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      國際社會規(guī)制農(nóng)村民間金融的經(jīng)驗及啟示

      2011-09-29 07:09:36張曉艷
      中國流通經(jīng)濟(jì) 2011年2期
      關(guān)鍵詞:借貸規(guī)制民間

      張曉艷

      (西安理工大學(xué)人文學(xué)院, 陜西 西安 710054)

      國際社會規(guī)制農(nóng)村民間金融的經(jīng)驗及啟示

      張曉艷

      (西安理工大學(xué)人文學(xué)院, 陜西 西安 710054)

      農(nóng)村民間金融在促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長和農(nóng)民收入增加方面發(fā)揮著重要作用。但是,由于沒有納入國家信用控制和金融監(jiān)管系統(tǒng),農(nóng)村民間金融的運(yùn)行極不規(guī)范。國際社會在賦予農(nóng)村民間金融的合法地位、加強(qiáng)農(nóng)村民間金融組織管理、重視正規(guī)金融與民間金融合作等方面都可以為我們提供有益的經(jīng)驗,我國應(yīng)從完善民間金融法律法規(guī)、強(qiáng)化農(nóng)村民間金融監(jiān)督管理、引導(dǎo)正規(guī)金融與民間金融連接等方面著手規(guī)制農(nóng)村民間金融,引導(dǎo)其健康發(fā)展。

      農(nóng)村民間金融;規(guī)制;法律約束;金融監(jiān)管

      近年來,民間金融在農(nóng)村地區(qū)發(fā)展迅速,已成為農(nóng)戶和農(nóng)村中小企業(yè)融通資金的重要途徑。中國人民銀行2005年發(fā)布的《2004年中國區(qū)域金融運(yùn)行報告》中推算,我國民間融資規(guī)模為9500億元,占當(dāng)年GDP的6.96%左右,一些地方的民間融資規(guī)模已經(jīng)占到當(dāng)?shù)貒鴥?nèi)生產(chǎn)總值的8.88%~ 10.53%,占當(dāng)年貸款余額的12.37%~14.66%。民間金融的加速發(fā)展,拓寬了農(nóng)戶的融資渠道,彌補(bǔ)了正規(guī)金融服務(wù)的不足,優(yōu)化了農(nóng)戶和農(nóng)村中小企業(yè)的融資結(jié)構(gòu),促進(jìn)了農(nóng)村資金的合理配置。但是,由于長期游離于國家正規(guī)金融體系之外,不受金融監(jiān)管法規(guī)的約束,民間金融引發(fā)金融風(fēng)險的可能性極大。為此,應(yīng)借鑒國際經(jīng)驗對農(nóng)村民間金融加以規(guī)制,以促其規(guī)范發(fā)展,更好地服務(wù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。

      一、規(guī)制農(nóng)村民間金融的必要性

      1.規(guī)制農(nóng)村民間金融是維護(hù)正常金融秩序的需要

      農(nóng)村民間金融在實現(xiàn)農(nóng)村資金本土化、緩解農(nóng)村資金供求矛盾方面發(fā)揮著重要作用。但是,由于其產(chǎn)權(quán)界限模糊,組織結(jié)構(gòu)松散,資金投向盲目,風(fēng)險控制手段落后,對金融秩序的穩(wěn)健運(yùn)行產(chǎn)生了嚴(yán)重的消極影響。首先,民間金融屬于典型的關(guān)系型借貸,沒有建立內(nèi)部控制、財務(wù)管理、審計稽核等必要的制度,缺乏貸前調(diào)查和貸中、貸后監(jiān)控,為金融風(fēng)險的發(fā)生埋下了隱患。其次,農(nóng)村民間金融的隱蔽性極強(qiáng),眾多農(nóng)村中小企業(yè)借入民間資金后,對這部分債務(wù)往往不記入負(fù)債類賬戶,有意降低負(fù)債率以繼續(xù)獲取正規(guī)金融機(jī)構(gòu)的貸款。這些企業(yè)財務(wù)信息的失真,給正規(guī)金融機(jī)構(gòu)的信貸管理工作帶來不便,影響信貸決策的準(zhǔn)確性和信貸資金的安全性。最后,民間金融借貸利率遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于正規(guī)金融機(jī)構(gòu)的貸款利率,[1]為了獲得高額回報,有些人不計資金來源、不問資金投向參與借貸,資金運(yùn)用具有明顯的盲目性和趨利性,受政策限制或禁止的企業(yè)只要許以高利,很容易通過民間金融籌集資金,客觀上助長了受限行業(yè)的發(fā)展,影響金融調(diào)控政策的運(yùn)行效果。合理的政策規(guī)制既可以為民間金融的運(yùn)行提供良好的制度規(guī)范,促進(jìn)其完善內(nèi)部控制,也可以引導(dǎo)民間金融的利率水平和資金投向,為金融秩序的穩(wěn)健運(yùn)行提供保障。

      2.規(guī)制農(nóng)村民間金融是建設(shè)社會主義新農(nóng)村的需要

      “生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”為我們描繪了一幅欣欣向榮的新農(nóng)村景象。這一宏偉藍(lán)圖的實現(xiàn)需要大量的資金支持。農(nóng)村信貸需求主體多、規(guī)模小、生產(chǎn)季節(jié)性強(qiáng)、缺乏必要的擔(dān)保和抵押品,正規(guī)金融機(jī)構(gòu)對其貸款的交易成本較高,具有明顯的“惜貸”傾向。相比之下,基于血緣、人緣、地緣和業(yè)緣基礎(chǔ)上的民間金融,借貸雙方信息深度共享,在一定程度上克服了正規(guī)金融機(jī)構(gòu)面臨的信息不對稱問題,許多正規(guī)金融交易時不能擔(dān)保的物品如房產(chǎn)、土地、農(nóng)機(jī)具、牲畜等,在民間金融交易中均可以擔(dān)保抵押,加之其操作簡單、靈活便捷,適應(yīng)農(nóng)戶信貸需求“要得急、頻率高、額度小、季節(jié)性”的特點(diǎn),廣泛受到農(nóng)戶的歡迎。但是,靈活的抵押擔(dān)保、高效的信息共享及方便快捷的操作手續(xù)并不能掩蓋其運(yùn)行中存在的管理控制混亂、借貸程序隨意、借貸利率偏高等問題。合理的政策規(guī)制可以將民間金融的種種缺陷降低到最低程度,充分發(fā)揮其“人熟、地熟、事熟”的信息優(yōu)勢和靈活的抵押擔(dān)保優(yōu)勢,為社會主義新農(nóng)村建設(shè)提供更多的資金支持,促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)目標(biāo)的實現(xiàn)。

      3.規(guī)制農(nóng)村民間金融是促進(jìn)農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定的需要

      民間金融是一種自發(fā)的信貸活動,完全依靠自發(fā)規(guī)則維持運(yùn)轉(zhuǎn),處于金融監(jiān)管“真空”,一旦借款人欠款不還,便會引發(fā)金融糾紛,影響農(nóng)村社會的和諧穩(wěn)定。一方面,由于民間金融借貸程序隨意、契約不規(guī)范,借款人如若違約,資金貸放者難以憑借有效的借貸證據(jù)索要本息。另一方面,由于借貸利率過高,超過了《最高人民法院關(guān)于人民法院審理借貸案件的若干意見》中有關(guān)“民間借貸利率最高不得超過銀行同類貸款利率4倍”的規(guī)定,借款人會以“無力償還”為由拒絕支付高額利息,在無法通過法律途徑索要高息的情況下,資金貸放者可能尋求暴力手段追索債務(wù),易使親朋反目、鄉(xiāng)鄰結(jié)怨。合理的政策規(guī)制可以使民間金融有法可依、有章可循,在借貸糾紛發(fā)生時,借貸主體可通過法律途徑有效解決,有助于鄉(xiāng)鄰關(guān)系的穩(wěn)定與農(nóng)村和諧社會的構(gòu)建。

      二、國際社會規(guī)制農(nóng)村民間金融的經(jīng)驗

      1.賦予農(nóng)村民間金融合法地位

      承認(rèn)合法地位并將其納入監(jiān)管范圍是國際社會規(guī)制農(nóng)村民間金融的基本經(jīng)驗,較典型的當(dāng)屬日本和我國臺灣地區(qū)。以合會(ROSCA)為代表的民間金融在我國臺灣地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)生活中扮演著重要角色。20世紀(jì)80年代以前,臺灣當(dāng)局對合會等民間金融組織采取的是自由放任態(tài)度,沒有賦予其正式的法律地位。80年代初期,由于運(yùn)作不規(guī)范導(dǎo)致的“倒會”風(fēng)波此起彼伏,造成諸多經(jīng)濟(jì)、政治和社會問題,臺灣當(dāng)局開始對其嚴(yán)加管制,但并沒有阻止合會的繼續(xù)擴(kuò)大和“倒會”風(fēng)波的頻繁發(fā)生。80年代末期,臺灣當(dāng)局調(diào)整了原有思路,提出“民間金融合法化、監(jiān)管監(jiān)督日?;闭?,使原來不受管理的民間金融活動納入了金融監(jiān)管范圍,走上了規(guī)范化發(fā)展的軌道。1999年4月臺灣“立法院”又通過了《民法債編》,修正增訂了“合會”一節(jié),以法律形式對民間合會的定義、契約條款、競標(biāo)程序、會首會員權(quán)利義務(wù)、倒會處理辦法等作出了詳盡規(guī)定。一直依靠民間自發(fā)規(guī)則維持、備受當(dāng)局歧視打壓的合會在臺灣地區(qū)成為了由現(xiàn)代法律制約、在法律框架內(nèi)自主經(jīng)營的合法組織。[2]

      日本農(nóng)村民間金融的規(guī)范發(fā)展也歸因于其因時制宜的法律政策。無盡組織(Mujin-ko)(類似于合會)向互助銀行(Mutual Bank)的演變,是日本政府通過賦予合法地位引導(dǎo)民間金融規(guī)范運(yùn)行的典型案例。1915年,日本金融當(dāng)局在研究評估無盡組織利弊的基礎(chǔ)上,出臺了管理和規(guī)范無盡組織的第一部法律——《無盡業(yè)法》(Mujin Finance Law),根據(jù)這一法案,無盡組織必須以公司形式組織運(yùn)作。二戰(zhàn)后,日本出現(xiàn)了許多專門向中小企業(yè)提供融資的財務(wù)公司(Bogus Mujin),財務(wù)公司比無盡組織在組織上更為健全,只要向這些公司儲蓄60次,每次50日元,客戶就可以獲得10000日元的貸款。與傳統(tǒng)的無盡組織相比,這些財務(wù)公司沒有固定的會員,獲得資金使用權(quán)也不需要通過抽簽或者競價方式。但是,他們與無盡組織一樣要求分多次繳納份額資金,融資機(jī)制與無盡組織有很多相似之處,故被稱為互助無盡。1951年日本國會通過了《互助銀行法案》,規(guī)定了財務(wù)公司向互助銀行轉(zhuǎn)變的條件與要求,加快了這種轉(zhuǎn)變的進(jìn)程。20世紀(jì)80年代中后期,互助銀行合并風(fēng)起云涌,其業(yè)務(wù)已同商業(yè)銀行相差無幾,日本政府又及時出臺政策引導(dǎo)互助銀行轉(zhuǎn)變?yōu)橐话阈陨虡I(yè)銀行。1989年到1990年間,幾乎所有的互助銀行都轉(zhuǎn)變成了商業(yè)銀行。[3]

      2.加強(qiáng)農(nóng)村民間金融組織管理

      成熟的組織管理是國際社會規(guī)制農(nóng)村民間金融的有效方式,代表性的組織管理模式主要有以美國為代表的多元復(fù)合、上虛下實的管理體系和以法國為代表的官民結(jié)合、上官下民的管理體系。美國的民間金融機(jī)構(gòu)種類、數(shù)量繁多,廣泛分布于城鄉(xiāng)之間,地方性商業(yè)銀行、信用合作社和儲蓄貸款協(xié)會是其中最常見的三種形式。地方性商業(yè)銀行主要服務(wù)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民,信用合作社專門為社員提供資金周轉(zhuǎn),儲蓄貸款協(xié)會則主要面向城鄉(xiāng)中低收入群體開辦金融業(yè)務(wù)。[4]1934年,美國國會通過了《聯(lián)邦信用社法》,成立了專門的信用社全國管理局(NCUA),并在各州設(shè)立了相應(yīng)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。為了克服各州各自為政所產(chǎn)生的監(jiān)管真空,美國采取了加強(qiáng)信息交流和強(qiáng)化監(jiān)管的措施,于1965年成立了“信用社監(jiān)督專員全國協(xié)會”(NASCUS),并將監(jiān)管對象擴(kuò)展至儲貸協(xié)會。[5]美國民間金融管理體系職能分工非常明確,地方性商業(yè)銀行、儲蓄貸款協(xié)會和信用社是法人實體,依法獨(dú)立從事金融業(yè)務(wù),國家農(nóng)業(yè)信用管理局則是純粹的管理服務(wù)機(jī)構(gòu),不從事具體金融業(yè)務(wù)。

      法國民間金融的管理體系采取了官方和民間相結(jié)合的方式,在建制上采取自下而上功能職責(zé)層層區(qū)別的三級體制。在基層的是地方農(nóng)業(yè)信貸互助銀行,一般按照行政區(qū)劃設(shè)立。地方農(nóng)業(yè)信貸互助銀行由社員入股組成,社員加入、退出完全自由,不論繳納股金額度大小,實行“一人一票表決權(quán)”制度,社員選舉的董事會對互助銀行業(yè)務(wù)進(jìn)行管理,董事會成員沒有薪金,所從事的事務(wù)是服務(wù)性和公益性的。處在中間層的是省農(nóng)業(yè)互助信貸銀行,由本省內(nèi)的地方農(nóng)業(yè)互助信貸銀行聯(lián)合組建而成,是較高層次的合作金融機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)省轄基層農(nóng)業(yè)信貸互助銀行業(yè)務(wù),分配管理資金,并接受中央農(nóng)業(yè)信貸銀行的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。處在最上層的是法國中央農(nóng)業(yè)信貸銀行,受法國農(nóng)業(yè)部和財政部雙重領(lǐng)導(dǎo),屬于官方行政機(jī)構(gòu)。中央農(nóng)業(yè)信貸銀行主要負(fù)責(zé)監(jiān)督各省農(nóng)業(yè)互助信貸銀行的業(yè)務(wù)并對其資產(chǎn)和賬目進(jìn)行審查。法國農(nóng)業(yè)信貸互助銀行管理體系職責(zé)層次分明,組織形式獨(dú)立,管理制度健全。[6]

      3.重視正規(guī)金融與民間金融合作

      重視正規(guī)金融與民間金融合作是國際社會規(guī)制農(nóng)村民間金融的重要途徑。從世界各國的經(jīng)驗來看,正規(guī)金融與農(nóng)村民間金融的合作主要有水平連接和垂直連接兩種模式。水平連接是指正規(guī)金融和民間金融存在競爭關(guān)系,借款人既可向正規(guī)金融申請貸款,也可求助于民間金融,正規(guī)金融與民間金融平行不交叉。垂直連接是指正規(guī)金融與民間金融存在合作關(guān)系,民間金融先從正規(guī)金融機(jī)構(gòu)取得貸款,然后將其貸給具體的借款人,正規(guī)金融與民間金融在資金提供上業(yè)務(wù)交叉。具體操作時又常采取四種戰(zhàn)略,詳見表1。[7]

      表1 民間金融與正規(guī)金融合作的制度調(diào)整戰(zhàn)略

      典型的合作案例來自斯里蘭卡、菲律賓和印度尼西亞。斯里蘭卡從1988年起就允許國有銀行實行PNN計劃。根據(jù)這一計劃,國有商業(yè)銀行向農(nóng)村資信良好的專職民間放貸者發(fā)放抵押貸款,要求他們在一定的利率內(nèi)貸放給其他農(nóng)戶。在運(yùn)作過程中,銀行會對專職放貸者進(jìn)行資信審查、風(fēng)險防范等方面的業(yè)務(wù)指導(dǎo),但不介入具體的經(jīng)營活動。在菲律賓稻米種植地區(qū),稻米一般通過稻米加工商、批發(fā)商和零售商等環(huán)節(jié)銷售。這些銷售商通常是民間金融放貸者,他們從正規(guī)金融部門獲得信貸資金,然后向稻米生產(chǎn)者(農(nóng)戶)提供信貸,其條件是稻米成熟時農(nóng)戶將稻米出售給這些銷售商,同時償還貸款,即通過關(guān)聯(lián)交易實現(xiàn)正規(guī)金融與農(nóng)村民間金融的合作。1989年印度尼西亞的13家銀行在12個非政府組織的幫助下,向420個農(nóng)村互助組織(SHG)提供貸款,然后由它們向組織內(nèi)成員放貸。到1990年3月,包括私人銀行和政府銀行在內(nèi)的18家銀行向互助組織提供了229筆小組貸款,這些資金被3500個小組成員運(yùn)用,實現(xiàn)了銀行與互助組織的合作,緩解了資金供求矛盾,增加了農(nóng)戶信貸可獲得性。[8]

      三、國際社會規(guī)制農(nóng)村民間金融對我國的啟示

      國際社會對農(nóng)村民間金融的規(guī)制為我們提供了有益啟示:實現(xiàn)民間金融法治化是規(guī)制民間金融、保障其健康發(fā)展的關(guān)鍵,合理的制度設(shè)計能夠在最大程度上控制民間金融風(fēng)險的發(fā)生,促進(jìn)其規(guī)范運(yùn)行。

      1.完善民間金融法律法規(guī)

      市場經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì),任何經(jīng)濟(jì)活動的有效運(yùn)行都需要法律的保證、規(guī)范和約束。民間金融也不例外。世界各國與地區(qū)在規(guī)制民間金融過程中都首先完善相關(guān)的法律法規(guī),從而使民間金融運(yùn)作有章可循、有法可依。從我國立法現(xiàn)狀來看,除《中華人民共和國合同法》及最高人民法院出臺的一些司法解釋,如《關(guān)于人民法院審理借貸案件的若干建議》和《關(guān)于如何確認(rèn)公民與企業(yè)之間借貸行為效力的批復(fù)》,就民間金融問題作了簡單規(guī)定外,金融領(lǐng)域三部最重要的法律《中國人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》和《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》均未涉及民間金融。法律制度的缺失,使得民間金融的運(yùn)作無法可依、無章可循,借貸雙方出現(xiàn)糾紛時也難以借助法律武器保護(hù)應(yīng)有權(quán)益。

      值得關(guān)注的是中國人民銀行于2008年11月起草并向國務(wù)院提交了《放貸人條例(草案)》。據(jù)中國人民銀行研究局副局長劉萍介紹,《放貸人條例(草案)》的最大突破是允許符合借貸利率不超過基準(zhǔn)利率4倍、無犯罪記錄和不良信用記錄等條件的個人和企業(yè),以自有資金注冊成立“只貸不存”的放貸機(jī)構(gòu)?!斗刨J人條例(草案)》的立法意圖是明確非吸收存款類放貸人主體的法律地位,保障自有資金者的放貸權(quán)利,尊重其私有財產(chǎn)的使用權(quán),給運(yùn)用自有資金而不是通過吸收存款進(jìn)行信貸活動的民間金融組織以合法的運(yùn)作空間。筆者以為該條例將使民間金融的合法地位得到確定,但其規(guī)范的運(yùn)作仍然離不開內(nèi)容更為詳實、操作性更強(qiáng)、效力更高的法規(guī)約束。當(dāng)前應(yīng)該在《放貸人條例(草案)》基礎(chǔ)上,出臺《民間金融管理法》,對民間金融借貸主體雙方的權(quán)利義務(wù)、交易方式、契約要件、違約責(zé)任和權(quán)益保障加以明確,對民間金融的監(jiān)管機(jī)構(gòu)、注冊機(jī)構(gòu)、申報程序和注冊程序進(jìn)行規(guī)定,鼓勵民間金融在法律框架內(nèi)開展活動。

      2.強(qiáng)化農(nóng)村民間金融監(jiān)督管理

      加強(qiáng)監(jiān)督管理是降低農(nóng)村民間金融交易風(fēng)險的內(nèi)在要求,也是促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的重要保證。政府在對民間金融監(jiān)管中應(yīng)該有所為、有所不為,強(qiáng)化監(jiān)控引導(dǎo),避免直接干預(yù)。(1)完善農(nóng)村民間金融監(jiān)測管理。目前我國一些地方的人民銀行分支機(jī)構(gòu)已經(jīng)建立了民間金融監(jiān)測系統(tǒng),開展定期的利率月度監(jiān)測和不定期的專題監(jiān)測。在此基礎(chǔ)上,應(yīng)進(jìn)一步健全監(jiān)測指標(biāo)體系,擴(kuò)大監(jiān)測網(wǎng)點(diǎn),對農(nóng)村民間金融的融資規(guī)模、資金流向、利率變動等情況實時跟蹤。與此同時實行民間金融登記制度,要求資金借貸雙方就借貸金額、期限、利率等事項到人民銀行的有關(guān)部門公開登記。這樣做,不僅有利于民間金融活動從“地下”轉(zhuǎn)為“地上”,增強(qiáng)民間金融市場的透明度,而且有利于監(jiān)管當(dāng)局及時把握民間金融的規(guī)模、利率水平和投資方向。(2)提高農(nóng)村民間金融組織化程度。組織化程度的提高有助于規(guī)范信用審核、信息處理、借貸契約等方面的管理,提升民間金融運(yùn)作的規(guī)范化。當(dāng)前應(yīng)在尊重農(nóng)民群眾意愿、嚴(yán)格金融管制和建立有效退出機(jī)制的前提下,積極引導(dǎo)農(nóng)戶成立民間借貸互助組織。在縣級城鎮(zhèn)地區(qū),鼓勵私人出資設(shè)立社區(qū)金融機(jī)構(gòu)。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū),鼓勵自然人、企業(yè)法人或社團(tuán)以獨(dú)資或合資的方式建立以村鎮(zhèn)為中心的小額信貸組織。在自然村落,引導(dǎo)農(nóng)戶建立以村為中心的借貸互助會。

      F830.6

      A

      1007-8266(2011)02-0119-05

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