行政契約理論視角下的城市合作模式
——以武漢“1+8”城市圈建設(shè)為例

張吉軍，易玲

（中國地質(zhì)大學政法學院，湖北武漢430074）

行政契約理論視角下的城市合作模式
——以武漢“1+8”城市圈建設(shè)為例

張吉軍，易玲

（中國地質(zhì)大學政法學院，湖北武漢430074）

在全球經(jīng)濟一體化的趨勢和背景下，我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展迅速。區(qū)域經(jīng)濟合作以及區(qū)域間城市合作不斷涌現(xiàn)。面對區(qū)域經(jīng)濟一體化的現(xiàn)實要求，以本區(qū)域、域內(nèi)城市間政府協(xié)議為基礎(chǔ)構(gòu)架起來產(chǎn)生的合作及其合作模式引起人們關(guān)注。從行政契約理論的視角對城市合作中的模式進行探索，對湖北省武漢“1+8”城市圈的建設(shè)，具有一定的借鑒意義。

行政契約；城市合作模式；武漢“1+8”城市圈

隨著國內(nèi)區(qū)域經(jīng)濟、社會一體化的規(guī)模不斷擴大，區(qū)域合作模式以及治理問題日漸引起人們的關(guān)注。城市合作在全球化時代作為一種全新的區(qū)域管治形式，近年來在我國長三角、珠三角等經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)涌現(xiàn)并呈現(xiàn)出蓬勃發(fā)展的狀態(tài)，也為我國其他經(jīng)濟區(qū)域一體化的發(fā)展提供了實踐經(jīng)驗。就我國目前各經(jīng)濟區(qū)域的合作模式來看，各經(jīng)濟區(qū)域的行政都是以各地方政府簽署的相關(guān)經(jīng)濟合作章程或協(xié)議為標志的。因此，從行政契約理論的視角對城市合作中的模式進行探索，對湖北省武漢“1+8”城市圈的建設(shè)具有一定的借鑒意義。

一、行政契約理論概述

1.行政契約的概念界定。

行政契約，又稱行政合同，我國法律界在理論上對其進行了認可并開展了相關(guān)的研究，其概念定義在表述中也各有所側(cè)重。楊解君（2002）提出，“行政契約是行政主體為了實現(xiàn)行政目的（或為了公共利益目的），而與另一方當事人就行政上的權(quán)利義務(wù)互為意思表達并達成合意的法律行為?！盵1](p346)強調(diào)行政契約是一種法律行為；周佑勇（2005）認為行政契約是“行政主體為了實現(xiàn)行政管理目的，與其他行政機關(guān)或公民、法人和其他組織之間，經(jīng)雙方意思表達一致所達成的設(shè)立、變更或者終止某種權(quán)利義務(wù)關(guān)系的協(xié)議。”[2](p324)說明它是一個雙方協(xié)議；林明鏘（2005）認為“以行政法上之法律關(guān)系為契約標的（內(nèi)容），而發(fā)生、變更或消滅行政法上之權(quán)利或義務(wù)之合意?！盵3](p748)強調(diào)一種法律關(guān)系；李牧（2005）提出“行政合同也稱行政契約，是指行政主體為了實現(xiàn)特定的行政目標，與行政相對人之間經(jīng)過協(xié)商，雙方意思表達一致所達成的協(xié)議?！盵4](p289)由此可見，學者們在語言表述上有各自特點，基于以上定義，我對行政契約的特征進行了簡要分析。

2.行政契約的功能分析。

（1）擴大行政參與溝通，實現(xiàn)行政民主。在行政契約中，行政相對人可以和行政主體協(xié)商行政目標的實現(xiàn)方式，溝通契約的內(nèi)容和契約履行的程度，同時將行政相對人是否同意契約的條款作為行政契約能否生效的條件。這樣就能最大限度地融入行政相對人的意見，并將行政相對人的意見具體的、有條理的規(guī)范起來，從而使行政民主的程度得到提升。

（2）化解糾紛，使糾紛處理和法律救濟更簡單、更便利。行政契約中對行政主體和行政相對人彼此權(quán)利和義務(wù)的規(guī)定，既明確了行政主體的職責與權(quán)限，又明確了行政相對人的權(quán)利與義務(wù)。這樣可以在一定程度上有效地防止行政契約在執(zhí)行中的糾紛，即使發(fā)生糾紛也能通過契約締結(jié)的條款來判斷是非曲直，這些條款都使契約雙方應(yīng)該享有的權(quán)利（權(quán)力）更清晰，在行政契約糾紛的處理過程中更簡單、更便利。

（3）彌補立法不足之處，激活立法機制。行政主體通過締結(jié)行政契約的方式，與行政相對人形成預期的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系。這種權(quán)利義務(wù)關(guān)系對雙方主體都具有約束力，并可根據(jù)具體情況和條件的不同適時進行調(diào)整，這樣就可以依據(jù)時局發(fā)展的狀況來調(diào)整行政決策的重點，選擇發(fā)展方向。其彈性和機動性都是行政契約的突出功能，在減少了正規(guī)立法程序的同時還有助于決策的嘗試和執(zhí)行。

二、區(qū)域合作中的契約模式

在現(xiàn)在經(jīng)濟全球化的大背景下，區(qū)域間的合作已經(jīng)成為一種趨勢，從歐盟一體化，到美國州際合作，再回到國內(nèi)的長三角、珠三角，這樣的合作模式將整個合作區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟密切聯(lián)系起來。區(qū)域合作通過政府間談判和簽訂契約的形式，相互采取比區(qū)域外更加開放和自由的貿(mào)易政策，結(jié)合成一定的經(jīng)濟合作組織，以獲取各自的經(jīng)濟目的，達到利益最大化。

1.歐盟一體化模式。

歐盟是一種國家間合作的區(qū)域合作模式，它代表了一種獨特的區(qū)域共同治理與發(fā)展的社會模式。它是各成員國政府起主導作用，凌駕于國家機構(gòu)之上的一種超國家機構(gòu)實行法規(guī)協(xié)調(diào)和多層治理同時推進的立體、交織的網(wǎng)絡(luò)式治理模式。歐盟成立于1993年11月1日，歐盟誕生的標志《馬斯特里赫特條約》對歐盟內(nèi)部的經(jīng)濟政策、貨幣政策、對外與防務(wù)政策等都進行了具體的羅列與規(guī)定?！恶R斯特里赫特條約》的目的是在密切協(xié)調(diào)歐盟內(nèi)部各成員國經(jīng)濟政策和實現(xiàn)歐洲內(nèi)部統(tǒng)一市場的基礎(chǔ)上，形成共同的經(jīng)濟政策。歷經(jīng)六次擴大，歐盟成為當今世界一個涵蓋27個國家、總?cè)丝诔^4.8億的國家聯(lián)合體，其在遵循共同法規(guī)和共同機制的原則指導下，不論經(jīng)濟實力還是一體化程度在整個世界范圍來說都是最高的，也實現(xiàn)了國家和區(qū)域兩個層面的相互協(xié)調(diào)和雙向互動區(qū)域共同治理。

2.美國的州際契約模式。

在美國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中主要采取“州際契約”（Interstate Compact）治理模式，是由兩個或者兩個以上州之間協(xié)商達成，并經(jīng)國會同意的法律協(xié)議，締約州受協(xié)議條款和聯(lián)邦憲法“契約”條款拘束，就像交易中雙方或者多方當事人受契約約束一樣。這是一種最有法律約束力的州際合作機制。[5](p50)在美國有很多這樣的契約條款，如《加利福尼亞與內(nèi)華達州際水資源管轄協(xié)議》、《州際固體垃圾處理協(xié)議》、《州際采礦協(xié)議》、《州際護士許可證協(xié)議》、《州際應(yīng)急管理互助協(xié)議》等。

制定這些“州際契約”，主要是構(gòu)建了跨州的相關(guān)統(tǒng)一法律制度，實現(xiàn)跨州區(qū)域法制一體化，推動國內(nèi)各州的協(xié)作性，以促使公共管理行動的制度化與規(guī)范化。而且這種區(qū)域性的州際合作，給政府間交易互動提供一個平臺，加強政府間跨州區(qū)域的重大事務(wù)的協(xié)調(diào)與合作。它還在一定程度上擺脫了科層的控制，增強了州際區(qū)域治理的自主化程度，在各州經(jīng)濟與社會發(fā)展等方面都產(chǎn)生了積極和顯著的影響。

3.國內(nèi)長三角區(qū)域和泛珠三角地區(qū)的“省際協(xié)議”模式。

長三角地區(qū)是我國經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，一般指的是以上海為龍頭的長江三角洲地區(qū)的無錫、寧波、舟山、蘇州、揚州、杭州、紹興、南京、南通、常州、湖州、嘉興、鎮(zhèn)江、泰州和臺州16市。根據(jù)我國法律制度的規(guī)定，經(jīng)濟區(qū)域內(nèi)行政區(qū)劃和利益主體不能任意改變，長三角地區(qū)要實現(xiàn)經(jīng)濟一體化，其制度的保障在于法制的協(xié)調(diào)。通過近幾年的實踐和探索，目前長三角的法制協(xié)調(diào)機制主要有行政契約制度和磋商溝通制度。在此主要介紹一下行政契約制度對長三角地區(qū)合作的作用與效果。

在長三角的經(jīng)濟一體化和法制協(xié)調(diào)中行政契約制度具有重要地位。它的締結(jié)主體，是長三角地區(qū)的行政機關(guān)，即省、市人民政府或職能部門，是一種對等性行政契約；締結(jié)形式是行政首長聯(lián)席會議，包括長三角16市的市長聯(lián)席會議、經(jīng)協(xié)委（辦）主任聯(lián)系會議和職能部門行政首長聯(lián)席會議。[6](p9)長三角的行政契約有多種形式，是以長三角16市人民政府之間和江浙滬兩省一市及16市有關(guān)職能部門之間為基礎(chǔ)建立的行政契約，具體表現(xiàn)為“宣言”、意見（向）書或者“協(xié)議”，如2003年7月5日在杭州發(fā)表的《長江三角洲旅游城市合作宣言》；2003年8月15日在上海簽署的《關(guān)于以籌辦“世博會”為契機，加快長江三角洲城市聯(lián)動發(fā)展的意見》和2008年6月20日江蘇、浙江、上海三地簽署的《關(guān)于開展人事爭議仲裁業(yè)務(wù)協(xié)助和工作交流的協(xié)議》等。不難看出，長三角簽訂的行政契約就近期所能實現(xiàn)的某一具體事項達成共識，尊重各行政相對人的意愿，追求的是未來將要努力的方向和要采取的具體措施，以此對長江三角洲的經(jīng)濟一體化形成積極的影響，通過行政契約的方式來起到協(xié)調(diào)作用。

“泛珠三角”是我國最早成形的經(jīng)濟圈，核心城市是香港、澳門特別行政區(qū)，然后以廣州、深圳、珠海、佛山、東莞、中山、肇慶、江門、惠州、順德、臺山、番禺、南海、高要、鶴山、三水、新會、開平、花都、高明、增城、惠陽這跨九?。▍^(qū)）的政府合作共同發(fā)展，稱為“9+2”泛珠三角區(qū)域合作。2004年6月3日，11省區(qū)領(lǐng)導在廣州共同簽署《泛珠三角區(qū)域合作框架協(xié)議》；2005年6月27日，泛珠三角內(nèi)陸九省區(qū)在廣州簽署了《泛珠三角九省區(qū)司法行政合作框架協(xié)議》；[7](p56)2007年7月6日，泛珠三角區(qū)域的成都、深圳、廣州、南昌又和區(qū)域外的8個城市簽署了12個城市《城際間法律服務(wù)法律援助框架協(xié)議》；2009年6月11日，泛珠三角區(qū)域“9+2”各方在南寧共同簽署《“9+2”交通合作框架協(xié)議》。據(jù)不完全統(tǒng)計，“泛珠三角”區(qū)域合作達成的區(qū)際協(xié)議近70個。

長三角和泛珠三角區(qū)域合作出現(xiàn)的行政契約是相同的契約形式，稱為“省際協(xié)議”，“省際協(xié)議”適應(yīng)了中國地方社會協(xié)調(diào)發(fā)展和法制互動的需要，是自發(fā)形成的一種制度創(chuàng)新模式，它徹底貫徹了契約方法論，以平等協(xié)商和妥協(xié)的方式形成決策和解決現(xiàn)實問題。

三、武漢市“1+8”城市圈建設(shè)的城市合作模式探討

武漢城市圈發(fā)展，是湖北省內(nèi)9個城市的協(xié)作式合作，其實質(zhì)是一種內(nèi)生型的發(fā)展，即不同于國家與國家間的合作，也不同于跨省際聯(lián)合合作。它可由省政府進行內(nèi)部宏觀調(diào)控，同時也需要9個城市的地方政府共同協(xié)商，不論是從經(jīng)濟上還是法制上存在一定的差異性。但從上述對國家間合作與省際聯(lián)合合作模式的分析中，我們可以借鑒其對武漢“1+8”城市圈合作的有益部分，取其精華，同時加以創(chuàng)新，以適應(yīng)我們的城市協(xié)作模式。

1.武漢“1+8”城市圈的發(fā)展沿革。

武漢“1+8”城市圈建設(shè)是當今湖北省“兩圈一帶”發(fā)展戰(zhàn)略的重要內(nèi)容之一，它的提出與湖北省發(fā)展戰(zhàn)略的歷史發(fā)展密不可分。下面以湖北省戰(zhàn)略發(fā)展的歷史沿革為主線，對武漢城市圈的戰(zhàn)略選擇進行認識，這也對如何探討城市圈內(nèi)城市合作模式的構(gòu)建具有重要的參考價值。

湖北省“兩圈一帶”的發(fā)展主要經(jīng)歷了四個時期，分別為：（1987年—1995年）“中部崛起”戰(zhàn)略：重點建設(shè)“大三角”的思路?！按笕恰狈謩e以武漢和黃石、宜昌和荊州（沙市）、襄樊和十堰為一角，予以優(yōu)先發(fā)展，梯度推進，帶動全省。此戰(zhàn)略思路以中部崛起為戰(zhàn)略的核心和實質(zhì)，以老工業(yè)和農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)，發(fā)揚自力更生、奮發(fā)圖強的精神，來提高湖北省的經(jīng)濟實力。（1995年—2001年）“振興崛起”戰(zhàn)略：加快“金三角”（即“大三角”）地區(qū)建設(shè)思路。1998年省第七次黨代會提出：“全面實施科教興鄂、外向帶動、區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展四大戰(zhàn)略，著力抓好體制改革、結(jié)構(gòu)調(diào)整、扶貧開發(fā)三大攻堅戰(zhàn)”。[8](p57)此戰(zhàn)略以武漢為龍頭，要求大規(guī)模開發(fā)和引進高新技術(shù)，加快推進產(chǎn)業(yè)整合，形成以高技術(shù)產(chǎn)業(yè)為支柱的華中最大經(jīng)濟增長中心，舉全省之力做大做強武漢這個龍頭。（2002年—2007年）“支點崛起”戰(zhàn)略。2002年省第八次黨代會上對湖北的發(fā)展戰(zhàn)略進行了重新定位，提出“走在中西部前列”的戰(zhàn)略目標；2004年省委、省政府對武漢、黃石、鄂州、黃岡、孝感、咸寧、仙桃、潛江、天門九市的發(fā)展提出明確定位，作出建設(shè)武漢城市圈的重大決策；2007年6月省第九次黨代會上正式提出“走在中西部前列”的戰(zhàn)略目標。（2007年—）湖北“兩圈一帶”戰(zhàn)略：武漢城市圈“兩型”社會綜合配套改革試驗區(qū)，鄂西生態(tài)文化旅游圈，湖北長江經(jīng)濟帶新一輪開放開發(fā)。2006年《武漢城市圈總體規(guī)劃》編制完成，并于2007年2月正式啟動實施；2007年12月國家批準武漢城市圈為“兩型”社會綜合配套改革試驗區(qū)。武漢城市圈“兩型”社會試驗區(qū)建設(shè)的總體思路是：根據(jù)國家關(guān)于資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會建設(shè)綜合配套改革的要求，大膽改革，大膽試驗，敢闖善創(chuàng)，以率先走出一條中部特色新型工業(yè)化、新型城市化道路和在全國率先建設(shè)生態(tài)城市群為目標，從構(gòu)建“兩型產(chǎn)業(yè)”、“兩型技術(shù)”、“兩型生態(tài)區(qū)”等四個重點領(lǐng)域率先突破，探索并形成完善配套的，有利于能源、水和土地資源節(jié)約和生態(tài)環(huán)境保護，促進科學發(fā)展、和諧發(fā)展的體制機制，力爭到2020年，把武漢城市圈建成我國內(nèi)陸地區(qū)最具實力、最具活力的增長極之一，真正成為中部崛起的重要戰(zhàn)略支點和全國“兩型社會”建設(shè)的典型示范區(qū)。[9](p19)

表1 湖北省戰(zhàn)略發(fā)展與武漢城市圈發(fā)展路線圖

2.武漢“1+8”城市圈建設(shè)的現(xiàn)狀分析及行政契約在城市圈建設(shè)中的運用。

武漢城市圈又稱“1+8”城市圈，是以武漢為圓心，以周邊100公里范圍內(nèi)的黃石、鄂州、黃岡、孝感、咸寧、仙桃、潛江、天門共9個城市構(gòu)成的區(qū)域經(jīng)濟聯(lián)合體。武漢城市圈分別占全省土地面積31.1%，人口51.6%，國民生產(chǎn)總值60.7%，是湖北省產(chǎn)業(yè)和生產(chǎn)要素最密集、最具活力的區(qū)域，同時也是湖北省經(jīng)濟發(fā)展的核心區(qū)域。

（1）充分協(xié)調(diào)圈內(nèi)各城市資源，集中力量發(fā)展經(jīng)濟。自2007年12月14日武漢“1+8”城市圈正式獲批兩型社會綜合配套改革試驗區(qū)以來，武漢市將產(chǎn)業(yè)發(fā)展定位在現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和先進制造業(yè)。根據(jù)《武漢城市圈總體規(guī)劃》，將武漢“1+8”城市圈的發(fā)展重點定位為五個一體化，即基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一體化、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和布局一體化、城鄉(xiāng)建設(shè)一體化、區(qū)域市場一體化、環(huán)境保護與生態(tài)建設(shè)一體化。充分利用8個城市的地區(qū)和資源優(yōu)勢、降低勞動成本、整合經(jīng)濟資源，有效推動區(qū)域經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展。2008年9月16日，湖北省政府與中國銀行簽署全面戰(zhàn)略合作備忘錄，推動農(nóng)村投資和信貸，全面支持武漢城市圈建設(shè)。2008年10月，武漢城市圈商會通過了《武漢城市圈商會工作合作框架協(xié)議》和《武漢城市圈商會2008年—2009年共同行動計劃》，各城市定期交換各自城市的經(jīng)濟社會發(fā)展狀況和重大政策信息。2009年3月8日，湖北省政府與商務(wù)部在北京就共同推動武漢城市圈兩型社會綜合配套改革試驗區(qū)開放性經(jīng)濟發(fā)展簽署合作協(xié)議。

（2）以“兩型社會”為基準點，與城市圈建設(shè)相結(jié)合?！皟尚蜕鐣笔侵纲Y源節(jié)約型社會和環(huán)境友好型社會，根據(jù)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、土地集約利用、發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟來實現(xiàn)人與自然和諧共生的社會形態(tài)，以此達到人類生產(chǎn)、消費活動與自然生態(tài)系統(tǒng)的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。[10](p176)2008年7月27日，武漢城市圈9城的環(huán)保局長簽署合作框架協(xié)議，統(tǒng)一推進環(huán)保深度協(xié)作，從各個方面進行治理和約束，提升城市的綜合承載能力和服務(wù)功能。2009年3月27日，環(huán)境保護部與湖北省人民政府簽署共同推進武漢城市圈“兩型社會”建設(shè)合作協(xié)議，通過開展環(huán)境經(jīng)濟政策改革試點，共同推進武漢城市圈生態(tài)環(huán)境保護與經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，使武漢城市圈率先在中部地區(qū)走出一條低投入、高產(chǎn)出，低消耗、少排放，能循環(huán)、可持續(xù)的城市群發(fā)展道路。立足“兩型社會”的城市圈建設(shè)，有利于加快武漢及周邊地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，改善投資環(huán)境，提高資源使用效率，減輕環(huán)境負擔，使經(jīng)濟發(fā)展與資源環(huán)境承載能力相適應(yīng)，保持城市健康、快速、穩(wěn)定、和諧發(fā)展。

（3）積極完善配套設(shè)施，推進城市圈人口與經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展。2008年12月6日，武漢市與咸寧市簽署教育、衛(wèi)生、體育等系列合作協(xié)議，就職業(yè)教育招生辦學、農(nóng)村基礎(chǔ)教育、課程改革、師資培訓、農(nóng)村新型合作醫(yī)療、醫(yī)療人才培訓、共建衛(wèi)生疾控網(wǎng)絡(luò)、共同培訓教練員、運動員等體育人才。2009年省建設(shè)廳編制《武漢1+8城市圈鄂通卡（即城市一卡通）工程實施方案》，實行武漢城市圈公共交通、輕軌、天然氣、自來水、電力、熱力、公園等城市公用事業(yè)單位一卡通用，這一舉措將城市圈電子化程度大幅提成，方便圈內(nèi)各城市市民跨地區(qū)、跨行業(yè)消費。2009年開始，武漢城市圈還打造“1小時城際鐵路網(wǎng)”，既方便市民出行，縮短出行時間，又以“低碳經(jīng)濟”的生活方式積極創(chuàng)建和實現(xiàn)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展。隨著圈內(nèi)各城市相應(yīng)配套設(shè)施的完善，也將更大幅度地促進區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟和社會的發(fā)展。

（4）部省合作，國家意志與區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略相結(jié)合。部省合作共建是武漢城市圈試驗區(qū)建設(shè)的一大特色。湖北省積極與國家部委銜接，采取多種形式推動建立部省合作共建機制，爭取國家部委和單位在武漢城市圈開展各項改革試點，協(xié)調(diào)重大改革事項、重大項目和政策。經(jīng)過一年多的努力，已有教育部、衛(wèi)生部、鐵道部、交通運輸部、人民銀行等40家部委和單位與湖北省簽署合作協(xié)議或備忘錄。湖北省目前正在起草《關(guān)于進一步完善部省合作共建機制，推進武漢城市圈“兩型”社會建設(shè)綜合配套改革試驗的意見》，以進一步推進部省合作共建，爭取國家相關(guān)部委更多的改革支持。部省合作，實現(xiàn)國家意志與地方戰(zhàn)略的全面對接，無論對環(huán)境保護工作的歷史性轉(zhuǎn)變，還是對地方經(jīng)濟又好又快發(fā)展，都具有重要的促進意義。

3.武漢城市圈中城市合作模式探索。

武漢市城市圈的建設(shè)具有一定的前瞻性并得到國家的大力支持，同時省內(nèi)及9大城市的實施力度很大，也從當前的反映中看到積極的成效，但從行政契約的角度來看，武漢城市圈的城市合作模式依然存在不足并有必要進行完善。

（1）地方立法一體化。雖然武漢“1+8”城市圈屬于相同的法律體系，但卻隸屬于不同的行政區(qū)劃。由于地方立法在其使用范圍上存在一定的地域限制，終究會給城市圈的法律體系帶來不便，即使城市圈內(nèi)各地方的法規(guī)都與國家制定的“兩型社會”要求相契合，但也難以保證適用于整個城市圈的發(fā)展。因此應(yīng)該盡快出臺《武漢城市圈改革試驗相關(guān)法律條例》，對城市圈的整體建設(shè)方向、目標、路徑加以確定，并根據(jù)《條例》制定適用于城市圈的法律法規(guī)，同時積極吸收法學專家及各地方政府領(lǐng)導的意見，滿足社會的客觀需求，實現(xiàn)地方立法一體化，起到對城市圈建設(shè)的法律保障作用。

（2）行政執(zhí)法一體化。行政執(zhí)法作為政府行使職權(quán)的重要行政行為，其目的在于保障公民權(quán)利和維護社會和經(jīng)濟秩序。在前面介紹的“長三角”、“泛珠三角”的“省際契約”模式中，有些契約因為缺乏合法的立法主體和有效的執(zhí)行組織及制度機制，很容易流產(chǎn)，變成一個空洞的宣言和象征性指示。因此，為了避免這些現(xiàn)象的發(fā)生，政府應(yīng)該積極探索并建立綜合行政執(zhí)法制度，加大行政執(zhí)法力度，提高行政執(zhí)法的效率。行政執(zhí)法一體化對城市圈內(nèi)經(jīng)濟一體化的實施將起到保障作用，同時還將促進經(jīng)濟的發(fā)展和社會的穩(wěn)定。

（3）信息一體化。在如今這個信息高度發(fā)達的社會，通信業(yè)已經(jīng)成為民眾掌握資源信息不可或缺的手段。2009年初國家發(fā)改委發(fā)布《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要（2008~2020年）》，稱經(jīng)濟要發(fā)展，通信需先行，將珠三角通信業(yè)加速發(fā)展以及區(qū)域信息一體化提上了議事日程。信息一體化越來越受到政府及各級領(lǐng)導的重視，武漢城市圈建設(shè)也應(yīng)要求各市政府及其職能部門之間建立并完善內(nèi)部信息流通制度，實施高效的電子政務(wù)，同時要求對外加強信息的公開，從而實現(xiàn)圈域內(nèi)信息的共享。讓民眾充分了解整個城市圈的發(fā)展狀況并真正投入到城市圈建設(shè)中來，充分發(fā)揮他們的主人翁意識，在政府的正確引導下共同促進城市圈發(fā)展。

四、結(jié)語

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是未來中國的一個至關(guān)重要的問題。以行政契約的方式開展城市合作，實現(xiàn)行政目的是符合當前民主行政、服務(wù)行政的觀念的。無論是超國家制度的歐盟一體化合作模式，美國的“州際契約”模式，還是國內(nèi)長三角和泛珠三角地區(qū)發(fā)展起來的“省際協(xié)議”模式，到武漢城市圈發(fā)展初階段開展的“省內(nèi)合作”及“部省合作”模式，對于研究與實踐區(qū)域合作或者城市合作，進一步實施武漢城市圈或我國其他城市圈的建設(shè)，具有十分重要的現(xiàn)實意義與借鑒價值。

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F127（263）

A

1003-8477(2011)06-0053-04

張吉軍（1962—），男，中國地質(zhì)大學政法學院教授。易玲（1984—），女，中國地質(zhì)大學政法學院碩士研究生。

武漢市科技局委托項目。編號：200940833378—02

責任編輯 周剛