制定《學(xué)校法》勢在必行

隨著我國民主與法制進(jìn)程的加快，如何更好地促進(jìn)學(xué)校的自主發(fā)展，并構(gòu)建起現(xiàn)代化的學(xué)校制度和健全的教育法律體系，已成為當(dāng)前我國教育改革的一個(gè)熱門話題。

現(xiàn)實(shí)生活中，與學(xué)校相關(guān)的法律糾紛也呈現(xiàn)出越來越多的趨勢，然而，至今還沒有一部法律能和作為辦學(xué)主體的學(xué)校相對(duì)應(yīng)，因此，不少有識(shí)之士紛紛呼吁：盡快制定《學(xué)校法》已經(jīng)成為我國教育改革的當(dāng)務(wù)之急。

朱永新：目前的教育法律體系存在著明顯“真空”

全國人大常委

我國現(xiàn)有的教育法律法規(guī)主要有：《義務(wù)教育法》（1986年）、《教育法》（1995年）、《職業(yè)教育法》（1996年）、《高等教育法》（1998年）、《民辦教育促進(jìn)法》（2002年）、《教師法》（1993年）。此外，還有與之相配套的一些行政法規(guī)，它們共同構(gòu)成了我國當(dāng)前教育法律體系。

《教育法》是教育法律體系中的基本法，作為教育法體系中的“憲法”，規(guī)定了國家教育方面的基本政策和大政方針，原則性比較強(qiáng)，對(duì)全部教育法律法規(guī)起到了統(tǒng)帥的作用。《義務(wù)教育法》規(guī)定了國家、學(xué)校、家庭和學(xué)生的權(quán)利和義務(wù)；《職業(yè)教育法》和《高等教育法》規(guī)定了職業(yè)教育和高等教育發(fā)展的基本要求，比較原則性地確定了學(xué)校和學(xué)生的權(quán)利和義務(wù)?！睹褶k教育促進(jìn)法》則是從舉辦者的角度，為促進(jìn)民間辦學(xué)而制定的，調(diào)整了民間辦學(xué)的基本關(guān)系，規(guī)定了國家對(duì)社會(huì)和民間辦學(xué)的基本政策，以及相關(guān)各方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系?！督處煼ā穭t是針對(duì)教育者之一的教師制定的，主要規(guī)定了各級(jí)各類學(xué)校中教師的資格要求、教師的權(quán)利和義務(wù)。

從以上分析我們可以看出，國家與教育者的關(guān)系和國家與受教育者的關(guān)系以及國家與各級(jí)各類學(xué)校的關(guān)系的法律還是比較健全的，而調(diào)整教育者與受教育者的關(guān)系、學(xué)校與教育者的關(guān)系、學(xué)校與受教育者的關(guān)系的法律法規(guī)則顯得非常薄弱和欠缺。這樣一來，在教育關(guān)系的相關(guān)領(lǐng)域中，就存在著明顯的法律“真空”地帶，缺乏明確的法律界定。

因此，從我國目前教育法體系來看，迫切需要制定一部《學(xué)校法》，明確規(guī)定各級(jí)各類學(xué)校在教育關(guān)系中的地位、作用以及應(yīng)承擔(dān)的各種法律責(zé)任，調(diào)整學(xué)校與學(xué)生、學(xué)校與教師的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，把學(xué)校權(quán)力納入法律的監(jiān)督范圍，這樣，在學(xué)生和教師對(duì)學(xué)校處分及其他管理行為有異議時(shí)，就能有明確而暢通的法律“救濟(jì)”渠道。

從法律上講，《學(xué)校法》的核心問題是要解決學(xué)校辦學(xué)與發(fā)展的權(quán)利和義務(wù)之間的問題，這就要涉及學(xué)校與政府、學(xué)校與社區(qū)、學(xué)校與校長、學(xué)校與教師、學(xué)校與學(xué)生等方面的多種教育法律關(guān)系。在學(xué)校與政府的關(guān)系上，核心是學(xué)校的獨(dú)立經(jīng)營權(quán)與政府產(chǎn)權(quán)的分離；學(xué)校與社區(qū)的關(guān)系是解決學(xué)校功能轉(zhuǎn)變的雙向服務(wù)責(zé)任問題；學(xué)校與校長的關(guān)系核心問題是學(xué)校與校長之間的協(xié)約約束；學(xué)校與學(xué)生的關(guān)系則是學(xué)校執(zhí)行教育方針的法律體現(xiàn)。具體來說，應(yīng)該包括以下幾個(gè)方面：

一是關(guān)于政府對(duì)學(xué)校的管理權(quán)限。二是關(guān)于各級(jí)各類學(xué)校舉辦的基本條件與相應(yīng)的法律審批程序。三是關(guān)于學(xué)校自主發(fā)展的權(quán)限規(guī)定，包括學(xué)校與政府之間權(quán)利與義務(wù)的關(guān)系，學(xué)校與校長、學(xué)校與教師、學(xué)校與學(xué)生之間等方面的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系，需要特別明確學(xué)校、校長、教師和學(xué)生的權(quán)利和義務(wù)。四是關(guān)于學(xué)校的組織設(shè)定。五是關(guān)于學(xué)校的宗旨。六是關(guān)于對(duì)學(xué)校教學(xué)、課程設(shè)置、質(zhì)量監(jiān)控等方面作出規(guī)定。七是關(guān)于學(xué)校的法律責(zé)任。

邱連波：重新確立學(xué)校、教師、學(xué)生的責(zé)權(quán)和法律地位

民進(jìn)遼寧省委教育文化委員會(huì)副主任

隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立和完善，高等教育領(lǐng)域內(nèi)的社會(huì)關(guān)系與管理范疇也隨之發(fā)生了重大的變化，高校學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力、學(xué)校與教師、學(xué)校與學(xué)生、教師與學(xué)生之間，正在產(chǎn)生著大量的民事關(guān)系和新型的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，這就要求法律的保護(hù)和法制規(guī)范的約束，這也是目前教育法律體系相對(duì)薄弱或缺位之處，而要維護(hù)學(xué)校教育關(guān)系中主體的各自合法權(quán)益不受非法侵害，督促各個(gè)主體履行自己的義務(wù)，法律必須要介入。

高校三大任務(wù)（教學(xué)、科研和國際交流）的順利完成，都要求高等教育的運(yùn)行機(jī)制必須與國際接軌，按照世界貿(mào)易組織教育服務(wù)和知識(shí)產(chǎn)權(quán)貿(mào)易規(guī)則行事。高校發(fā)展的新特點(diǎn)、新趨勢則要求要有新的法律介入，以規(guī)范高校內(nèi)、外部管理體制，確立各教育主體間的法律關(guān)系，建立完善的運(yùn)行機(jī)制和制約機(jī)制，使高等教育步入法制軌道，逐步實(shí)現(xiàn)從“人治”管理到“法治”管理的轉(zhuǎn)變，推進(jìn)高等教育事業(yè)的改革和發(fā)展。

吳正德：依法治教是對(duì)依法治國的必要支撐

四川省政協(xié)副主席、四川電子科技大學(xué)副校長

接納外資開發(fā)教育行業(yè)，是我國加入ＷＴＯ的承諾之一。國外投資者很看重中國在教育方面的法律是否能保證其所投資金的安全。如果中國履行承諾，允許外資進(jìn)入作為第三產(chǎn)業(yè)范疇的教育業(yè)，那么現(xiàn)實(shí)的情況是，我國缺少一部類似《公司法》那樣規(guī)定了投資者、教育者、受教育者關(guān)系、保障了各方權(quán)益的法律；缺少一部規(guī)定了申請、審批、登記、設(shè)立學(xué)校和學(xué)校運(yùn)作的法律。依法治國需要依法治理各個(gè)行業(yè)來具體體現(xiàn)，而依法治教正是對(duì)依法治國的必要支撐。所以，《學(xué)校法》不僅是教育內(nèi)部的一個(gè)普通法律，它還必將會(huì)對(duì)個(gè)人、社會(huì)、國家方方面面帶來不可替代的作用和影響。

李偉濤：現(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)呼喚《學(xué)校法》

上海市教科院普教所政策研究室主任

在上位的教育基本法作為前提下，歐美和日本等教育法制發(fā)達(dá)國家，一般都制定了《學(xué)校法》或《學(xué)校教育法》，它們的經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。就我國學(xué)校發(fā)展的需要與教育立法的現(xiàn)狀來看，在制定《學(xué)校法》的過程中，結(jié)合我國的實(shí)際，可以參照國際上一些《學(xué)校法》的精神，思考以下幾方面的問題：

第一，《學(xué)校法》不僅應(yīng)該對(duì)學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)作出規(guī)定，而且還要對(duì)政府的管理權(quán)限作出規(guī)定，因?yàn)橹挥姓紫日嬲D(zhuǎn)變職能，承擔(dān)起公共服務(wù)的角色，學(xué)校才可能實(shí)現(xiàn)自主發(fā)展。日本制定《學(xué)校教育法》之后，還專門出臺(tái)了《文部省設(shè)置法》，對(duì)政府辦學(xué)校提出了具體的要求。

第二，要具體規(guī)定不同類型學(xué)校發(fā)展的自主權(quán)，體現(xiàn)出各級(jí)各類教育的差異和辦學(xué)主體的利益，只有這樣，才能具有更好的可操作性。

第三，在當(dāng)前我國教育改革與學(xué)校發(fā)展的背景下，《學(xué)校法》應(yīng)對(duì)學(xué)校設(shè)置、課程教學(xué)及其質(zhì)量監(jiān)控評(píng)估等方面做出具體規(guī)定。

第四，應(yīng)處理好《學(xué)校法》與其他教育法規(guī)的關(guān)系。《學(xué)校法》必須遵守《教育法》的基本精神，與《教師法》相一致?！秾W(xué)校法》的目的是“把學(xué)校還給學(xué)校”，該法應(yīng)為教育改革服務(wù)，保證現(xiàn)代學(xué)校自主發(fā)展，這是由我國教育改革的背景與教育法制建設(shè)的基礎(chǔ)決定的。

李希貴：制定《學(xué)校法》可理順教育管理體制

國家督學(xué)、北京十一學(xué)校校長

教育體制改革的根本目的是為了全面提高民族素質(zhì)，多出人才、出好人才。學(xué)校是實(shí)施教育體制改革的載體，所以，如果學(xué)校育人模式得不到有效的變革，那么，所有的教育改革措施都只能是舍本逐末，甚至是空中樓閣。因此，加快制定《學(xué)校法》，已成為貫徹落實(shí)《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》(簡稱《規(guī)劃綱要》)的一項(xiàng)重要而又急迫的任務(wù)。

從我國教育的目前情況來看，由于長期受傳統(tǒng)體制的影響，政事不分、權(quán)責(zé)不清等弊端已經(jīng)嚴(yán)重地制約了教育事業(yè)的發(fā)展：一方面，主管部門怕一放就亂，一些人“婆婆”心態(tài)難以改變，難免就要經(jīng)常對(duì)學(xué)校具體事務(wù)管一管、問一問；可大多數(shù)人是不管怕失責(zé)，管又不知該管什么。另一方面，學(xué)校不知哪些權(quán)力是自己的，不能勇敢地邁出一步，去大膽搞教育教學(xué)改革。之所以出現(xiàn)這種局面，根本的原因就是政府與學(xué)校的權(quán)責(zé)邊界不清，政事不分，管辦一體，沒有各歸其位。如果這種狀況不改變，我們這次設(shè)計(jì)的許多改革設(shè)想和提出的各項(xiàng)任務(wù)，在實(shí)施過程中就會(huì)被這一體制“關(guān)口”所“梗阻”?！兑?guī)劃綱要》在征求意見稿中提出的要探索“管辦分離政校分開”，首要的是“辦”，只有“辦”的問題解決好了，才能實(shí)現(xiàn)真正的“分”。而要解決好“辦”的問題，最迫切、最需要的是要加快《學(xué)校法》的立法進(jìn)程，靠法律的作用來破解制度的困境。

制定《學(xué)校法》，首要的事情就是要分清政府有關(guān)部門和學(xué)校的各自責(zé)任，理順教育管理體制。對(duì)學(xué)校而言，應(yīng)該清楚地明確政府及其有關(guān)部門在學(xué)校經(jīng)費(fèi)撥付標(biāo)準(zhǔn)、撥款機(jī)制、效益監(jiān)督，學(xué)校教師招聘流程、職稱評(píng)聘，對(duì)學(xué)校辦學(xué)質(zhì)量監(jiān)管的標(biāo)準(zhǔn)、途徑以及校長的管理等方面責(zé)任主體。要按照十七大關(guān)于加快建立決策、執(zhí)行、監(jiān)督體系的要求，加強(qiáng)人大對(duì)政府在經(jīng)費(fèi)、教師、學(xué)校建設(shè)、育人環(huán)境等關(guān)鍵問題的監(jiān)督，落實(shí)《規(guī)劃綱要》提出的問責(zé)制，強(qiáng)化政府在興辦教育、改善民生中的責(zé)任。

要通過制定《學(xué)校法》盡快建立學(xué)校比較科學(xué)的治理結(jié)構(gòu)，重點(diǎn)是廣大學(xué)校要在經(jīng)費(fèi)使用、教師聘任、教學(xué)改革、學(xué)校安全等方面，實(shí)行真正意義上的校長負(fù)責(zé)制。同時(shí)還要按照建立現(xiàn)代學(xué)校制度的要求，建立起學(xué)校民主管理、民主監(jiān)督機(jī)制。對(duì)學(xué)校辦學(xué)的監(jiān)督除了主管部門外，還要引入相關(guān)利益責(zé)任方的參與監(jiān)督，學(xué)生和家長、社區(qū)代表必須在學(xué)校監(jiān)督方面發(fā)揮各自應(yīng)有的作用。

鏈 接

韓國《學(xué)校法》節(jié)選

1. 教育的自主性和中立性

教育的自主性（教育基本法第5條）

國家和地方自治團(tuán)體應(yīng)保障教育的自主性和專門性，應(yīng)制定符合地方實(shí)情的教育實(shí)施政策并加以實(shí)施。

學(xué)校運(yùn)營的自律性應(yīng)受到尊重，教職員工、學(xué)生、家長及地方居民等根據(jù)法律規(guī)定能夠參與學(xué)校治理。

教育的中立性（教育基本法第6條）

教育應(yīng)為教育本來的目的盡其所能，不能被任何政治的、黨派或?yàn)閭鞑€(gè)人思想的幫派所利用。

在國家或地方自治團(tuán)體設(shè)立的學(xué)校中不得進(jìn)行某種特定的宗教教育。

2.學(xué)校和教師（教授）的關(guān)系

作為教育當(dāng)事者的教師（教育基本法第14條）

在學(xué)校教育中教員的專業(yè)性受到尊重，教員的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)地位受到優(yōu)待，其身份得到保障。

教員應(yīng)努力提高作為教育者所必備的品德和資質(zhì)。

教員不得為支持或反對(duì)特定政黨或黨派指導(dǎo)或鼓動(dòng)學(xué)生。

教員可根據(jù)法律規(guī)定就任于其他公職。

有關(guān)教員的任用、服務(wù)、薪酬及年金等的必要事項(xiàng)要依據(jù)法律來規(guī)定。

提高教員的地位（提高教員地位特別法第2條）

國家、地方自治團(tuán)體或其他公共團(tuán)體應(yīng)保證教員在社會(huì)上受到尊重，要?jiǎng)?chuàng)造條件促使教員能夠以較高的熱情和使命感進(jìn)行教育活動(dòng)。

國家、地方自治團(tuán)體或其他公共團(tuán)體應(yīng)特別鼓勵(lì)教員在教育和指導(dǎo)學(xué)生時(shí)其權(quán)威受到尊重。

國家、地方自治團(tuán)體或其他公共團(tuán)體應(yīng)在其主管事務(wù)中有待教員，積極協(xié)助教師，使他們能夠順利完成教育活動(dòng)。

3.學(xué)校和學(xué)生的關(guān)系

學(xué)生享有受教育的權(quán)利(憲法第31條)

所有國民按照能力都具有平等接受教育的權(quán)利。所有國民按照能力都享有終身受教育的權(quán)利。所有國民不應(yīng)因性別、宗教、信仰、社會(huì)身份、經(jīng)濟(jì)地位和身體條件等原因在教育中受到差別對(duì)待。

學(xué)習(xí)者的權(quán)利和義務(wù)（教育基本法第12條）

在學(xué)校教育或社會(huì)教育過程中包括學(xué)生在內(nèi)的學(xué)習(xí)者的基本人權(quán)受到尊重和保護(hù)。

教育內(nèi)容、教育方法、教材及教育設(shè)施應(yīng)尊重學(xué)習(xí)者的人格，重視個(gè)性以便使學(xué)習(xí)者的能力能夠得到最大限度的發(fā)揮。

學(xué)生應(yīng)遵守學(xué)校的規(guī)章制度，不得妨礙教師的教學(xué)研究活動(dòng)，不得擾亂校內(nèi)秩序。

4.學(xué)校的權(quán)利和義務(wù)

學(xué)校的權(quán)利（憲法第31條）

依據(jù)法律規(guī)定繳的自主性、專門性、政治中立性及大學(xué)的自律性都得到保障。

學(xué)校的義務(wù)（教育基本法 第2條）

教育是在宏意人間理念下使所有國民陶冶情操，具備自主生活的能力和作為民主市民所必需的資質(zhì)為民主國家的發(fā)展和人類共贏理想的實(shí)現(xiàn)而努力奮斗。

學(xué)校具有公共性，除了教育學(xué)生外，應(yīng)為維持和發(fā)展學(xué)術(shù)和文化傳統(tǒng)以及居民的終身教育而努力。

大學(xué)應(yīng)該陶冶學(xué)生情操，應(yīng)教授、研究國家人類發(fā)展所必要的學(xué)術(shù)理論及其應(yīng)用方法，以便為國家和人類社會(huì)的發(fā)展做出貢獻(xiàn)。