建立城鄉(xiāng)一體化最低生活保障制度的路徑選擇

張祿，王海燕

（沈陽師范大學(xué)管理學(xué)院，沈陽110034）

建立城鄉(xiāng)一體化最低生活保障制度的路徑選擇

張祿，王海燕

（沈陽師范大學(xué)管理學(xué)院，沈陽110034）

最低生活保障制度在我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和體制改革的過程中應(yīng)運而生，它既是對傳統(tǒng)社會救濟(jì)制度的發(fā)展與補(bǔ)充，也成為我國當(dāng)前以及今后較長時期內(nèi)進(jìn)行扶貧減貧的制度保障。然而，隨著低保制度全面普及工作的開展，城鄉(xiāng)之間的制度差異日益凸顯，嚴(yán)重制約了該制度的保障效果。為此，要建立以完善農(nóng)村低保制度為重點的城鄉(xiāng)一體化最低生活保障制度；準(zhǔn)確定位救助理念、強(qiáng)化管理制度；實行階梯模式救助和差異性資金籌集；建立專業(yè)化的管理崗位和人才隊伍，績效與監(jiān)管并重。

低保制度；社會救助；城鄉(xiāng)一體化

最低生活保障制度（以下簡稱“低?！保┳鳛槲覈鐣戎贫鹊暮诵捻椖亢蜕鐣Ｕ现贫鹊摹白詈笠坏婪谰€”，是政策制定者和專家學(xué)者較為關(guān)注的熱點問題。概括國內(nèi)學(xué)者的研究，主要聚焦在三個方面：一是從反貧困的角度論述了建立低保制度的迫切性與可行性，呼吁把農(nóng)村低保納入國家統(tǒng)籌視野（王思斌，2007；[1]洪大用，2005；[2]楊宜勇等，2006[3]）；二是探索適合地方及城鄉(xiāng)特點的低保對象識別方法，目的在于為該制度的全面推進(jìn)提供必要的技術(shù)儲備（張時飛，2007；[4]關(guān)信平，2006[5]）；三是從對貧困進(jìn)行評估的視角探討了貧困階層生活狀況的改善策略（徐月賓等，2007；[6]王祖祥等，2006[7]）。從學(xué)者的研究成果看，主要集中在低保制度建設(shè)的必要性、可行性及政策效果上，對經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的區(qū)域如何進(jìn)行差異性救助的研究尚顯不足。本文通過對城鄉(xiāng)低保制度實施現(xiàn)狀的比較分析，探討如何實現(xiàn)地區(qū)差異性原則基礎(chǔ)之上的低保制度城鄉(xiāng)一體化。

一、我國城鄉(xiāng)低保的政策推移

（一）傳統(tǒng)社會救濟(jì)的替代產(chǎn)物

計劃經(jīng)濟(jì)時期，我國城市企事業(yè)單位職工享有普遍的“就業(yè)保障”，農(nóng)村由生產(chǎn)隊負(fù)責(zé)農(nóng)民的生老病死，社會大多數(shù)成員都能通過就業(yè)或勞動獲得相應(yīng)的保障，余下的貧困群體有一大部分通過家庭和互助維持生存，再余下的僅是少數(shù)的無依無靠的邊緣群體，如“三無”人員、“五保戶”等，這些人群構(gòu)成了傳統(tǒng)社會救濟(jì)的主要對象。然而，隨著計劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變，以下崗失業(yè)人員為主體的城市新貧困群體大量涌現(xiàn)，企事業(yè)單位集體福利的保障功能也越來越弱，城市社會救助的任務(wù)明顯加重；在農(nóng)村，家庭聯(lián)產(chǎn)責(zé)任制取代了集體經(jīng)濟(jì)，農(nóng)民生活風(fēng)險增大，“五?！敝贫纫惨蛉狈Y金保障面臨嚴(yán)重困境。在此背景下，亟須建立新的救助制度替代傳統(tǒng)的救濟(jì)制度，以緩解日益突出的貧困問題。于是，1993年，低保制度在上海首創(chuàng)，并拉開了中國城市社會救濟(jì)制度改革的序幕，其后，在民政部的推動下，各地紛紛開始試點探索。[8]這一地方性試驗與探索階段一直持續(xù)到1999年國務(wù)院頒布《城市居民最低生活保障條例》并開始從中央預(yù)算對城市低保進(jìn)行投入為止。

（二）扶貧減貧的全新制度保障

1999年《城市居民最低生活保障條例》的正式發(fā)布和中央財政對絕大多數(shù)省份低保補(bǔ)助的下?lián)埽瑯?biāo)志著低保制度的建設(shè)結(jié)束了地方試點與探索階段，開始進(jìn)入以中央為主導(dǎo)的嶄新時期。具體而言，這一時期的低保制度又可以劃分為兩個發(fā)展階段：第一階段是指從1999年到2006年，中央主導(dǎo)下以城市為核心的制度建設(shè)階段。在此期間，城市低保取得跨越式突破，保障對象和資金投入都大幅度增加，較短時間內(nèi)基本實現(xiàn)了“應(yīng)保盡?！保⑼ㄟ^“分類施?！钡却胧┲鸩揭?guī)范、完善與提高。同期的農(nóng)村低保卻成為被遺忘的角落，一度停滯甚至倒退，雖然2004年《中共中央、國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民增加收入若干政策的意見》重申“有條件的地方，要探索建立農(nóng)民最低生活保障制度”，但仍是地方各自為戰(zhàn)，中央既無政策也無資金支持。第二階段是指從2007年至今，中央主導(dǎo)下邁向城鄉(xiāng)一體的制度建設(shè)階段。隨著2007年《國務(wù)院關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》的發(fā)布，全國性農(nóng)村低保制度確立并和城市低保制度一起，向著城鄉(xiāng)一體的方向不斷邁進(jìn)。[9]這不僅對我國社會保障制度的完善和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展產(chǎn)生了積極作用，而且標(biāo)志著國家開始重視全體公民的生存權(quán)，對維護(hù)和促進(jìn)社會公正也意義重大。由表1可以看出當(dāng)前我國城鄉(xiāng)低保制度的普及情況。

可以看出，由初期救濟(jì)政策的替代措施發(fā)展成為后來扶貧減貧的制度保障，低保制度由城市擴(kuò)展到農(nóng)村，使狹隘的、不穩(wěn)定的道義性救助發(fā)展成為廣覆蓋的、穩(wěn)定的制度性救助，有其明顯的進(jìn)步實效。但是，隨著我國城市化進(jìn)程的加快和社會轉(zhuǎn)型的深化，現(xiàn)行制度在若干環(huán)節(jié)顯得力不從心，尤其是城鄉(xiāng)低保的制度失衡問題突出，要想實現(xiàn)該制度的可持續(xù)發(fā)展，必須要盡快解決相應(yīng)問題，并促成制度的城鄉(xiāng)一體化。

表1 截至2010年第三季度我國城鄉(xiāng)低保制度普及情況

二、現(xiàn)行城鄉(xiāng)低保制度的比較分析

我國的社會結(jié)構(gòu)、政治及經(jīng)濟(jì)制度的失衡導(dǎo)致了低保制度的城鄉(xiāng)不協(xié)調(diào)。這種非均衡的社會救助模式不但難以發(fā)揮其應(yīng)有的保障功能，反而進(jìn)一步加劇了二元社會的惡性循環(huán)，對經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展極為不利。其主要表現(xiàn)為：

（一）救助理念與政策執(zhí)行問題

1.救助理念欠妥當(dāng)。長期以來，我國社會保障資金投入重城市輕農(nóng)村。城市低保受以城市工業(yè)發(fā)展為中心的經(jīng)濟(jì)指導(dǎo)思想的影響，得到了更多的關(guān)注和較多的資源分配，而農(nóng)村低保受制于農(nóng)村土地制度、農(nóng)村生產(chǎn)方式及生產(chǎn)關(guān)系的影響，沒有得到足夠重視。尤其是一些地方領(lǐng)導(dǎo)在多出政績觀念的影響下，認(rèn)為農(nóng)村低保沒有城市低保緊迫，農(nóng)村居民的風(fēng)險承受力比城市居民強(qiáng)，工作重心應(yīng)投注在城市而非農(nóng)村，因而對農(nóng)村貧困人口的救助理念施舍重于脫貧。

2.政策落實顯乏力。在低保資格審查過程中，甄別低保對象需要經(jīng)過嚴(yán)格的申請、調(diào)查、評議、公示和審批的程序。政府作為政策制定者和執(zhí)行者往往處于家庭收入信息獲取的劣勢一方，對申請者的真實收入難以把握。因此，一個可能的結(jié)果是，該保的和不該保的都進(jìn)入了保障體系，或者都沒有進(jìn)入保障體系。另外，由于農(nóng)民收入大部分表現(xiàn)為非貨幣的形式（如農(nóng)產(chǎn)品銷售收入），農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工取得的收入也比較隱蔽、不太穩(wěn)定，在低保對象的確定過程中，難免會產(chǎn)生道德風(fēng)險，很難實現(xiàn)收入審查的完整性和準(zhǔn)確性。

（二）救助標(biāo)準(zhǔn)與資金配套問題

1.城鄉(xiāng)救助水平有差異。受歷史與現(xiàn)實諸多因素影響，城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)存在適當(dāng)差距是正常的，但是，目前即便把農(nóng)村支出水平低于城市的客觀因素考慮在內(nèi)，低保標(biāo)準(zhǔn)城鄉(xiāng)差距依然不小。例如，2009年城市低保開支是農(nóng)村的1.2倍，低保標(biāo)準(zhǔn)約是農(nóng)村的2.3倍，人均補(bǔ)差約是農(nóng)村的2.6倍，農(nóng)村低保的給付水平明顯低于城市（參見表2）。另外，在實物救助和日常生活服務(wù)方面，城鄉(xiāng)之間也有顯著差異，這主要因為城市配套設(shè)施相對完善，低保管理部門的審查和執(zhí)行工作相對容易，發(fā)放和實施工作省時省力，而農(nóng)村地區(qū)受到客觀環(huán)境和各方面條件的制約，低保水平在實際工作層面上又降低了一個層次。

2.財政援助厚城薄農(nóng)。2009年，全國城市低保人數(shù)是2348萬，全年各級財政共投入低保資金461億元，其中中央財政投入323億元；農(nóng)村低保人數(shù)是4759萬，全年各級財政共投入低保資金345億元，其中中央財政投入216億元（參見表2），城市財政資源明顯好于農(nóng)村。農(nóng)村低保資金的籌集實行市、縣、鄉(xiāng)三級財政合理負(fù)擔(dān)，但在實際配套過程中，受農(nóng)村稅費改革的影響，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政普遍吃緊，無力承擔(dān)較大的配套資金，而越是貧困地區(qū)，財政配套就越難以落實，資金不足嚴(yán)重制約了農(nóng)村低保工作的順利推進(jìn)。

表2 2007-2009年城鄉(xiāng)低保制度的發(fā)展?fàn)顩r

（三）規(guī)范救助與專業(yè)管理問題

1.法律法規(guī)缺失。當(dāng)前，城鄉(xiāng)低保管理除了以國務(wù)院出臺的綱領(lǐng)性文件作為指導(dǎo)外，地方的政策執(zhí)行主要依據(jù)市、區(qū)出臺的文件、通知、規(guī)定等，這些實施細(xì)則往往帶有政策制定者的主觀判斷和標(biāo)準(zhǔn)制定的隨意性問題，多從有利于管理的角度出發(fā)，而不是從有利于向貧困者提供應(yīng)有的基本生活保障出發(fā)，從而無形之中對部分貧困者的利益造成了損害。

2.專業(yè)管理失范。（1）專業(yè)化管理欠缺?；鶎拥捅９ぷ鞫嘤擅裾块T臨時聘用公益崗位人員，這類人員一般缺少專業(yè)訓(xùn)練，缺乏對制度的深入了解，加上電子信息管理條件不完備,上級主管部門掌握的是統(tǒng)計報表的數(shù)據(jù)，而缺乏低保對象的第一手材料，當(dāng)有救助需求的人員不符合條件時，利益訴求與政策把關(guān)的矛盾凸現(xiàn)，工作難以進(jìn)行。（2）檔案、信息管理不盡完備。街道及社區(qū)的低保檔案重于上級領(lǐng)導(dǎo)檢查，輕于準(zhǔn)確記錄和及時分類保存管理，日常審核或者調(diào)查時資料短缺，不僅影響了低保工作的質(zhì)量，也不能真正實現(xiàn)低保對象的動態(tài)管理。（3）農(nóng)村基層低保工作缺乏獨立的管理機(jī)構(gòu)。村一級沒有單設(shè)機(jī)構(gòu)和專業(yè)管理人員，大多由村主任等村干部兼管，既缺乏專業(yè)性也沒有高效率，制約了低保制度的實施效果。（4）考核、檢討機(jī)制不健全。低保工作者業(yè)績考核尚未實現(xiàn)工作效率與績效管理的有效掛鉤，低保工作人員基本處于只進(jìn)不出、只升不降的狀態(tài)。

三、建立城鄉(xiāng)一體化低保制度的路徑選擇

城鄉(xiāng)“分割”的低保發(fā)展模式，在實踐中矛盾凸顯。究其原因，很大程度上是由于中國國情和政府財力所限，但也不乏制度本身在理念上的偏差和落實過程中的管理漏洞等原因，如何切實有效地予以修正，彰顯公平與效率原則，意義重大。對此，筆者嘗試探討建立城鄉(xiāng)一體化低保制度。具體而言，應(yīng)從以下三個方面展開：

（一）救助理念的定位與制度化管理

1.轉(zhuǎn)變救助理念。更正“農(nóng)村貧困問題不如城市貧困問題緊迫”、“農(nóng)民對貧困有更強(qiáng)承受力”的錯誤觀念，要認(rèn)識到，社會和政府救助貧困者，并不是向窮人施恩，而是為了維護(hù)社會穩(wěn)定，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)良性發(fā)展和構(gòu)建和諧社會。當(dāng)前國民經(jīng)濟(jì)整體發(fā)展較快，城鄉(xiāng)貧富差距、農(nóng)民貧困問題已經(jīng)變得相當(dāng)緊迫，相關(guān)政府部門決不能繼續(xù)重城市輕農(nóng)村，也不能還停留在低保標(biāo)準(zhǔn)只需維持基本生活的觀念上，而應(yīng)著力保障城鄉(xiāng)低保對象都能夠有尊嚴(yán)地生活，使低保制度在城鄉(xiāng)之間彰顯平等施政、公平保障的救助理念。

2.加快立法進(jìn)度。國家應(yīng)盡快出臺《社會救助法》，明確中央和地方政府在低保管理過程中的具體責(zé)任、低保標(biāo)準(zhǔn)的計算方式、低保對象的認(rèn)定程序、低保經(jīng)費來源與救助方式等,明確提高低保制度的統(tǒng)籌層次,明確中央政府補(bǔ)貼各省農(nóng)村低保的比例及依據(jù)。同時,還要盡快通過立法解決低保邊緣群體的救助問題,增強(qiáng)制度發(fā)展的可持續(xù)性。

（二）階梯式救助和差異性資金籌集

1.合理制定低保標(biāo)準(zhǔn)。政府同相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜夜餐_立低保資格的認(rèn)定原則，設(shè)置與物價指數(shù)掛鉤的動態(tài)補(bǔ)貼機(jī)制，以使低保標(biāo)準(zhǔn)的劃定更加合理。我國地域遼闊，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在地域間的不平衡，各地低保標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該因地制宜，先在全國統(tǒng)一建立階梯式救助標(biāo)準(zhǔn)，再按地區(qū)經(jīng)濟(jì)狀況分類劃分并確定具體的救助標(biāo)準(zhǔn)。在設(shè)計低保政策調(diào)整機(jī)制和自然增長機(jī)制時，也應(yīng)該考慮走城鄉(xiāng)一體化道路，并逐步縮小城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)的實際差距。

2.多元籌集低保資金。首先，要優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，加大省級以上財政轉(zhuǎn)移支付的力度。中央財政不僅要傾斜于貧困地區(qū)，還要及早安排農(nóng)村低保專項補(bǔ)貼，省級財政提供專項資金，市、縣提供資金配套,形成多級財政資金保障。其次，具體落實資金籌措渠道多元化的政策，通過社會捐贈、舉辦慈善事業(yè)、發(fā)行福利彩票等方式籌措資金,通過證券市場運作機(jī)制使資金保值增值。再次，盡早實現(xiàn)資金籌措由征費方式向征稅方式的轉(zhuǎn)變，為建立低?；鹱龊觅Y金儲備。最后，中央、省、市級專項資金以及市（縣、區(qū)）的配套資金應(yīng)采取預(yù)期撥付、年終結(jié)算的制度，以便最大限度地保證低保金發(fā)放的足額、按時、到位。

（三）績效監(jiān)管并重與專業(yè)化管理

1.專業(yè)化的管理崗位和專業(yè)隊伍建設(shè)。低保工作不妨從高校的社會保障、社會工作專業(yè)吸收專業(yè)人才，充實到低保工作管理崗位。同時，對在崗的工作人員加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提升其救助管理的理念，使這些工作人員能夠向低收入群體提供高水平的服務(wù)，真正擁有為貧困者服務(wù)的愛心和耐心。此外，在農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級設(shè)立專門負(fù)責(zé)低保工作的管理機(jī)構(gòu)和專業(yè)的低保工作人員，以便定期走訪和隨時向村民提供服務(wù)，改變過去由村干部兼管低保工作的低效狀態(tài)。

2.績效與監(jiān)管并重。一方面，建立標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一和靈活掌控的資格審查、就業(yè)登記和勞動合同監(jiān)管制度，將貧困人口的綜合信息作為申請低保時的審核依據(jù)，為低保人員建立誠信檔案，規(guī)避騙保行為，切實做到“應(yīng)保盡保，應(yīng)出盡出”；另一方面，落實責(zé)任追究制度，使低保工作者的考核與個人獎懲掛鉤，將民政部門內(nèi)部的行政監(jiān)督和外部的群眾監(jiān)督、輿論媒體監(jiān)督結(jié)合起來，保證低保工作更加透明的同時，也使公平與效率原則得到彰顯。

四、結(jié)語

我國現(xiàn)行低保制度在城鄉(xiāng)之間的分割分治，不僅不利于資源的整合，更不利于制度本身公平目標(biāo)的實現(xiàn)，低保制度的城鄉(xiāng)一體化已是形勢所需。實現(xiàn)這一目標(biāo)，需要在尊重我國城鄉(xiāng)差距的現(xiàn)實基礎(chǔ)上，使制度保有適應(yīng)城鄉(xiāng)民情的靈活性，由對城鄉(xiāng)受助者設(shè)置適當(dāng)差別的待遇標(biāo)準(zhǔn)逐步過渡到給予所有城鄉(xiāng)貧困人口平等受助的權(quán)利。而在一體化制度走向定型的過程中，完善農(nóng)村低保制度理應(yīng)成為重中之重：首先，要合理轉(zhuǎn)變“重城市輕農(nóng)村”的救助理念，并盡快出臺城鄉(xiāng)統(tǒng)一的救助法規(guī)；其次，要因地制宜制定低保標(biāo)準(zhǔn)和通過多元化渠道籌集資金，并建立城鄉(xiāng)一體的動態(tài)補(bǔ)貼和自然增長機(jī)制；再次，要加強(qiáng)專業(yè)管理崗位與專業(yè)人才隊伍建設(shè)，彌補(bǔ)農(nóng)村低保工作的崗位空缺與人員空白；最后，還需要進(jìn)一步在城鄉(xiāng)低保對象的識別以及細(xì)分、救助金的管理與發(fā)放、工作人員的培訓(xùn)與監(jiān)管、人員綜合信息的共享等方面做出統(tǒng)一規(guī)范。在此基礎(chǔ)上，理順低保制度與其他專項救助制度的關(guān)系，讓低保制度在城市逐漸發(fā)揮出一定的就業(yè)激勵作用，在農(nóng)村則與扶貧開發(fā)等其他反貧困政策更有效地銜接，最終，通過低保制度的城鄉(xiāng)一體化帶動整個社會救助體系的城鄉(xiāng)一體化。

[1]王思斌.轉(zhuǎn)型中的中國社會救助制度之發(fā)展[J].文史哲，2007，（1）.

[2]洪大用.當(dāng)?shù)懒x變成制度之后——試論城市低保制度實踐的延伸效果及其演進(jìn)方向[J].經(jīng)濟(jì)社會體制比較，2005，(3).

[3]楊宜勇，張英，顧嚴(yán).構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的最低生活保障體系[J].中國人口科學(xué)，2006，（6）.

[4]張時飛.農(nóng)村低保對象≠農(nóng)村絕對貧困人口[J].中國社會保障,2007，（5）.

[5]關(guān)信平.論我國農(nóng)村社會救助制度的目標(biāo)、原則及模式選擇[J].華東師范大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2006，（6）.

[6]徐月賓，劉鳳芹，張秀蘭.中國農(nóng)村反貧困政策的反思——從社會救助向社會保護(hù)轉(zhuǎn)變[J].中國社會科學(xué)，2007，（3）.

[7]王祖祥，范傳強(qiáng)，何耀.中國農(nóng)村貧困評估研究[J].管理世界，2006，(3).

[8]陳佳貴，王延中.社會保障綠皮書——中國社會保障發(fā)展報告[M].北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2010：70.

[9]張浩淼.轉(zhuǎn)型期中國最低生活保障制度發(fā)展研究[M].上海：上海交通大學(xué)出版社，2010：140、162.

D632.1

A

1002-7408（2011）04-0010-03

國家社科基金項目“農(nóng)村最低生活保障制度的推進(jìn)政策”（08SHB067）的階段性成果。

張祿（1989-），男，山西五寨人，沈陽師范大學(xué)管理學(xué)院社會保障專業(yè)碩士研究生；王海燕（1962-），女，遼寧沈陽人，沈陽師范大學(xué)管理學(xué)院教授、碩士研究生導(dǎo)師，日本北海道大學(xué)社會工程專業(yè)博士畢業(yè)，主要從事社會福利、社會救助研究。

[責(zé)任編輯：宇輝]