中國跨界水污染沖突環(huán)境政策分析*

汪小勇 萬玉秋 姜 文 朱曉東 繆旭波 李楊帆

(1.南京大學(xué)環(huán)境學(xué)院，污染控制與資源化研究國家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，江蘇南京210046;2.重慶工商大學(xué)融智學(xué)院，重慶400033;3.環(huán)境保護(hù)部華東環(huán)境保護(hù)督查中心，江蘇 南京210042)

中國跨界水污染沖突環(huán)境政策分析*

汪小勇1萬玉秋1姜 文2朱曉東1繆旭波3李楊帆1

(1.南京大學(xué)環(huán)境學(xué)院，污染控制與資源化研究國家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，江蘇南京210046;2.重慶工商大學(xué)融智學(xué)院，重慶400033;3.環(huán)境保護(hù)部華東環(huán)境保護(hù)督查中心，江蘇 南京210042)

跨界水污染糾紛已經(jīng)嚴(yán)重影響到區(qū)域間環(huán)境和社會(huì)穩(wěn)定。在我國傳統(tǒng)條塊結(jié)合的環(huán)境管理體制下，由跨界水污染引發(fā)的利益沖突和糾紛持續(xù)不斷。盡管我國跨區(qū)域水污染糾紛協(xié)調(diào)機(jī)制尚未建立，但在許多地區(qū)已經(jīng)進(jìn)行了有益的探索和實(shí)踐，發(fā)現(xiàn)了一些不足之處。應(yīng)用多準(zhǔn)則決策分析法可以評(píng)估和比較跨界水環(huán)境管理?xiàng)l約，識(shí)別最可取的條約，同時(shí)可以對(duì)現(xiàn)有的條約提供進(jìn)一步完善的建議。本文應(yīng)用多準(zhǔn)則決策分析之一的消元法，通過三個(gè)主要指標(biāo)共11條標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)我國跨國界、省界、市界和跨流域4個(gè)不同層次的單邊和多邊跨界環(huán)境管理?xiàng)l約進(jìn)行評(píng)估和比較。結(jié)果顯示，我國跨界水環(huán)境條約存在的問題主要有:我國各層級(jí)跨界水環(huán)境管理政策在法律上缺乏有效的程序性立法;執(zhí)行上缺乏相應(yīng)的法律保障和配套機(jī)制，執(zhí)行不力;爭(zhēng)端解決機(jī)制缺乏有效的管理機(jī)構(gòu)、依法處理程序和磋商解決機(jī)制。通過對(duì)現(xiàn)存條約的分析比較和提供建議，為構(gòu)建我國跨區(qū)域水污染糾紛協(xié)調(diào)機(jī)制提供技術(shù)和政策支持。

跨界污染;空間尺度;多準(zhǔn)則決策;爭(zhēng)端解決機(jī)制

世界上有263條跨國界河流，占世界淡水資源的60%，覆蓋近40%世界人口［1］，其中至少有158條跨國界河流存在國際爭(zhēng)端和糾紛［2］。目前對(duì)跨界水污染治理的政策措施主要有直接管理、排污權(quán)交易和稅收手段、協(xié)商談判，由于資源環(huán)境問題的系統(tǒng)性和整體性，以協(xié)商談判為主要手段的跨區(qū)域合作是解決跨界水環(huán)境沖突的有效手段之一［3－4］。各利益相關(guān)方以簽訂協(xié)議、契約的形式將各方環(huán)境責(zé)任納入污染者的決策活動(dòng)，該方式可以從更廣泛的角度和范圍去考慮跨界水污染治理的行政方式和市場(chǎng)方式的協(xié)調(diào)運(yùn)用［5］。在統(tǒng)一的框架協(xié)議下整合子轄區(qū)的利益，明確權(quán)責(zé)，通過協(xié)調(diào)最終使得區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量共同改善，實(shí)現(xiàn)區(qū)域環(huán)境質(zhì)量改進(jìn)的費(fèi)用有效性［6］。為了保護(hù)有限的水資源和避免跨界水環(huán)境沖突，越來越多的有關(guān)跨界水環(huán)境條約開始制定和生效［7］。最早的跨界水環(huán)境協(xié)議可以追溯到1923年的日內(nèi)瓦公約，據(jù)統(tǒng)計(jì)，1820－2002年之間，世界各國簽署的有關(guān)跨國界流域管理協(xié)定達(dá)400多個(gè)，世界范圍內(nèi)簽訂的有關(guān)河流管理雙邊和多邊合作協(xié)議達(dá)多達(dá)3600多個(gè)［8］。

我國疆域遼闊，跨國界、省界和市界水污染糾紛不斷［9］，如2005年吉林石化雙苯廠爆炸導(dǎo)致的松花江水污染引發(fā)的了中俄沖突，20世紀(jì)90年代起蘇浙兩省水污染糾紛，淮河流域安徽段蚌埠和宿州兩市的水污染糾紛等等層出不窮。在我國條條為主、條塊結(jié)合的水環(huán)境管理體制下，構(gòu)建區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制是解決跨界水環(huán)境沖突難題的正確途徑和方法［10］。目前，我國在跨國界、省界和市界不同層級(jí)上均建立了不同類型的跨區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制［11－12］，簽署了一系列加強(qiáng)區(qū)域管理與合作協(xié)議、協(xié)定［13］，促進(jìn)了我國區(qū)域環(huán)境管理的體制建設(shè)。本文應(yīng)用多準(zhǔn)則決策分析和消元法對(duì)我國不同層級(jí)跨界環(huán)境管理協(xié)議進(jìn)行分析和比較，以期為今后制定有效的雙邊或多邊協(xié)議提供技術(shù)支持。

1 研究方法

多準(zhǔn)則決策(MCDA，MultipleCriteriaDecision Analysis)屬運(yùn)籌學(xué)范疇，是一種應(yīng)用廣泛的管理決策方法，有多個(gè)不確定因素影響決策后果［14］，決策者可以通過對(duì)多個(gè)準(zhǔn)則進(jìn)行分析、評(píng)估和排序做出決策。消元法(Elimination Method)是多目標(biāo)決策的一種，可以同時(shí)采用質(zhì)化和量化對(duì)有關(guān)準(zhǔn)則進(jìn)行評(píng)估分析。本文采用多準(zhǔn)則決策的消元法對(duì)我國跨國界、省界和市界和跨區(qū)域四個(gè)不同層面簽訂的協(xié)議進(jìn)行分析，具體步驟如下［15］:

(1)標(biāo)準(zhǔn)選擇:對(duì)可能存在的可選方案選擇和制定一套標(biāo)準(zhǔn)評(píng)估，這一標(biāo)準(zhǔn)至關(guān)重要，會(huì)直接影響到最終的解決方案;

(2)標(biāo)準(zhǔn)排序:將所選擇的標(biāo)準(zhǔn)從最重要開始按標(biāo)準(zhǔn)的重要性降序排列;

(3)可選方案評(píng)估:用第一步的標(biāo)準(zhǔn)體系對(duì)可選方案進(jìn)行定性和定量評(píng)估;

(4)閾值界定:對(duì)第一條標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行范圍界定;

(5)可選方案排序:依據(jù)各標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)重對(duì)可選方案進(jìn)行評(píng)估和排序，首先對(duì)權(quán)重最高的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)估，對(duì)不符合此標(biāo)準(zhǔn)的可選方案進(jìn)行剔除;其次，對(duì)剩下的方案依次按權(quán)重的高低進(jìn)行評(píng)估，對(duì)不符合標(biāo)準(zhǔn)的可選方案依次淘汰，最終得到可選方案的優(yōu)先次序;

(6)標(biāo)準(zhǔn)更新:如果依據(jù)上述評(píng)估程序不能有效地對(duì)可選方案進(jìn)行排序，則需要重新定義標(biāo)準(zhǔn)的閾值范圍。此外，在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候也可以用消元法對(duì)標(biāo)準(zhǔn)條件語句的層次進(jìn)行排序和消除。

2 研究內(nèi)容

跨區(qū)域水環(huán)境管理?xiàng)l約可依據(jù)條約締約方的多少可將條約分為雙邊條約和多邊條約，多邊條約可進(jìn)一步根據(jù)其覆蓋的范圍分為某一特定區(qū)域(如泛珠三角洲地區(qū)、長三角地區(qū))、全流域(如太湖流域、淮河流域)或流域的部分地區(qū)(如太湖流域江、浙交界地區(qū))。本文選取以下5個(gè)有代表性的條約/協(xié)議作為研究對(duì)象:①2008年中華人民共和國政府和俄羅斯聯(lián)邦政府關(guān)于合理利用和保護(hù)跨界水的協(xié)定(跨國界雙邊條約);②2004年省級(jí)水事糾紛(跨區(qū)域多邊條約);③2003年海河流域水協(xié)作宣言(跨區(qū)域多邊條約);④2002年太湖流域片省際邊界水事協(xié)調(diào)工作規(guī)約(跨省界多邊條約);⑤2000年蚌埠、宿州兩市關(guān)于跨市界河流水污染糾紛協(xié)調(diào)防控與處理的協(xié)議(跨市界多邊條約)。

3 政策分析

對(duì)跨界水環(huán)境政策分析評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)主要包括評(píng)價(jià)范圍、法律法規(guī)、爭(zhēng)端避免和解決機(jī)制等等［19］，本文采用Ma，J等人的跨界水環(huán)境政策評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系［15］，該指標(biāo)體系主要有強(qiáng)制執(zhí)行力、條約或協(xié)議的實(shí)施能力、爭(zhēng)端解決機(jī)制三個(gè)重要指標(biāo)，共11條評(píng)價(jià)指標(biāo)，見表1。

3.1 強(qiáng)制執(zhí)行力

強(qiáng)制執(zhí)行力，主要分析該協(xié)議在解決水環(huán)境沖突時(shí)是否具有強(qiáng)制執(zhí)行力;是否強(qiáng)制條約締約方依據(jù)該協(xié)議制執(zhí)行條約決議;條約執(zhí)行中是否具有監(jiān)測(cè)和咨詢機(jī)制;對(duì)不執(zhí)行該條約協(xié)議的是否具有相應(yīng)懲罰措施等等。通過對(duì)所選的5個(gè)協(xié)議/協(xié)定的分析，結(jié)果見表2。

表1 跨界水環(huán)境政策評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)Tab.1 Criteria for evaluate the transboundary waters policies

表2 條約的強(qiáng)制執(zhí)行力Tab.2 Treaties’contents related to enforcement capacity

對(duì)于跨行政區(qū)的水環(huán)境管理，法律雖然已有所涉及，但卻相當(dāng)不完善［17］。從表2可看出，我國各級(jí)跨界水環(huán)境管理協(xié)議缺乏法律約束力和司法解決程序。相關(guān)跨界協(xié)議依據(jù)《中國人民共和國水法》等國家法律、法規(guī)作為依據(jù)，但協(xié)議本身并不具有很強(qiáng)的法律效率，大部分環(huán)境合作共識(shí)是在上級(jí)政府壓力下的地主政府領(lǐng)導(dǎo)人做出的承諾來保證，缺乏制度性和法律強(qiáng)制性。在《省際水事糾紛預(yù)防和處理辦法》和《蚌埠市人民政府、宿州市人民政府關(guān)于跨市界河流水污染糾紛協(xié)調(diào)防控與處理的協(xié)議》中也僅僅是提到協(xié)商不成的情況下可以提交國務(wù)院和人民法院裁決。同時(shí)對(duì)未能協(xié)商達(dá)成一致缺少原因分析和進(jìn)一步磋商解決的具體辦法和程序。特別是相關(guān)協(xié)議都沒有對(duì)該協(xié)議在解決跨界水環(huán)境問題的執(zhí)行時(shí)間期限做出明確限制，這是我國各層次制定的協(xié)議/協(xié)定普遍存在的問題之一。

3.2 實(shí)施能力

條約的實(shí)施能力，主要包括協(xié)議的締約方是否定期向上級(jí)主管機(jī)構(gòu)提交工作報(bào)告，協(xié)議的最終決定與各利益方的相互關(guān)系以及監(jiān)測(cè)方案。

表3 條約的實(shí)施力Tab.3 Treaties’contents related to treaty implementation

在我國條塊結(jié)合的環(huán)境管理體制下，受地方保護(hù)主義影響，跨界水環(huán)境管理相關(guān)條約的實(shí)施能力受到了一定限制。地方政府在無強(qiáng)制力協(xié)調(diào)解決環(huán)境問題的博弈中上下游地區(qū)難以合作，在跨行政區(qū)水資源管理和水污染防治中低效甚至無效［18］。目前，政府間的跨區(qū)域合作機(jī)制尚未建立，雙邊或多邊環(huán)境管理框架協(xié)議大部分是地方政府間的一種原則性規(guī)定，除《太湖流域片省際邊界水事協(xié)調(diào)工作規(guī)約》中涉及到“將會(huì)議情況抄送上級(jí)水行政主管部門和太湖局備案”外，其他條約均未規(guī)定定期提交合作報(bào)告或?qū)⒂嘘P(guān)合信息定期整理共享。由于跨區(qū)域合作涉及到環(huán)保、水利、國土等橫向政府間合作，同時(shí)也涉及到政府、企業(yè)和公眾等多方面利益，因此相關(guān)合作條約必須對(duì)相關(guān)方利益做出界定，做到“有法可依”。這一點(diǎn)在我國大部分合作條約中都有所體現(xiàn)。常規(guī)和應(yīng)急環(huán)境監(jiān)測(cè)方案是體現(xiàn)條約實(shí)施能力的重要指標(biāo)之一，特別是發(fā)生突發(fā)水污染事件時(shí)，需立即啟動(dòng)應(yīng)急監(jiān)測(cè)方案，實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)水質(zhì)環(huán)境變化和跨界斷面水質(zhì)變化情況，為制定綜合決策和處理方案提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)支持。以上條約中，除《省際水事糾紛預(yù)防和處理辦法》未提到監(jiān)測(cè)方案外，其他條約大都提到編制監(jiān)測(cè)方案，但缺乏具體程序規(guī)定。條約主體行政級(jí)別越低，監(jiān)測(cè)方案制定得越具體，如《蚌埠、宿州關(guān)于落實(shí)跨河界水污染糾紛協(xié)調(diào)防控與處理協(xié)議》制定的跨界河流水質(zhì)監(jiān)測(cè)方案，包括采樣、監(jiān)測(cè)指標(biāo)、監(jiān)測(cè)方法和頻度等。

3.3 爭(zhēng)端解決機(jī)制

盡管相應(yīng)的協(xié)調(diào)機(jī)制可以解決日常工作常見的跨界水污染糾紛問題，但不可避免會(huì)出現(xiàn)無法達(dá)成協(xié)商一致或突發(fā)性污染事件，因此有必要制定相應(yīng)的爭(zhēng)端解決機(jī)制。主要包括解決爭(zhēng)端的組織機(jī)構(gòu)、全體成員大會(huì)、接受爭(zhēng)端請(qǐng)求的程序和解決爭(zhēng)端的決策程序。

表4 爭(zhēng)端解決機(jī)制Tab.4 Treaties’contents related to dispute settlement mechanism

我國尚沒有一套完整的解決糾紛程序，目前的合作協(xié)調(diào)機(jī)制基本上停留在各種會(huì)議層面上，采取集體磋商的形式［18］。組織機(jī)構(gòu)由簽訂協(xié)議的所有主體共同組成，多為地方政府和流域管理機(jī)構(gòu)共同組成。以定期的聯(lián)席會(huì)議等形式磋商解決問題，缺乏爭(zhēng)端解決的具體程序和決策機(jī)制，特別是欠缺司法程序解決處理爭(zhēng)端。如海河流域水協(xié)作機(jī)制中主要為聯(lián)席會(huì)議制度，成員單位為流域內(nèi)八省、自治區(qū)、直轄市水利廳(局)和海河水利委員會(huì)及其直屬管理局，聯(lián)絡(luò)員為各單位辦公室負(fù)責(zé)人;聯(lián)席會(huì)議每年召開1－2次，參會(huì)人員為各單位領(lǐng)導(dǎo)及有關(guān)部門負(fù)責(zé)人。這種合作模式一方面以行政協(xié)調(diào)手段為主，多以領(lǐng)導(dǎo)人意見為主，帶有一定的主觀偏見;另一方面缺乏系統(tǒng)明確的糾紛接受、處理程序，沒有相應(yīng)的實(shí)體法和程序法相配套，特別是出現(xiàn)突發(fā)事件帶來的環(huán)境糾紛不能得到及時(shí)有效處理。

3.4 小結(jié)

結(jié)合專家意見和和實(shí)際執(zhí)行情況，總結(jié)以上5個(gè)條約/協(xié)議及其主要特征見表5。從表5可以看出，我國跨界水環(huán)境管理?xiàng)l約在預(yù)防、監(jiān)控和處理跨界水環(huán)境沖突中仍然存在許多問題。如松花江跨界水污染事件后，在中俄1994年簽訂的《中華人民共和國政府和俄羅斯聯(lián)邦政府環(huán)境保護(hù)合作協(xié)定》的基礎(chǔ)上，簽訂了《中華人民共和國政府和俄羅斯聯(lián)邦政府關(guān)于合理利用和保護(hù)跨界水的協(xié)定》，該協(xié)定為原則性的環(huán)境保護(hù)合作，沒有規(guī)定具體的關(guān)于跨國界污染、流域上下游補(bǔ)償?shù)葐栴}的具體內(nèi)容［19］;2004年9月，水利部發(fā)布《省際水事糾紛預(yù)防和處理辦法》，該辦法涉及處理水事糾紛的主要依據(jù)、省際水事糾紛處理機(jī)構(gòu)及職責(zé)、省際水事糾紛的預(yù)防和處理、省際水事糾紛的執(zhí)行與監(jiān)督等。但是對(duì)于協(xié)商過程只規(guī)定了一個(gè)逐級(jí)協(xié)商流程，即糾紛協(xié)商從各級(jí)水行政主管部門和政府開始逐級(jí)上報(bào)。2003年《海河流域水協(xié)作宣言》也因缺乏跨界上下游水資源使用權(quán)的劃分和界定和相應(yīng)的流域管理機(jī)構(gòu)執(zhí)法依據(jù)等影響了水資源環(huán)境管理的政策支持和保障體系;2002年《太湖流域片省際邊界水事協(xié)調(diào)工作規(guī)約》對(duì)協(xié)調(diào)解決跨界水事糾紛提出了具體的規(guī)則，規(guī)定了水事協(xié)調(diào)的工作依據(jù)，強(qiáng)調(diào)建立省際邊界雙方相互交流、統(tǒng)一規(guī)劃、共同發(fā)展的邊界水事協(xié)商機(jī)制和水事糾紛預(yù)防機(jī)制等，但是尚未制定協(xié)商機(jī)制的具體細(xì)則［20］;2002年蚌埠、宿州兩市人民政府聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于落實(shí)跨河界水污染糾紛協(xié)調(diào)防控與處理協(xié)議的通知》對(duì)兩市建立長效預(yù)防跨界污染機(jī)制進(jìn)行了一定的嘗試，詳細(xì)規(guī)定了聯(lián)合監(jiān)測(cè)、執(zhí)法和風(fēng)險(xiǎn)調(diào)控等措施，但缺乏相應(yīng)的程序性立法和協(xié)作機(jī)制的強(qiáng)制性、有效性、系統(tǒng)性?？偟脕砜?，以上這些協(xié)議和規(guī)定都未能從法律上明確規(guī)定協(xié)商的機(jī)構(gòu)和職責(zé)，未能解決流域機(jī)構(gòu)和區(qū)域行政機(jī)構(gòu)的職能交叉和重疊現(xiàn)象。

表5 指標(biāo)評(píng)估矩陣模型Tab.5 Evaluation matrix for each criterion

4 結(jié)論

我國不同層次的環(huán)境保護(hù)合作協(xié)議主要存在的問題包括指導(dǎo)性規(guī)定較多，可操作性不強(qiáng)，具體如何落實(shí)的不清楚，對(duì)跨界水污染沖突以行政協(xié)調(diào)手段為主，政府多以協(xié)商、談判等形式參與爭(zhēng)端解決，缺乏法律的介入和客觀公正的司法程序解決跨界糾紛和沖突，帶有一定的片面性和人為性。特別是爭(zhēng)端解決機(jī)制尚未正式建立，大多數(shù)機(jī)制、制度效力層次低，效力范圍比較狹窄。現(xiàn)有的協(xié)調(diào)機(jī)制并沒有在實(shí)際工作中完全發(fā)揮出來，真正的協(xié)調(diào)機(jī)制目前還是依靠高度統(tǒng)一和一元化的黨政領(lǐng)導(dǎo)體制來完成。依據(jù)以上11條評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，我國不同層級(jí)跨界水環(huán)境管理協(xié)議還需進(jìn)一步完善，從而為建立我國跨界水環(huán)境合作機(jī)制提供政策支持和保障。

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AbstractTrans-boundary water pollution disputes have seriously affected the regional environment security and social stability.Serious trans-boundary conflicts over water pollution have continued under the traditional slice-intersect management mode.Although coordination mechanisms have not been established in our cross-regional(basin)water disputes，some deficiencies were found after many useful explorations and practices in many areas had been conducted.Water environmental pollution has trans-boundary effects that need to be tackled multilaterally.Trans-boundary water treaties are evaluated using Multiple Criteria Decision Analysis(MCDA)to identify the most desirable treaty and suggested how existing treaties can be improved.More specifically，a flexible MCDA technique，called the Elimination Method，has been employed to analyze and compare three multilateral treaties and two bilateral trans-boundary treaties according to three main criteria，a total of 11 standards at four scales:cross state，provincial，municipal and watershed borders.The analytical results reveal limitations of these water policies with respect to conflict resolutions:①the management policies in the absence of effective legal procedural legislation at all spatial scales;②lack of legal protection and support mechanisms，ineffective implementation;③lack of effective organizations，legal procedures and solutions through consultation mechanisms in dispute settlement mechanisms.We provide directions for the possible improvement in disputes coordination mechanisms and provide technical and policy support.

Key wordstrans-boundary pollution;spatial scale;multi-criteria decision analysis;dispute settlement mechanism

Analysis on Environmental Policies of Trans-boundary Water Pollution Conflicts in China

WANG Xiao-yong1WAN Yu-qiu1JIANG Wen2ZHU Xiao-dong1MIAO Xu-bo3LI Yang-fan1
(1.State Key Laboratory of Pollution Control and Resource Reuse，School of Environment，Nanjing University，Nanjing Jiangsu 210046，China;2.College of Rongzhi，Chongqing Technology and Business University，Chongqing 400033，China;3 .East China Environmental Supervision Centre，Ministry of Environmental Protection，Nanjing Jiangsu 210042，China)

D912.6

A

1002－2104(2011)03－0025－05

10.3969/j.issn.1002－2104.2011.03.005

2010－09－28

汪小勇，博士生，講師，主要研究方向?yàn)榄h(huán)境規(guī)劃與管理。

*“十一五”國家科技支撐計(jì)劃重點(diǎn)項(xiàng)目(編號(hào):2007BAC16B05);國家水體污染控制與治理科技重大專項(xiàng) (編號(hào):2008ZX07101－004－05)。

(編輯:李 琪)