“大走訪”和公安群眾工作研究
——基于信任的視角

辛文卿，周立軍

(中國人民武裝警察部隊(duì)學(xué)院 邊防系，河北 廊坊065000）

“大走訪”和公安群眾工作研究
——基于信任的視角

辛文卿，周立軍

(中國人民武裝警察部隊(duì)學(xué)院 邊防系，河北 廊坊065000）

公安民警“大走訪”活動(dòng)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)與啟示是：構(gòu)建和諧警民關(guān)系、重塑社會(huì)信任和提升政府公信力是開展公安群眾工作的前提和關(guān)鍵?；诖?，具體分析了民眾間普遍信任、非政府組織信任和政府信任在公安群眾工作中的作用，并提出了培育各類信任關(guān)系、完善和創(chuàng)新公安群眾工作的具體路徑。

“大走訪”活動(dòng)；信任；政府公信力；公安群眾工作

公安群眾工作的核心和著力點(diǎn)是構(gòu)建警民之間信任關(guān)系。警民關(guān)系和諧，公安工作就會(huì)如魚得水；反之，公安工作就會(huì)如履薄冰。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，公安機(jī)關(guān)在貫徹群眾路線上遇到了新情況、新變化和新問題，使得警民關(guān)系逐步淡化、群眾基礎(chǔ)工作弱化，影響和制約了公安群眾工作的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。各級(jí)政府和許多學(xué)者正在積極探索群眾工作新的切入點(diǎn)和突破口，如一些地方開展的“警民懇談”、“警務(wù)廣場(chǎng)”、“愛民固邊”等創(chuàng)新活動(dòng)，以及2008年以來各地公安機(jī)關(guān)開展的民警“大走訪”活動(dòng)，抓住了群眾工作的根本——贏民心、謀民利，其背后就是社會(huì)信任和政府公信力的提升。因此，我們認(rèn)為，重塑社會(huì)信任、培育非政府組織信任和提升政府公信力，打牢群眾基礎(chǔ)，構(gòu)建和諧警民關(guān)系，是開展公安群眾工作的基礎(chǔ)和關(guān)鍵。

一、“大走訪”活動(dòng)中“信任”的引入——一種全新的研究范式

（一）“大走訪”活動(dòng)實(shí)施概況

自2008年12月開始，公安機(jī)關(guān)實(shí)施百萬民警“大走訪”活動(dòng)（愛民實(shí)踐活動(dòng)），2011年1月在全國公安機(jī)關(guān)又深入開展“大走訪”開門評(píng)警活動(dòng)，敞開大門訪民意，敞開心扉聽民聲，主動(dòng)征求群眾意見，自覺接受群眾評(píng)議，按照人民滿意的標(biāo)準(zhǔn)不斷加強(qiáng)和改進(jìn)公安工作，積極探索新形勢(shì)下做好群眾工作的新途徑?！按笞咴L”開門評(píng)警活動(dòng)要求“帶著任務(wù)走”，堅(jiān)持在“走”字上下功夫；要求“帶著問題訪”，在“訪”字上動(dòng)真情，“訪”不僅僅是噓寒問暖，更重要的是問計(jì)于民；要求“帶著動(dòng)力評(píng)”，在“評(píng)”字上動(dòng)真格，深入信訪戶家中、廠礦企業(yè)、社區(qū)街道、農(nóng)舍田間，誠征各界群眾意見，虛心接受群眾評(píng)議監(jiān)督，積極為群眾服務(wù)，立足本職工作，全力維護(hù)社會(huì)治安穩(wěn)定。公安機(jī)關(guān)通過“大走訪”愛民實(shí)踐活動(dòng)，體察了民情、民意，解決了人民群眾的困惑和難題，架起了一座堅(jiān)固的警民連心橋，基本做到平時(shí)能看到，心里能想到，遇事能找到，報(bào)警救助及時(shí)到。這不僅密切了警民關(guān)系，落實(shí)了各項(xiàng)治安工作，而且在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和發(fā)展中發(fā)揮了重要作用，成為共建和諧社會(huì)的一項(xiàng)重要舉措。

“開門評(píng)警”活動(dòng)使公安民警主動(dòng)接受人民的監(jiān)督，通過人民群眾的評(píng)議發(fā)現(xiàn)公安機(jī)關(guān)的不足和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定工作中存在的薄弱環(huán)節(jié)，借助人民群眾的力量促進(jìn)公安工作。該活動(dòng)的背后是執(zhí)法理念、施政思維、警務(wù)機(jī)制的重大轉(zhuǎn)變，干群關(guān)系、警民關(guān)系的改善，民警作風(fēng)的轉(zhuǎn)變，民警執(zhí)法的規(guī)范，民警形象的提升。公安部新聞發(fā)言人武和平指出，百萬民警大走訪的啟示和成效主要體現(xiàn)在三個(gè)方面。一是政績(jī)觀變：地方社會(huì)治安好還是壞，老百姓說了算，不要只看“破案GDP”，單以抓人論英雄。二是警務(wù)機(jī)制變：下沉警力，依靠無限民力。三是執(zhí)法理念變：以憲法和法律為依據(jù)，對(duì)民警來說，法無授權(quán)即禁止；對(duì)公民來說，法無禁止即自由[1]。

（二）“大走訪”活動(dòng)的啟示——培育社會(huì)信任，提升政府公信力，推動(dòng)群眾工作創(chuàng)新發(fā)展

“大走訪”活動(dòng)體現(xiàn)了公安機(jī)關(guān)的親民作風(fēng)，樹立了一種可親、可依賴的形象?！按笞咴L”的核心是知民情、懂民意、謀民利，就是通過密切警民關(guān)系，打牢群眾工作基礎(chǔ)，推動(dòng)公安各項(xiàng)工作，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供安全穩(wěn)定的屏障?！按笞咴L”活動(dòng)是應(yīng)對(duì)群眾工作新變化和解決群眾工作困境的重要舉措，把握了執(zhí)法機(jī)關(guān)與群眾關(guān)系的實(shí)質(zhì)，既是對(duì)“一切為了群眾、一切依靠群眾”黨的群眾觀點(diǎn)的具體實(shí)踐，又是對(duì)“從群眾中來、到群眾中去”的群眾工作方法的具體探索和創(chuàng)新?！按笞咴L”活動(dòng)抓住了群眾工作的切入點(diǎn)和突破口，即構(gòu)建社會(huì)信任和政府公信力是實(shí)施群眾工作的關(guān)鍵。群眾工作的有效實(shí)施需要政府、非政府組織、社區(qū)和個(gè)人間的信任產(chǎn)生、傳遞、作用和強(qiáng)化。信任在群眾工作中起著積極的作用，可以實(shí)現(xiàn)具有參與意識(shí)和公共精神的民眾、以非政府組織為主體的市民社會(huì)、高效和高信用的政府三者之間的良性互動(dòng)，最終實(shí)現(xiàn)群眾工作效能提升。

二、信任在群眾工作中的功能與作用分析

公安工作群眾路線，是指公安工作實(shí)行的一切為了群眾、一切依靠群眾，從群眾中來、到群眾中去的工作路線。它是公安工作服務(wù)群眾、保護(hù)群眾、宣傳群眾、組織群眾、依靠群眾的理論、原則、制度和方法的總稱。如何組織、宣傳、教育和服務(wù)群眾，信任在公安群眾工作各個(gè)階段發(fā)揮著重要的作用。

（一）民眾間普遍信任及其在群眾工作中的作用

民眾間普遍信任是公民在長(zhǎng)期交往過程中所形成的相互期待和認(rèn)同關(guān)系,如共同的社會(huì)行為、文化習(xí)俗、認(rèn)知心理、經(jīng)歷、制度規(guī)范等等。民眾間的普遍信任有助于人們?cè)谏鐣?huì)生活中養(yǎng)成諒解、寬容和誠信等品格，培養(yǎng)民眾寬容和妥協(xié)的心理氣質(zhì)，允許與自己不同的信仰和意見存在。民眾間普遍信任是化解沖突，維護(hù)穩(wěn)定的重要保障，也是開展群眾工作的重要依托。民眾間信任度的高低直接影響著政府管理和群眾工作的質(zhì)量和效率，其作用主要體現(xiàn)在以下幾方面：首先，民眾間普遍信任有利于化解矛盾和沖突，降低群眾工作的壓力。如2009年海南省東方市發(fā)生的村民千人械斗的群體性事件，其中一個(gè)很重要的原因就是寶上村和感城村兩村村民之間缺乏足夠的信任，不法分子挑動(dòng)村民通過極端手段宣泄不滿情緒，使事件演變成為性質(zhì)惡劣的打砸搶燒群體性事件。[2]近年來，在潮州、新塘等東南沿海鄉(xiāng)鎮(zhèn)頻發(fā)的外來工與本地人之間族群沖突，都是不同人群之間缺乏信任造成的。如何保證差異性很強(qiáng)的社區(qū)成員之間的共識(shí)、增強(qiáng)彼此信任并形成一定的互惠規(guī)范對(duì)于群眾工作是一個(gè)很大的挑戰(zhàn)。其次，民眾間普遍信任是開展群眾工作的有效載體。一般來講，如果親人、朋友、鄰居、社區(qū)等之間存在良好的信任關(guān)系，有助于黨的政策宣傳、貫徹，有利于形成對(duì)黨及政策的一致認(rèn)可、認(rèn)同。特別是社區(qū)領(lǐng)袖（權(quán)威能人和老人）權(quán)威的信任在群眾工作實(shí)施中起著首當(dāng)其沖的作用。最后，信任作為社會(huì)資本的重要要素，是打破政府危機(jī)管理中集體行動(dòng)困境的關(guān)鍵，有利于形成群眾工作的合力。民眾間的普遍信任有助于共同體內(nèi)自愿合作的出現(xiàn)，這是打破公共危機(jī)管理集體行動(dòng)困境的關(guān)鍵。正如福山（Fukuyama）所說：“信任的作用像一種潤(rùn)滑劑，它使一個(gè)群體或組織的運(yùn)作更有效”。[3]

（二）非政府組織的信任及其在群眾工作中的作用

非政府組織的信任包括民眾對(duì)非政府組織的信任和政府對(duì)非政府組織的信任兩個(gè)方面，它們均在在群眾工作中發(fā)揮著重要的作用。首先，民眾對(duì)非政府組織的信任起著“橋梁”和“過濾器”的作用，可以加強(qiáng)政府和民眾之間的聯(lián)系。非政府組織自身所擁有的信任、規(guī)范和人際網(wǎng)絡(luò)等可以幫助民眾理解黨的政策。其次，民眾對(duì)于非政府組織的信任可以引導(dǎo)民眾積極參與，凝聚全社會(huì)的力量，形成公共事件的“參與式”管理。非政府組織的大量存在和有效發(fā)展促進(jìn)了公民參與公共事務(wù)能力的提高，廣泛民間力量的加入將有助于在全社會(huì)范圍內(nèi)形成強(qiáng)有力的群眾工作體系。再次，政府對(duì)非政府組織的信任起著“強(qiáng)心劑”和“助推器”作用，激勵(lì)其在群眾工作中的作為。在一些特殊地區(qū)、特殊人群中，由于政府介入困難及環(huán)境陌生、語言不通、不知情等原因可能導(dǎo)致“群眾工作失效”或“失位、缺位”，而非政府組織在專業(yè)技術(shù)、靈活性、組織機(jī)制、地域、人情等具有優(yōu)勢(shì)，這就為非政府組織在群眾工作中發(fā)揮作用創(chuàng)造了重要條件。如在政府機(jī)構(gòu)面臨偏遠(yuǎn)山區(qū)居民、少數(shù)民族、農(nóng)民工等特殊群體，由于“時(shí)空距離”、“情感距離”、“語境距離”等原因很難開展群眾工作，必須尋找代理人。而非政府組織憑借其聲譽(yù)和信任，可以代替政府組織開展工作，起著“先行軍”的開拓作用。如老鄉(xiāng)會(huì)、商會(huì)組織以及由民警、志愿者、業(yè)主組成的社區(qū)群防群治組織，有利于重大公共事件的應(yīng)對(duì)、公共政策的宣傳和群眾工作的開展。最后，非政府組織間的信任有利于降低群眾工作和社會(huì)管理的成本。

（三）政府公信力及其在群眾工作中的作用

政府是社會(huì)管理和群眾工作的領(lǐng)導(dǎo)者，而公安民警是社會(huì)管理的主要執(zhí)行者和政府的主要代表。政府和公安民警的信任指數(shù)的高低影響著社會(huì)管理和群眾工作的效率。首先，基于政府權(quán)威和信用的政府信任可以克服不確定性引發(fā)的危機(jī)源的擴(kuò)散，并使多數(shù)危機(jī)能夠被系統(tǒng)預(yù)警。其次，民眾對(duì)政府的信任具有“粘合劑”的作用，有助于理解政府的政策，參與政府的行動(dòng)。最后，民眾與政府之間良好的信任關(guān)系有利于提高政府的影響力，實(shí)現(xiàn)政府與民眾的互動(dòng)合作，共同化解各方矛盾和利益沖突，有效處置群體性事件，提升群眾工作的效能。民眾與政府之間所形成的相互信任關(guān)系，為政府提供了持續(xù)的合法性資源。公眾對(duì)政府的信任在群體性事件治理中是穩(wěn)定社會(huì)秩序的重要保障。而部分基層組織的長(zhǎng)期不作為，沒有說服群眾、制止事態(tài)進(jìn)一步惡化的公信力等是群體性事件發(fā)生的重要誘因之一。當(dāng)?shù)卣谌后w事件、社會(huì)公共事件發(fā)生后缺乏可供應(yīng)急使用的信用資源，面對(duì)民眾，顯露出無能、無威望、不服眾的窘態(tài)，出現(xiàn)管治危機(jī)。如貴州甕安事件、甘肅隴南事件、云南勐連事件等規(guī)模較大的事件都與民眾與政府之間不信任有關(guān)。

（四）信任對(duì)于群眾工作的綜合作用模型

單一的信任關(guān)系并不能成功地促進(jìn)群眾工作，民眾間普遍信任、非政府組織的信任和政府信任共同作用于群眾工作的開展，才能最終實(shí)現(xiàn)群眾工作效能的提升。政府與公民的信任是關(guān)鍵，其形成是一個(gè)長(zhǎng)期、復(fù)雜的過程，需要政府與公民之間長(zhǎng)期良性互動(dòng)。非政府組織是介于公民和國家(政府)之間的社會(huì)自治組織，它在構(gòu)建公民和政府之間信任中發(fā)揮重要作用[4]。一方面，非政府組織是公民與政府之間的傳話筒，避免公民與政府的沖突，協(xié)調(diào)兩者關(guān)系，培育兩者互信的因素和氛圍，積極構(gòu)筑社會(huì)信任體系。另一方面，政府在貫徹各項(xiàng)法規(guī)、政策、命令時(shí)需要借助于非政府組織，這有助于減少公民對(duì)政府及其政策的不信任。同時(shí)，公民在利益表達(dá)和情緒宣泄、政治參與時(shí)需要借助非政府組織向政府反映。

圖1 公民、非政府組織和政府三者間的信任互動(dòng)及作用機(jī)理

三、培育各類信任，推進(jìn)和完善公安群眾工作

帕森斯認(rèn)為，社會(huì)成員認(rèn)同且共同遵守的共享價(jià)值觀成為社會(huì)凝聚力，才能將社會(huì)成員“粘合”在一起。如果過多的人拒絕社會(huì)共享價(jià)值觀，群眾工作將無法開展，社會(huì)穩(wěn)定將會(huì)崩潰?，F(xiàn)代信任關(guān)系的不足是導(dǎo)致群眾工作失效和社會(huì)失穩(wěn)的重大原因。我國各個(gè)層面的信任關(guān)系均存在不同程度的缺失，這種缺失影響著群眾工作的效率和質(zhì)量。因此，要通過政府、社會(huì)和個(gè)人等多種途徑和舉措，大力培育各類信任關(guān)系，將傳統(tǒng)信任關(guān)系轉(zhuǎn)換成現(xiàn)代意義信任關(guān)系，營(yíng)造社會(huì)信任氛圍，推動(dòng)群眾工作的開展。

（一）構(gòu)建誠信政府，提升政府公信力，發(fā)揮其在群眾工作中的主導(dǎo)作用

政府公信力事關(guān)穩(wěn)定大局。政府可以從以下方面著手：一是加強(qiáng)政府工作人員和民警的思想道德建設(shè)，堅(jiān)持立黨為公、執(zhí)政為民的宗旨。要澄清吏治，厲行清廉政治，以此攏聚人氣，凝聚人心。從思想和行動(dòng)上體現(xiàn)全心全意為人民服務(wù)的理念，依法行政，盡職盡責(zé)，規(guī)范政府工作人員的行為。二是厲行規(guī)制，維護(hù)民眾法定權(quán)利。建立政府政務(wù)信息公開制度，政府與民眾的溝通制度，滿足民眾知情權(quán)。三是加強(qiáng)基層群眾工作的力度，重建基層政府公信力，要從點(diǎn)滴做起，贏得民心、民意。群眾工作是由一樁樁、一件件小事構(gòu)成的?；鶎用窬獦淞⑸朴跒槿罕娹k小事、做好事的理念，充分認(rèn)識(shí)到辦一點(diǎn)一滴的小事情的重要性，辦好小事情也能贏得大民心，增強(qiáng)群眾對(duì)黨和政府、公安機(jī)關(guān)的信任?；鶎用窬谌罕姽ぷ髦胁粌H要以法制和公正的社會(huì)政策平衡怨恨，關(guān)注底層社會(huì)的民怨，關(guān)愛外來工；還要善于協(xié)調(diào)各類社會(huì)關(guān)系，為不同的社會(huì)成員提供更多的、通暢的表達(dá)利益訴求的渠道，建立廣泛的、不同群體之間的溝通對(duì)話機(jī)制。最后，對(duì)于社會(huì)矛盾盡量不以極端對(duì)抗的方式加以處理，而應(yīng)采用對(duì)話、協(xié)商、妥協(xié)的方式尋求共識(shí)。唯有如此，基層民警遇“事”，才能做到說話、做事有人信、有人聽。

（二）培育民眾間的普遍信任，發(fā)揮其在群眾工作中的基礎(chǔ)性作用

培育民眾間的普遍信任同樣需要發(fā)揮政府在培育普遍信任中的引導(dǎo)作用。政府在各個(gè)社會(huì)層面加大誠信教育和道德建設(shè)，建立和完善社會(huì)信用制度。加大誠信道德教育，弘揚(yáng)誠信精神，建立良好的社會(huì)誠信文化，建立和完善社會(huì)信用體系，加大執(zhí)法力度，提高法律監(jiān)管的威懾力，使法律真正起到維護(hù)信用關(guān)系、保護(hù)守信人合法利益和嚴(yán)懲失信者的作用。政府對(duì)公民宣傳法律知識(shí)，獎(jiǎng)勵(lì)守信者和懲罰失信者制度為公民(尤其是處于社會(huì)底層的人群)提供社會(huì)安全網(wǎng)，提高公民的法律、法制觀念，普遍社會(huì)信任及行為規(guī)范就會(huì)得到增強(qiáng)。

（三）發(fā)展和完善非政府組織，增強(qiáng)其信任“傳遞和生產(chǎn)”功能

對(duì)非政府組織或第三部門的培育，不僅有助于提升非政府組織自身的信譽(yù)，而且有助于提升政府公信力，更有助于社會(huì)普遍信任的建立。首先，政府應(yīng)制定相關(guān)的法律、法規(guī)、制度，鼓勵(lì)、支持和引導(dǎo)非政府組織自我發(fā)展、自我監(jiān)督、自我管理。其次，要加強(qiáng)與非政府組織的交流與合作，建立一種良好的互動(dòng)機(jī)制，增強(qiáng)彼此間的信任，保證在群眾工作中能夠優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，調(diào)動(dòng)社會(huì)資源，提高群眾工作的效率。最后，鼓勵(lì)民眾加入非政府組織，增強(qiáng)民眾的組織能力與參與程度，增進(jìn)民眾與非政府組織、政府三者之間的信任關(guān)系。人只有被社會(huì)組織起來之后，信任、合作、互惠等公民傳統(tǒng)才能得以養(yǎng)成。

[1]百萬民警大走訪啟示:超越“破案”——訪公安部新聞發(fā)言人武和平[EB/OL].http://www.infzm.com/content/28363,2009-05-13.

[2]胡洪彬.社會(huì)資本與群體性事件的有效治理[J].武漢理工大學(xué)學(xué)報(bào),2010(1).

[3][美]弗朗西斯·福山.信任:社會(huì)美德與創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)繁榮[M].彭志華譯.?？?海南出版社,2001:208.

[4]嚴(yán)云華,覃業(yè)健,萬鈾能.政府信任與公民信任良性互動(dòng)思考[J].理論月刊,2006(10):70.

D631

A

1673―2391(2011)06―0011―03

2011—08—17

辛文卿（1980—），女，山東煙臺(tái)人，中國人民武裝警察部隊(duì)學(xué)院邊防系講師。

河北省思想政治工作研究會(huì)2011年度立項(xiàng)課題“公安邊防部隊(duì)愛民固邊戰(zhàn)略與農(nóng)村群眾工作模式創(chuàng)新研究”（批準(zhǔn)文號(hào)：HBSZKT201121）的階段性成果。

【責(zé)任編校：邊 草】