向性。在肯定他制系統(tǒng)積極作用的同時，我們將關(guān)注的焦點再次聚集于行使公共權(quán)力的行政系統(tǒng)自身，探索以政府自身為防控主體的行政自制的功能、方法和途徑，從而在一定程度上彌補(bǔ)立法不足、司法滯后之缺陷，通過一系列制度機(jī)制積極有為地實現(xiàn)權(quán)力自制。

自制系統(tǒng)和他制系統(tǒng)分離的必要性在于，這兩個系統(tǒng)都能實現(xiàn)純潔化。換言之，在這兩個系統(tǒng)的分化中，他制系統(tǒng)可以不受（行政）自制系統(tǒng)的干擾，在平等自由的條件下借助于自身演化的動力機(jī)制得以發(fā)展；（行政）自制系統(tǒng)作為一個相對獨立的領(lǐng)域，由于其特殊地位，應(yīng)然的狀態(tài)是不直接作為利益爭端的一方存在，能夠為公域治理提供公正需求，在利益沖突和矛盾中較好地維護(hù)公共利益。實際上在這系統(tǒng)分化的過程中存在著一種“交互自制”的互動態(tài)。“交互自制”基于雙方自我規(guī)制的框架之上，行政系統(tǒng)為他制系統(tǒng)設(shè)定一個法律規(guī)范基礎(chǔ)以便其能夠發(fā)揮實際作用，就法理意義與政治現(xiàn)實而言，任何他制系統(tǒng)的行為發(fā)生都不應(yīng)與國家的上位法或相關(guān)政策相抵觸，都是在國家的明示或默示下展開活動的。而隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、法治的逐漸完備和公民社會的充分發(fā)育，他制系統(tǒng)的逐步興起和發(fā)展壯大，尤其是其自身自我規(guī)制的不斷成熟和完善，以其靈活性、多樣化、平等性、開放性等特點，較好地回應(yīng)了公域治理的要求，可以為實現(xiàn)公域治理的實質(zhì)法治輸送精神養(yǎng)料，并進(jìn)行著規(guī)制實踐的先期探索以提供經(jīng)驗借鑒。

自制系統(tǒng)與他制系統(tǒng)各自內(nèi)部的變動及彼此之間的變動相互影響，系統(tǒng)內(nèi)部的變化會改變系統(tǒng)之間的相對功能，以至又牽動系統(tǒng)內(nèi)部的調(diào)節(jié)與適應(yīng)。秉持著“知己知彼、優(yōu)勢互補(bǔ)、互惠互利、持續(xù)改進(jìn)”的原則，有助于保持系統(tǒng)整體的活力和可持續(xù)?？傊@是一個“自我限制”與“自我建構(gòu)”同時發(fā)生和進(jìn)行的過程。

鑒于以上討論，在此我們還可以邏輯地引申出本文所謂的“建構(gòu)廉政制序”的基本內(nèi)涵。建構(gòu)廉政制序涵蓋了兩個層面，有關(guān)廉政建設(shè)的各項體制、機(jī)制和制度的運作范圍以及執(zhí)行、實施的能力強(qiáng)弱，前者主要涉及廉政制序范圍與功能，后者則是執(zhí)行的效能與力量，這兩個層面的交集某種程度上還代表著國家政府的強(qiáng)弱程度。

三、廉政制序建構(gòu)中的模型分析：行政自制與廉政建設(shè)水平之間的相關(guān)性探討

基于上述分析，我們認(rèn)為行政自制與廉政建設(shè)之間還存在著密切的聯(lián)系?？傮w而言，我們認(rèn)為二者呈現(xiàn)正相關(guān)關(guān)系，隨著行政自制發(fā)展程度的逐漸成熟，廉政建設(shè)水平也逐步提高，反之亦然（如圖2所示）。只是行政自制發(fā)展要經(jīng)歷一個過程，大體上分為：孕育成長階段、起飛發(fā)展階段和發(fā)展轉(zhuǎn)折階段。

在孕育成長階段，由于各國的文化歷史傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、行政管理體制改革進(jìn)程、法律體系健全程度和公民民主參與意識不同，成長速度不盡相同，尤其是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高、行政管理體制改革進(jìn)程較緩慢、法律體系不健全、公民民主參與意識不強(qiáng)等情況下行政自制發(fā)展較緩慢，因此這個階段的曲線幅度呈現(xiàn)較平緩的狀態(tài)。但是，在這個階段我們要注意一個問題，由成長階段“起飛”轉(zhuǎn)向第二個階段存在一個轉(zhuǎn)折點O1（我們還可將之稱為“廉政拐點”），亦即要促進(jìn)行政自制向前推進(jìn)和發(fā)展需要一些助力機(jī)制，包括上述各種因素的有效投入，甚至包括前瞻型政治領(lǐng)導(dǎo)人物的強(qiáng)大決心和強(qiáng)力推進(jìn)。

一旦由孕育成長階段過渡到起飛發(fā)展階段，此時行政自制發(fā)展速度就快，對反腐倡廉建設(shè)的推動力就大，廉政建設(shè)水平提升較快，這個階段（亦即O1O2）是行政自制的邊際效益最大的階段，所以要充分挖掘其助廉效用。由起飛發(fā)展階段跨入發(fā)展轉(zhuǎn)折階段，行政自制發(fā)展出現(xiàn)另外一個轉(zhuǎn)折點（同理可稱為“廉政拐點”），其發(fā)展面臨兩種可能性：一種情況是由于自身不斷進(jìn)行創(chuàng)新和改進(jìn)，行政自制持續(xù)發(fā)展，但邊際效益有所下降，呈現(xiàn)曲線S向上但幅度不大；另一種情況是行政自制出現(xiàn)“失靈”情況，由于腐敗問題的復(fù)雜性，腐敗行為可能會以變異形式出現(xiàn)，呈現(xiàn)新特點，行政自制系統(tǒng)在本身設(shè)計尚未周全的情況下無法應(yīng)對所有腐敗情形，因而出現(xiàn)“失靈”，有可能會造成曲線下降，呈現(xiàn)為曲線S'的情況，但是這種情況是暫時的，只要反腐敗事業(yè)未竟，行政自制系統(tǒng)也會與時俱進(jìn)地改進(jìn)和調(diào)整策略，促使其回歸常態(tài)，甚至是迫使其向曲線S逼近。正如布雷默和基特的“肥尾理論”③提醒我們的那樣，人們對“出現(xiàn)在度量風(fēng)險及其影響的分布曲線的尾端”不夠重視，甚至否認(rèn)其存在，會導(dǎo)致累積性廉政風(fēng)險的爆發(fā)并帶來巨大的損失。若要規(guī)避和降低這些廉政風(fēng)險及其損失就需要重點監(jiān)測、審慎應(yīng)對處置可能出現(xiàn)的廉政風(fēng)險，如圖1所示，自制系統(tǒng)的構(gòu)成及其發(fā)展正是規(guī)避和降低這些廉政風(fēng)險及其損失的重要的制序安排。通過以上分析可知，行政自制與廉政建設(shè)之間是密切關(guān)聯(lián)的，我們必須不遺余力地促進(jìn)行政自制系統(tǒng)的發(fā)展和完善，從而助力于廉潔與善政目標(biāo)的達(dá)成。

圖2 （行政）自制與廉政建設(shè)的關(guān)系示意圖

四、結(jié)語

廉政制序本身就是一項系統(tǒng)工程，廉政制序的建構(gòu)也并非一蹴而就，舊的腐敗形式消失了，新的腐敗形式可能又會出現(xiàn)，廉政制序的建構(gòu)也需要遵循其內(nèi)在的發(fā)展規(guī)律，與時俱進(jìn)，走科學(xué)化和有效化的持續(xù)發(fā)展之道。在轉(zhuǎn)型期的中國情況尤為如此。當(dāng)前，在宏觀的制度環(huán)境或制度結(jié)構(gòu)尚處于變動之際，中觀和微觀的制度安排的合理化和完善化也還需要一個過程，可以說，廉政制序的建構(gòu)將伴隨著中國改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)的整個過程之中。本文借以分析的廉政制序之“S→T←H”系統(tǒng)結(jié)構(gòu)，至于復(fù)雜系統(tǒng)的主體自制、交互自制、他制反制及其自制與他制互動諸種關(guān)系也有待進(jìn)一步論證探討，最重要之處，不在于系統(tǒng)之間的分合重整，而是在于目標(biāo)系統(tǒng)——“廉潔與善政”的價值導(dǎo)向與愿景共識，以此為職志，推動廉政制序的穩(wěn)健構(gòu)造與創(chuàng)新發(fā)展，將成為推動反腐倡廉建設(shè)的不竭動力。

注釋：

①有關(guān)“制序”一詞的譯法討論詳可參閱韋森：《社會制序的經(jīng)濟(jì)分析導(dǎo)論》，上海三聯(lián)書店2001年版。

②詳可參閱胡楊：《論中國特色反腐模式轉(zhuǎn)型的內(nèi)在邏輯與發(fā)展路徑》，載《馬克思主義與現(xiàn)實》，2010年第4期。王明高先生也有類似的概括。他認(rèn)為世界各國的反腐敗斗爭大體遵循兩條路徑：一是通過道德建設(shè)，在道德自律上下工夫，把人的行為約束寄托在主體的道德良知上，可稱之為倫理型反腐或人治型反腐；一是求助于法律制度，在權(quán)力制約和制度控制上下工夫，把人的行為約束寄托在外在的強(qiáng)制性規(guī)范的壓力上，可稱之為法理型反腐或法治型反腐。兩條路徑互相交叉，各有側(cè)重，衍生了清官反腐、重典反腐、運動反腐、制度反腐四種主要方式。詳可參閱王明高：《科學(xué)制度反腐論》，黨建讀物出版社2009年版，第3—4頁。

③有關(guān)“肥尾理論”詳可參閱[美]伊恩·布雷默、普雷斯頓·基特：《肥尾理論:不確定世界的政治思維》，機(jī)械工業(yè)出版社2011年版。

[1]胡鞍鋼.中國：挑戰(zhàn)腐敗[M].杭州：浙江人民出版社，2001.

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[4]王傳利.給腐敗號脈：新中國腐敗頻度與控制強(qiáng)度相關(guān)性研究[M].北京：群眾出版社，2004.

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2011-07-13

福建省社科規(guī)劃重大項目（2009Z005）

陳建平（1980— ），男，福建南平人，福建農(nóng)林大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院講師，福建省監(jiān)察學(xué)會會員。

責(zé)任編輯 呂學(xué)文

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