淺談我國(guó)城市公共危機(jī)管理的現(xiàn)狀與對(duì)策

王匆

摘要：隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的加快，城市發(fā)展也遇到了各類(lèi)突發(fā)事件和公共危機(jī)的困擾，需要政府采取有效的預(yù)防、處理措施，建立綜合型城市公共危機(jī)管理聯(lián)動(dòng)模式，努力破解公共危機(jī)對(duì)城市發(fā)展的影響。

關(guān)鍵詞：城市危機(jī)；城市發(fā)展；公共危機(jī)管理聯(lián)動(dòng)模式；政府

中圖分類(lèi)號(hào)：D63文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1002-7408（2011）07-0020-03

新世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)城市進(jìn)入快速建設(shè)期和發(fā)展期，大中城市也同時(shí)邁入了“非穩(wěn)定狀態(tài)”的危機(jī)頻發(fā)期。城市公共危機(jī)成為影響城市發(fā)展建設(shè)的一大因素，已受到政府和社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。政府作為城市治理的主體，在完善城市功能，處理各種常態(tài)問(wèn)題的同時(shí)，必須提高自身抵御風(fēng)險(xiǎn)及突發(fā)性危機(jī)的能力。通過(guò)對(duì)危機(jī)的預(yù)防、控制，維護(hù)城市安全和人民的生活穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)城市的全面可持續(xù)發(fā)展。

一、城市公共危機(jī)管理與城市發(fā)展的關(guān)系

城市公共危機(jī)是一種緊急事件或者緊急狀態(tài)，它的出現(xiàn)會(huì)嚴(yán)重影響城市生活的正常運(yùn)行，對(duì)生命、財(cái)產(chǎn)、環(huán)境等構(gòu)成威脅和損害，必須采取特殊的措施加以應(yīng)對(duì)。明確城市公共危機(jī)管理與城市發(fā)展的密切關(guān)系，是化解危機(jī)的首要前提。

1.城市危機(jī)管理為城市發(fā)展提供安全保障。安全是人類(lèi)生存和發(fā)展的基本需求和必要條件。當(dāng)代中國(guó)，社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)和文化中心不斷向城市偏移，在各種資源和財(cái)富快速聚集的同時(shí)，城市安全風(fēng)險(xiǎn)也隨之增大。城市無(wú)論大小，都需要在地方經(jīng)濟(jì)、能源系統(tǒng)、各種基礎(chǔ)設(shè)施、交通運(yùn)輸及環(huán)境等問(wèn)題上有安全保障，只有各方面安全可靠的運(yùn)轉(zhuǎn)，才能保證城市未來(lái)的可持續(xù)發(fā)展。

國(guó)外許多城市的政府在公共治理過(guò)程中，已經(jīng)建立了較為完備的政府危機(jī)管理機(jī)制，并不斷更新政府組織職能，形成了健全的城市危機(jī)管理網(wǎng)絡(luò)。我國(guó)自2007年11月1日起施行的《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，以及《“十一五”期間國(guó)家突發(fā)公共事件應(yīng)急體系建設(shè)規(guī)劃》的制定，進(jìn)一步明確了政府公共危機(jī)管理的重點(diǎn)。不少大中城市也由于近年來(lái)突發(fā)公共危機(jī)事件的頻繁發(fā)生，逐步增強(qiáng)了防范意識(shí)，汲取了經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，不僅制定了各類(lèi)突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案，而且有相應(yīng)的組織協(xié)調(diào)能力，為城市平穩(wěn)發(fā)展提供了保障。

2.城市發(fā)展能夠引導(dǎo)促進(jìn)城市危機(jī)管理機(jī)制和體系的建立。從根本上講，城市危機(jī)大都是由不適當(dāng)?shù)陌l(fā)展造成的。近些年來(lái)，伴隨著全球化的日益深入，使得任何一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的天災(zāi)、人禍和技術(shù)災(zāi)難等不同類(lèi)別的危機(jī)都會(huì)迅速波及其他國(guó)家。可以說(shuō)，城市發(fā)展引發(fā)并致使危機(jī)具有了常態(tài)化的趨勢(shì)。

危機(jī)的常態(tài)化，使得政府必須深刻洞悉危機(jī)產(chǎn)生的原因，在正確的城市發(fā)展方向引導(dǎo)下與時(shí)俱進(jìn)地更新危機(jī)管理的理念與方法。全球化背景下對(duì)于城市發(fā)展能力的思考已越來(lái)越多地集中在對(duì)各類(lèi)影響要素的研究上。除物質(zhì)要素外，以管理、體制和文化等為代表的種種“軟要素”正日益在城市發(fā)展和競(jìng)爭(zhēng)力的提升中受到重視。

二、我國(guó)城市公共危機(jī)管理中存在的問(wèn)題

城市災(zāi)害是影響城市安全和正常秩序最為嚴(yán)重的一類(lèi)危機(jī)，應(yīng)對(duì)城市災(zāi)害的能力已成為顯示城市管理水平的重要標(biāo)志。由于我國(guó)步入城市化的時(shí)間較晚，政府的城市管理水平相對(duì)較低，特別是在城市危機(jī)管理上缺乏必要的理論準(zhǔn)備和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。具體表現(xiàn)如下：

1.危機(jī)管理模式與城市發(fā)展不相適應(yīng)。我國(guó)自建國(guó)以來(lái)形成的危機(jī)管理模式基本上是分類(lèi)別、分地區(qū)、分部門(mén)的單一管理模式，即每一個(gè)災(zāi)種或幾個(gè)相關(guān)災(zāi)種分別由一個(gè)或幾個(gè)相關(guān)的部門(mén)負(fù)責(zé)；根據(jù)災(zāi)害的發(fā)生地點(diǎn)在地域上實(shí)行屬地管理；根據(jù)災(zāi)害產(chǎn)生、發(fā)展和結(jié)束的各個(gè)環(huán)節(jié)，參照各職能部門(mén)的功能實(shí)行分階段管理。這種模式有利于發(fā)揮各職能部門(mén)、各專(zhuān)業(yè)救災(zāi)隊(duì)伍的作用，在一般的災(zāi)害事故管理中體現(xiàn)出較高的效率。然而，隨著我國(guó)城市規(guī)模的擴(kuò)張和發(fā)展水平的提高，危機(jī)的成因和表現(xiàn)也出現(xiàn)了新變化。城市人口密度高、流動(dòng)量大，復(fù)雜的城市形態(tài)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)以及自然與技術(shù)特點(diǎn)使得危機(jī)具有了群發(fā)性特點(diǎn)，即同一城市在同一時(shí)間會(huì)出現(xiàn)多種危機(jī)并發(fā)的復(fù)雜局面，一旦災(zāi)害發(fā)生又會(huì)形成連鎖反應(yīng)。與現(xiàn)代科技相伴生，新的災(zāi)種與致災(zāi)源也在逐漸增多。例如，高層建筑的火災(zāi)、高層玻璃幕墻的光輻射和因臺(tái)風(fēng)龍卷風(fēng)導(dǎo)致的玻璃雨、地鐵和高架道路的交通事故、基于現(xiàn)代電子技術(shù)的通訊與信息系統(tǒng)的癱瘓、核電站運(yùn)行中可能產(chǎn)生的核泄漏等等，都使得傳統(tǒng)的分兵式單一危機(jī)管理模式無(wú)法應(yīng)對(duì)現(xiàn)代的城市危機(jī)。原有的管理模式中部門(mén)間責(zé)權(quán)關(guān)系的不對(duì)稱(chēng)，導(dǎo)致各種危機(jī)管理部門(mén)之間的“界面關(guān)系”模糊，“誰(shuí)都有責(zé)任，誰(shuí)都有權(quán)力負(fù)責(zé)”，結(jié)果導(dǎo)致“誰(shuí)都沒(méi)有能力”來(lái)負(fù)責(zé)。各職能部門(mén)的專(zhuān)門(mén)應(yīng)急方案并不缺乏，缺少的正是平級(jí)領(lǐng)導(dǎo)層面上各部門(mén)、各單位間應(yīng)急計(jì)劃的整合與協(xié)調(diào)。傳統(tǒng)的危機(jī)管理系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制在新變化新問(wèn)題新特點(diǎn)面前顯得力不從心。

2.全社會(huì)的公共危機(jī)管理意識(shí)淡薄。在我國(guó)目前的城市危機(jī)管理環(huán)節(jié)中，存在著“重救輕防”的觀念。政府的城市危機(jī)管理意識(shí)淡薄，不重視危機(jī)爆發(fā)前的預(yù)防、預(yù)警工作，只是在危機(jī)爆發(fā)時(shí)才采取臨時(shí)措施，抽調(diào)各職能部門(mén)組成指揮小組展開(kāi)行動(dòng),待危機(jī)事件過(guò)后又回歸常態(tài)，無(wú)法形成城市危機(jī)管理的連續(xù)性經(jīng)驗(yàn)。從社會(huì)民眾方面看，城市發(fā)生了危機(jī)，市民往往通過(guò)傳統(tǒng)的思維定勢(shì)進(jìn)行非理性的猜測(cè)并隨之恐慌，缺少相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)和自救知識(shí)，更沒(méi)有將自己定位為城市危機(jī)的又一管理主體。而政府的能力畢竟有限，且危機(jī)管理任務(wù)繁重，沒(méi)有廣大民眾的廣泛參與和配合，就無(wú)法形成公共危機(jī)管理的合力。

3.城市危機(jī)管理資金投入不足。與西方發(fā)達(dá)國(guó)家城市危機(jī)、應(yīng)急管理起步早、資金充裕、研究力量強(qiáng)大、前瞻性強(qiáng)等優(yōu)勢(shì)相比，我國(guó)在城市危機(jī)管理上的投入還存在很大差距。預(yù)防是危機(jī)管理的基礎(chǔ)，從近些年城市政府財(cái)政支付能力看，集中應(yīng)對(duì)少數(shù)突發(fā)事件的力量是具備的。但從全方位防范和常規(guī)性防范的要求看，資金這一瓶頸，使得目前許多大城市災(zāi)害監(jiān)測(cè)和預(yù)警能力已經(jīng)不能適應(yīng)減災(zāi)工作進(jìn)一步發(fā)展的需要。監(jiān)測(cè)手段、預(yù)測(cè)預(yù)報(bào)的準(zhǔn)確度都有待增強(qiáng)和提高，某些新災(zāi)種的監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)還是空白，災(zāi)害的預(yù)警預(yù)防環(huán)節(jié)亟待加強(qiáng)。城市系統(tǒng)的復(fù)雜性決定了城市危機(jī)管理是一項(xiàng)涉及城市基礎(chǔ)設(shè)施、交通、水電、通訊、社會(huì)經(jīng)濟(jì)等子系統(tǒng)的龐大工程，各系統(tǒng)功能的完善和升級(jí)同樣需要資金。另外，對(duì)城市潛在重大災(zāi)害事故缺乏系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)分析、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估及風(fēng)險(xiǎn)管理的科學(xué)儲(chǔ)備。減災(zāi)科研經(jīng)費(fèi)不足，減災(zāi)研究課題缺乏統(tǒng)籌安排。政府方面往往在大災(zāi)發(fā)生時(shí)才認(rèn)識(shí)到對(duì)減災(zāi)研究投入的重要性，而隨著具體災(zāi)害過(guò)程的結(jié)束，這種沖動(dòng)也隨之消失。待下一次危機(jī)發(fā)生時(shí)，又以同樣的方式面對(duì)，造成惡性循環(huán)。

三、對(duì)策建議

城市越發(fā)展壯大，面臨的各種傳統(tǒng)和非傳統(tǒng)、自然和社會(huì)的致災(zāi)因素越多，災(zāi)害損失越大，危機(jī)后果就越嚴(yán)重。因此，政府必須采取有效措施，提升城市公共危機(jī)管理質(zhì)量，保障城市發(fā)展的安全。

1.建立綜合型城市公共危機(jī)管理聯(lián)動(dòng)模式。與經(jīng)濟(jì)社會(huì)及自然界的很多事物和現(xiàn)象一樣，城市危機(jī)也具有一個(gè)從產(chǎn)生到消失的過(guò)程，這個(gè)過(guò)程被稱(chēng)為城市危機(jī)生命周期。其運(yùn)動(dòng)過(guò)程如圖所示：

針對(duì)我國(guó)傳統(tǒng)危機(jī)管理模式的弊端，建議從城市危機(jī)生命周期入手，建立綜合、聯(lián)動(dòng)的危機(jī)管理模式。綜合，即政府要制定危機(jī)的預(yù)防預(yù)警、救助、監(jiān)督和評(píng)估的長(zhǎng)效管理機(jī)制，將法律、信息、技術(shù)等手段納入危機(jī)管理體系中，建立城市危機(jī)管理常設(shè)機(jī)構(gòu) 。聯(lián)動(dòng)，就是以政府為主導(dǎo)，整合媒體、社會(huì)團(tuán)體、民眾的力量形成系統(tǒng)的活動(dòng)機(jī)制。媒體是聯(lián)系政府和公眾的紐帶，它既是政府的喉舌，又為群眾傳遞呼聲；以各種非政府組織為代表的社會(huì)團(tuán)體，具有政府所不具備的靈活性、獨(dú)立性、自發(fā)性的特點(diǎn)，在政府決策提供、危機(jī)管理知識(shí)培訓(xùn)和災(zāi)害模擬演練的組織上能夠發(fā)揮自身的作用；民眾雖然是政府服務(wù)的對(duì)象，卻應(yīng)主動(dòng)介入?yún)⑴c危機(jī)管理，形成與政府、社會(huì)團(tuán)體、媒體的共擔(dān)機(jī)制。

此外特別應(yīng)以法律法規(guī)的出臺(tái)和完善作為預(yù)防的前置。近30年我國(guó)應(yīng)對(duì)各種危機(jī)的實(shí)踐證明，危機(jī)處置的法律障礙問(wèn)題比較突出，很多特殊情況的處理缺乏法律依據(jù)，有的法律規(guī)定模糊，有的法律規(guī)定彈性較大，難以把握，由此造成危機(jī)處理時(shí)機(jī)的延誤和效果的不佳。因此，法律建設(shè)刻不容緩。

2.樹(shù)立以人為本可持續(xù)的城市危機(jī)管理觀。必須將“以人為本”思想貫穿于城市發(fā)展和危機(jī)管理的始終。既要尊重人，滿(mǎn)足人的需要，又要發(fā)揮人的首創(chuàng)精神。尊重人，首先指充分尊重城市市民對(duì)危機(jī)的知情權(quán)。政府的權(quán)力來(lái)自人民的信任和讓渡，公共管理必須以人民群眾的根本利益為出發(fā)點(diǎn)。應(yīng)對(duì)和處置危機(jī)的整個(gè)過(guò)程，都要對(duì)群眾說(shuō)真話、講實(shí)情，把公眾看做解決危機(jī)的依靠力量。對(duì)在城市危機(jī)中遭受?chē)?yán)重物質(zhì)財(cái)產(chǎn)損失的群眾，要給予一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和長(zhǎng)期的精神安撫，將其損失降低到最小。為減少城市安全隱患，還需以適當(dāng)?shù)男姓钕拗瞥鞘幸?guī)模的擴(kuò)張速度和外來(lái)人口的大量涌入。此外，在城市未來(lái)發(fā)展規(guī)劃的編制理念和實(shí)施方案中同樣要體現(xiàn)以人為本，城市總體布局、功能區(qū)的規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施、市政工程、園林綠地、防護(hù)等系統(tǒng)的建設(shè)，都要以保護(hù)公民生命與財(cái)產(chǎn)安全作為規(guī)劃設(shè)計(jì)的出發(fā)點(diǎn)。

近幾年來(lái)，各種嚴(yán)重的自然災(zāi)害以及社會(huì)輿情事件的頻繁發(fā)生，無(wú)不顯示了現(xiàn)代危機(jī)的愈發(fā)猛烈之勢(shì)?？沙掷m(xù)發(fā)展觀要求我國(guó)政府在危機(jī)管理與城市發(fā)展中妥善處理好城市內(nèi)外環(huán)境與發(fā)展的關(guān)系。在國(guó)內(nèi)方面，應(yīng)統(tǒng)籌好城鄉(xiāng)、區(qū)域、經(jīng)濟(jì)社會(huì)、人與自然的發(fā)展， （下轉(zhuǎn)第27頁(yè)）（上接第21頁(yè)）從歷次危機(jī)事件中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，認(rèn)清國(guó)情，找出適合我國(guó)國(guó)情的危機(jī)管理方法，提高公民危機(jī)意識(shí)和防范能力。在外部環(huán)境上，應(yīng)借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)國(guó)際間交流與合作，促進(jìn)全球性的城市應(yīng)急研究機(jī)制的建立。

3.破解公共危機(jī)管理與城市發(fā)展的資金難題。公共危機(jī)管理的有效實(shí)施離不開(kāi)相應(yīng)的資金保障。建立危機(jī)管理的資金保障機(jī)制可以從以下路徑著手：一是設(shè)立危機(jī)管理預(yù)算。在政府的財(cái)政預(yù)算中根據(jù)本地區(qū)的實(shí)際危機(jī)管理需求單列危機(jī)管理預(yù)算，保證按時(shí)足額的投入，預(yù)算額度在保證最基本危機(jī)管理需要的基礎(chǔ)上根據(jù)本地的經(jīng)濟(jì)狀況進(jìn)行適度調(diào)整；二是建立危機(jī)管理基金。對(duì)考評(píng)不合格的企業(yè)和因管理失誤而造成重大危機(jī)事件的企業(yè)，以及沒(méi)有按照事先要求進(jìn)行資金投入的企業(yè)進(jìn)行懲罰性的罰款，罰得款項(xiàng)納入到基金會(huì)；三是設(shè)立面向社會(huì)的募捐機(jī)制。通過(guò)吸納社會(huì)資金的支持來(lái)充實(shí)危機(jī)管理的資金基礎(chǔ)，在法律層面上對(duì)于資金的使用作出管理嚴(yán)格規(guī)定；有關(guān)資金的使用情況必須向全體市民公開(kāi)并接受質(zhì)詢(xún)。四是與世界城市合作建立全球性的城市應(yīng)急管理基金。

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[責(zé)任編緝：孫 巍]