農(nóng)村公共產(chǎn)品、城鄉(xiāng)一體化與平等權(quán)的實(shí)現(xiàn)

王紅建

（鄭州大學(xué)，河南 鄭州 450001）

農(nóng)村公共產(chǎn)品、城鄉(xiāng)一體化與平等權(quán)的實(shí)現(xiàn)

王紅建

（鄭州大學(xué)，河南 鄭州 450001）

城鄉(xiāng)二元化的發(fā)展模式直接導(dǎo)致了農(nóng)村公共產(chǎn)品供給嚴(yán)重不足，這對(duì)農(nóng)民平等權(quán)的實(shí)現(xiàn)有著極為不利的影響。通過分析城鄉(xiāng)二元化的形成及其對(duì)農(nóng)民收入的影響、當(dāng)前財(cái)政分權(quán)體制及農(nóng)村稅費(fèi)改革對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的影響，認(rèn)為只有從保障農(nóng)民平等權(quán)的視角出發(fā)，通過加強(qiáng)城鄉(xiāng)一體化制度建設(shè)，才能有效解決農(nóng)村公共產(chǎn)品供給存在的問題，從而最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的平等權(quán)。

農(nóng)村公共產(chǎn)品；城鄉(xiāng)一體化；財(cái)政分權(quán)；農(nóng)村稅費(fèi)改革；農(nóng)民平等權(quán)

半個(gè)多世紀(jì)以來，在工業(yè)主導(dǎo)、城市主導(dǎo)的二元經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式下，我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給嚴(yán)重不足，這不但影響著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的發(fā)展，也使《憲法》規(guī)定的人人平等的理念不能有效落實(shí)。面對(duì)不斷擴(kuò)大的城鄉(xiāng)差距、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的緊張局面，我國(guó)提出了城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展戰(zhàn)略。應(yīng)當(dāng)說，城鄉(xiāng)一體化是在新的歷史時(shí)期探索出的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的新思路，不但為解決處于困境中的“三農(nóng)”問題指明了道路，也為農(nóng)民平等權(quán)的實(shí)現(xiàn)提供了重要契機(jī)。

一、引言：無(wú)法回避的時(shí)代話題

“三農(nóng)”作為一個(gè)概念由經(jīng)濟(jì)學(xué)家溫鐵軍博士于1996年正式提出，后漸漸被媒體和官方廣泛引用①。2000年初，湖北省監(jiān)利縣棋盤鄉(xiāng)原黨委書記李昌平給朱基總理寫信提出“農(nóng)民真苦，農(nóng)村真窮，農(nóng)業(yè)真危險(xiǎn)”以及出版《我向總理說實(shí)話》后，“三農(nóng)”問題在社會(huì)上引起了廣泛反響②。2001年3月，國(guó)務(wù)院總理朱基在關(guān)于“十五”計(jì)劃的報(bào)告中提道：“農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題是關(guān)系改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)全局的重大問題?！边@一年，“三農(nóng)”問題的提法被寫入文件，正式變成一個(gè)不僅為決策層關(guān)注而且引起全社會(huì)廣泛關(guān)注的問題③。面對(duì)嚴(yán)峻的“三農(nóng)”問題，國(guó)務(wù)院2003年3月發(fā)出《關(guān)于全面推進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作的意見》的文件，試圖減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。2004年3月5日，溫家寶總理在十屆全國(guó)人大二次會(huì)議《政府工作報(bào)告》中談到要在五年內(nèi)取消農(nóng)業(yè)稅，徹底讓農(nóng)民卸下不應(yīng)當(dāng)再繼續(xù)背負(fù)的沉重包袱。2005年10月11日中共第十六屆中央委員會(huì)第五次全體會(huì)議通過的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃的建議》提出了“建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村”目標(biāo)，其核心內(nèi)容是發(fā)展農(nóng)業(yè)和建設(shè)農(nóng)村，增加政府對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村投入，改善基礎(chǔ)設(shè)施包括鄉(xiāng)村道路建設(shè)，強(qiáng)調(diào)以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)，基本建立農(nóng)村合作醫(yī)療制度，鞏固九年義務(wù)教育，對(duì)農(nóng)村學(xué)生免收雜費(fèi)，確立了農(nóng)村公共產(chǎn)品建設(shè)的基本思路。2005年12月29日，十屆全國(guó)人大常委會(huì)第十九次會(huì)議經(jīng)表決決定，《農(nóng)業(yè)稅條例》自2006年1月1日起廢止，中國(guó)農(nóng)民告別有2600年歷史的“皇糧國(guó)稅”④。

自從2004年以來，中共中央一號(hào)文件已經(jīng)連續(xù)六年鎖定“三農(nóng)”問題。應(yīng)當(dāng)說，黨中央給予“三農(nóng)”問題如此密切的關(guān)注度，也使中國(guó)的農(nóng)民看到了希望。但令人遺憾的是，“三農(nóng)”問題并沒有因?yàn)槲覀兊年P(guān)注而逐漸消解，反而變得越來越復(fù)雜和難以處理。對(duì)此，實(shí)務(wù)界和理論界一直在嘗試分析問題產(chǎn)生的原因并提出各種可能解決問題的方案。事實(shí)上，筆者認(rèn)為“三農(nóng)”問題的癥結(jié)在于制度上農(nóng)民的平等權(quán)缺乏法律保障。為此，本文擬從農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的視角出發(fā)，分析城鄉(xiāng)一體化模式下農(nóng)民平等權(quán)的實(shí)現(xiàn)問題。

二、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與農(nóng)民的國(guó)民待遇

（一）中國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的形成及其演變

城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)最早是由荷蘭經(jīng)濟(jì)學(xué)家伯克在觀察荷蘭殖民地印度尼西亞的社會(huì)經(jīng)濟(jì)時(shí)提出的概念。按照伯克的觀點(diǎn),一個(gè)社會(huì)及其基本特征是由相互依賴的社會(huì)精神、組織形式和生產(chǎn)技術(shù)共同決定的。在剛擺脫荷蘭殖民統(tǒng)治的印度尼西亞，一方面廣大農(nóng)村依然是工業(yè)革命前依賴土地和勞動(dòng)力的傳統(tǒng)社會(huì),另一方面,為數(shù)不多的城市卻引入了資本與機(jī)器的西方工業(yè)生產(chǎn)方式，以往的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)結(jié)構(gòu)由于同質(zhì)性的破裂而呈現(xiàn)出二元性⑤。美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家、諾貝爾獎(jiǎng)獲得者阿瑟·劉易斯1954年在《勞動(dòng)力無(wú)限供給下的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)》一書中對(duì)二元結(jié)構(gòu)理論作了經(jīng)典性的評(píng)注，他指出，不發(fā)達(dá)國(guó)家一般存在著性質(zhì)不同、成熟度不一的兩個(gè)經(jīng)濟(jì)部門：一個(gè)是“資本主義”部門，又稱現(xiàn)代部門；一個(gè)是“維持生計(jì)”部門，稱為傳統(tǒng)部門。它們?cè)谫Y本運(yùn)用、生產(chǎn)規(guī)模、生產(chǎn)方式、生產(chǎn)效率、收入水平等方面存在明顯不同，而且這兩個(gè)部門并非靜態(tài)和相互割裂的，而是動(dòng)態(tài)且相互影響的⑥?？梢哉f，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)社會(huì)形態(tài)是不發(fā)達(dá)國(guó)家現(xiàn)代化進(jìn)程中普遍存在的一種社會(huì)現(xiàn)象，但其發(fā)生的原因和演變的軌跡均存在著不同程度的差異⑦。

中國(guó)城鄉(xiāng)二元社會(huì)的形成，是實(shí)行優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)、軍事工業(yè)的“趕超戰(zhàn)略”和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物。新中國(guó)成立后，基于經(jīng)濟(jì)實(shí)力的受限和意識(shí)形態(tài)的差異，選擇“蘇聯(lián)模式”的工業(yè)化發(fā)展道路似乎成為歷史的必然。眾所周知，“蘇聯(lián)模式”的最大特點(diǎn)就是高度集權(quán)，表現(xiàn)為對(duì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化的高度控制，以及用高度集中的行政權(quán)力來保證和推進(jìn)國(guó)家工業(yè)化的進(jìn)程。在新中國(guó)成立初期的特定歷史階段，為貫徹以重工業(yè)為核心的發(fā)展戰(zhàn)略，只能犧牲農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民的利益以及抑制國(guó)民消費(fèi)⑧。因此，源于“內(nèi)生”的趕超思維模式，一系列為實(shí)現(xiàn)城市工業(yè)化而忽視農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民利益的政策與制度自然而然地產(chǎn)生了，這不但拉大了城鄉(xiāng)之間的差距，也使城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)社會(huì)形態(tài)得以生成。

從歷史進(jìn)程來看，以城鄉(xiāng)區(qū)別對(duì)待為基點(diǎn)的各種制度的確立，促成了城鄉(xiāng)之間的壁壘的一步步形成。首先，糧食統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷政策的實(shí)行，不但實(shí)質(zhì)上限制了農(nóng)村向城市的流動(dòng)，也進(jìn)一步強(qiáng)化了城鄉(xiāng)之間的差別。1953年10月16日，中共中央作出了《關(guān)于實(shí)行糧食的計(jì)劃收購(gòu)與計(jì)劃供應(yīng)的決議》。隨后，政府出臺(tái)了《關(guān)于實(shí)行糧食的計(jì)劃收購(gòu)和計(jì)劃供應(yīng)的命令》以及《市鎮(zhèn)糧食定量供應(yīng)暫行辦法》等，上述規(guī)定使國(guó)家糧食公司成為唯一的糧食供應(yīng)者。這不但在無(wú)形中限制了農(nóng)民向城市的流動(dòng)，而且也割斷了農(nóng)村市場(chǎng)與城市市場(chǎng)之間的聯(lián)系⑨。其次，1958年通過的《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》正式建立了嚴(yán)格的戶籍制度，從法律上限制了農(nóng)民自由遷往城市?？梢哉f，糧食計(jì)劃供應(yīng)制度與戶籍管理制度就像兩道嚴(yán)嚴(yán)實(shí)實(shí)的高墻，堵住了城市的大門，使人員的自由遷徙尤其是農(nóng)民向城市的遷徙幾乎成為不能。另外，20世紀(jì)50年代初的勞動(dòng)用工制度，只負(fù)責(zé)城市非農(nóng)業(yè)人口在城市的就業(yè)安置，原則上不允許農(nóng)民進(jìn)入城市謀求職業(yè)。與此相關(guān)的社會(huì)保障制度更是進(jìn)一步增強(qiáng)了城鄉(xiāng)之間的差距。

20世紀(jì)70年代末在中國(guó)農(nóng)村推行的家庭承包聯(lián)產(chǎn)責(zé)任制，不但極大地刺激了廣大農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，而且把廣大農(nóng)民從土地上解放出來，向城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)提出了挑戰(zhàn)。另外，中國(guó)的城市改革也一路高歌猛進(jìn)，農(nóng)民工成了城市發(fā)展的重要生力軍，原有的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)事實(shí)上開始變得模糊。然而，好景并未持續(xù)，20世紀(jì)90年代中期以來，隨著支農(nóng)政策薄弱、市場(chǎng)機(jī)制作用又強(qiáng)化了原有的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，城鄉(xiāng)之間的差距進(jìn)一步加大?？梢哉f，在實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以后，在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間里并沒有出臺(tái)后繼的支持措施，政策激勵(lì)效應(yīng)也逐年下降。另外，在市場(chǎng)機(jī)制的作用下，資源不斷流入城市，使農(nóng)村發(fā)展出現(xiàn)停滯。在這一時(shí)期，與用擴(kuò)張性財(cái)政政策與穩(wěn)健的貨幣政策支撐的城市建設(shè)相對(duì)比，鄉(xiāng)村建設(shè)幾乎處于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的“盲區(qū)”⑩。

（二）城鄉(xiāng)分治與城鄉(xiāng)收入差距的擴(kuò)大

由于城鄉(xiāng)居民收入分配結(jié)構(gòu)的持續(xù)演變和收入渠道的不斷變化，城鄉(xiāng)居民之間收入差距也不斷擴(kuò)大。伴隨著社會(huì)財(cái)富逐漸向少數(shù)人集中，城鄉(xiāng)之間的差距已經(jīng)成為影響社會(huì)穩(wěn)定與和諧的問題。從目前的情況來看，農(nóng)業(yè)還處于僅僅能夠維持生計(jì)的階段，僅僅依靠農(nóng)業(yè)收入還不太可能提高收入。雖然我們已經(jīng)把“三農(nóng)”問題作為工作的重中之重，但城鄉(xiāng)之間的差距卻在不斷擴(kuò)大。下面的圖表反映了1978年至2008年城鄉(xiāng)之間的收入差距。

從圖中可以看出，自1978年開始，城鄉(xiāng)收入差距可分為以下幾個(gè)階段：1978～1985年由于農(nóng)村實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，農(nóng)民收入迅速增加，城鄉(xiāng)居民收入差距從1978年的2.57倍縮小到1.86倍。1983年達(dá)到歷史最低點(diǎn)，為1.82∶1，但1984年城市經(jīng)濟(jì)體制開始改革，城鄉(xiāng)收入差距又開始拉大。1994年達(dá)到頂峰，城鄉(xiāng)居民收入比為2.86∶1，超過了改革開放前的水平。從1994年開始城鄉(xiāng)之間收入差距出現(xiàn)了下降的趨勢(shì)，1997年達(dá)到新的谷底，城鄉(xiāng)居民收入比為2.47∶1，小于改革開放前的水平。1997年后城鄉(xiāng)居民收入差距開始加速擴(kuò)大，2001年突破歷史最高點(diǎn)，城鄉(xiāng)居民收入比擴(kuò)大到2.90∶1，2002年繼續(xù)擴(kuò)大到3.11∶1（11），2003年擴(kuò)大到3.23∶1。2004～2008年，農(nóng)村居民人均純收入增量，實(shí)現(xiàn)了新中國(guó)成立以來首次連續(xù)5年每年超300元；扣除價(jià)格因素，增幅實(shí)現(xiàn)了1985年以來首次連續(xù)5年每年超6%（12）。2008年，農(nóng)民人均純收入4761元，比上一年實(shí)際增長(zhǎng)8%。但是，城鄉(xiāng)居民絕對(duì)收入差依然持續(xù)拉大，并在2008年首次突破1萬(wàn)元（13）。

從上述數(shù)據(jù)可以看出，雖然我們針對(duì)“三農(nóng)”問題已經(jīng)采取了相關(guān)措施，但城鄉(xiāng)之間的差距卻在不斷擴(kuò)大，這也給我們帶來了越來越多的挑戰(zhàn)。

（三）經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中農(nóng)民的貢獻(xiàn)與待遇

改革開放30年來，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度令世人矚目，人們的物質(zhì)生活水平普遍提高。但這些主要是城市的發(fā)展，農(nóng)業(yè)并沒有能與城市發(fā)展同步，農(nóng)村沒有能夠同城市發(fā)展協(xié)調(diào)。相反，在國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程中，農(nóng)民在資金、土地、人才等方面支援了城市的發(fā)展，但在收入、戶籍、醫(yī)療、教育等各個(gè)方面卻沒有得到應(yīng)有的待遇。

改革開放前，政府通過壓低農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格，抬高工業(yè)品價(jià)格，以“剪刀差”的方式為工業(yè)化提供資金支持。在改革前的1950年～1978年的29年中，政府通過工農(nóng)產(chǎn)品剪刀差大約取得了5100億元收入，同期農(nóng)業(yè)稅收978億元，財(cái)政支農(nóng)支出1577億元，政府實(shí)際提取農(nóng)業(yè)剩余凈額為4500億元，農(nóng)民平均每年的凈負(fù)擔(dān)是155億元。在1979年～1994年的16年間，政府通過工農(nóng)產(chǎn)品剪刀差從農(nóng)民那里占有了大約15000億元收入，同期農(nóng)業(yè)稅收總額1755億元，各項(xiàng)支農(nóng)支出3769億元，政府通過農(nóng)村稅費(fèi)制度提取農(nóng)業(yè)凈剩余約12986億元。農(nóng)民平均每年的總負(fù)擔(dān)高達(dá)811億元，是改革前155億元的5.2倍（14）。改革開放后，據(jù)中國(guó)土地勘測(cè)研究院統(tǒng)計(jì)，僅2002年全國(guó)由于土地使用權(quán)有償出讓獲得的土地收入就有2419.79億元。土地使用權(quán)有償出讓面積12.423萬(wàn)公頃，占總征地面積的58.52%。其中招標(biāo)拍賣掛牌的為1.81萬(wàn)公頃，收入968.5億元，其余主要是協(xié)議出讓。2002年，使用權(quán)出讓的收入全國(guó)平均為12.97萬(wàn)元/畝，使用權(quán)轉(zhuǎn)讓流轉(zhuǎn)的收入平均為23.47萬(wàn)元/畝，招標(biāo)拍賣的收入平均為35.67萬(wàn)元/畝。與如此巨大的土地收益相比，被征收土地農(nóng)民通常每畝只能得到1.5萬(wàn)～3.5萬(wàn)元的收益（15）。另根據(jù)浙江省一項(xiàng)調(diào)查，如果征地成本價(jià)為100%，被征土地收益分配格局大致是：地方政府占20%至30%，企業(yè)占40%至50%，村級(jí)組織占25%至30%，農(nóng)民僅占5%至10%。從成本價(jià)到出讓價(jià)之間所生成的土地資本巨額增值收益，大部分被中間商或地方政府所獲取。據(jù)農(nóng)業(yè)和國(guó)土資源方面的有關(guān)專家測(cè)算，改革開放以來，通過各種形式征收農(nóng)地的價(jià)格“剪刀差”，從農(nóng)民身上“拿走”近5萬(wàn)億元，嚴(yán)重剝奪了失地農(nóng)民的利益（16）。

但是，一個(gè)社會(huì)對(duì)收入差距的容忍度是有限度的，超過一定的度，原本應(yīng)當(dāng)有利于調(diào)整積極性的分配制度就會(huì)由于出現(xiàn)社會(huì)的不和諧，走向它的反面，影響經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。應(yīng)當(dāng)說，農(nóng)民的貢獻(xiàn)和犧牲很大，但他們卻未能享受到“國(guó)民待遇”，這必須引起我們足夠的重視。

三、農(nóng)村公共產(chǎn)品、財(cái)政分權(quán)與農(nóng)村稅費(fèi)改革

（一）農(nóng)民公共產(chǎn)品供給機(jī)制的歷史變遷與供給現(xiàn)狀

長(zhǎng)期以來，我國(guó)在公共產(chǎn)品供給上實(shí)行兩套制度，城市公共產(chǎn)品基本是由國(guó)家提供的，而農(nóng)村公共產(chǎn)品較大的比重則由農(nóng)民自籌資金解決。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，農(nóng)村公共產(chǎn)品由于制度內(nèi)供給明顯不足，主要依靠制度外供給（17）。即農(nóng)民在人民公社的統(tǒng)一安排下投工、投勞，人民公社(集體)給予農(nóng)民評(píng)工記分。表面上看，農(nóng)村公共產(chǎn)品主要是由人民公社提供的，事實(shí)上，在“工分制”下，其實(shí)質(zhì)主要是由農(nóng)民自己提供農(nóng)村公共產(chǎn)品（18）。改革開放后至農(nóng)村稅費(fèi)改革前（19），農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給體制沒有本質(zhì)性的變化，農(nóng)村公共產(chǎn)品的提供主體依舊是農(nóng)民。實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，農(nóng)民在農(nóng)村公共產(chǎn)品方面的負(fù)擔(dān)明確落在了家庭和個(gè)人身上（20）。應(yīng)當(dāng)說，農(nóng)村稅費(fèi)改革后，農(nóng)民負(fù)擔(dān)大大降低。部分民生型公共產(chǎn)品提供正在發(fā)生積極變化，逐步由農(nóng)民自己負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)向由國(guó)家和農(nóng)民共同負(fù)擔(dān)，農(nóng)民的“國(guó)民待遇”身份正在恢復(fù)。然而，農(nóng)業(yè)稅和各種統(tǒng)籌的取消，在減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的同時(shí)，也切斷了農(nóng)村生產(chǎn)性公共產(chǎn)品的資金來源，使得農(nóng)村生產(chǎn)性公共產(chǎn)品提供比稅費(fèi)改革前面臨更大的資金來源困窘（21）。從以下幾個(gè)方面，我們可以看出農(nóng)村產(chǎn)品供給存在的嚴(yán)重問題。

第一，在城市公共設(shè)施不斷優(yōu)化的同時(shí)，農(nóng)村的居住環(huán)境和生產(chǎn)環(huán)境卻變得越來越差。例如，城市建設(shè)進(jìn)程的推進(jìn)、自然資源無(wú)節(jié)制的開采，使得礦產(chǎn)品和林木的價(jià)格一直維持在較低的水平上，這雖然降低了制造業(yè)生產(chǎn)成本和居民生活成本，卻嚴(yán)重地破壞了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境。第二，在受教育條件上城鄉(xiāng)差異巨大，使農(nóng)村居民在能力培養(yǎng)機(jī)會(huì)方面趕不上城市居民。從全國(guó)普遍的情況看，農(nóng)村和城市教育方面軟硬件設(shè)施均存在較大的差別，這也加劇了城鄉(xiāng)之間的分化。第三，在城鄉(xiāng)醫(yī)療條件上城鄉(xiāng)也存在巨大的差異。農(nóng)村醫(yī)療條件差，醫(yī)生素質(zhì)低，是一種普遍的現(xiàn)象。在有些情況下，農(nóng)民必須進(jìn)城就醫(yī)，這就給農(nóng)民增加了經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。第四，城鄉(xiāng)之間交通通信條件也存在較大差異。與城市發(fā)達(dá)的交通通信相比，廣大的農(nóng)村交通不便，信息閉塞，信息量少，信息失真度高。第五，由于一些制度上的原因，農(nóng)村居民不能與城市居民享受同等的社會(huì)待遇，缺乏社會(huì)保障，農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工不能與城市居民同工同酬，農(nóng)民工子女就學(xué)經(jīng)常受到歧視性待遇，在人們的觀念中，城市的公共設(shè)施只能提供給城市居民享受（22）。根據(jù)文啟湘等人(2002)的數(shù)據(jù)，全國(guó)2/3的鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有供水站，83%的村不通自來水，13%的村不通公路，53%的村不通電話，93%的村接收的電視信號(hào)相當(dāng)微弱，207個(gè)縣無(wú)公共圖書館，67.9%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有文化站（23）。應(yīng)當(dāng)說，這種情況近年已經(jīng)有了較大的改變，但不容回避的是問題依然較為嚴(yán)重。

（二）現(xiàn)行財(cái)政分權(quán)體制對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的影響

新中國(guó)成立以來，我國(guó)財(cái)政體制改革可分為三個(gè)階段。在第一個(gè)階段（1950年～1978年）中，實(shí)行統(tǒng)收統(tǒng)支的中央集權(quán)式財(cái)政體制。在這種模式下，地方政府收支支配權(quán)和管理權(quán)極為弱小，從法律意義上說不是一級(jí)獨(dú)立的財(cái)政主體。在第二階段（1978年～1994年），我國(guó)對(duì)財(cái)政體制進(jìn)行了重大的改革，統(tǒng)收統(tǒng)支的中央集權(quán)模式漸漸轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N相對(duì)分權(quán)化的管理模式。在這種模式下，中央和地方獨(dú)自擁有自己的財(cái)政收入來源，地方財(cái)政逐漸成為責(zé)、權(quán)、利相結(jié)合的相對(duì)獨(dú)立的一級(jí)財(cái)政主體。第三階段（1994年至今），1994年的分稅制改革，主要根據(jù)財(cái)政分權(quán)的基本規(guī)律，在界定中央和地方事權(quán)劃分的基礎(chǔ)上，依據(jù)事權(quán)和財(cái)權(quán)相結(jié)合的原則，按稅種劃分中央和地方財(cái)政收入，并制定了過渡時(shí)期轉(zhuǎn)移支付管理規(guī)則，初步形成了中央與地方分權(quán)的財(cái)政管理體制（24）。應(yīng)當(dāng)說，財(cái)政分權(quán)理論強(qiáng)調(diào)了地方政府在資源配置方面的作用。但由于目前中央、地方財(cái)權(quán)劃分與事權(quán)劃分還存在不少問題，在很多領(lǐng)域地方政府有事權(quán)而無(wú)財(cái)權(quán)，最終使地方政府難以提高地方公共產(chǎn)品的供給能力（25）。

（三）農(nóng)村稅費(fèi)改革對(duì)公共產(chǎn)品供給帶來的挑戰(zhàn)

2000年以來推行的農(nóng)村稅費(fèi)改革，主要目的是為了減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、增加農(nóng)民收入。此次改革的主要內(nèi)容是：取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)、農(nóng)村教育集資費(fèi)、行政事業(yè)費(fèi)和政府性基金、集資等，調(diào)整農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅政策，改革農(nóng)村提留征收使用辦法。改革后，農(nóng)民只需繳農(nóng)業(yè)稅及附加稅（26）。截止到目前，全國(guó)各地都免除了農(nóng)業(yè)稅。但隨著改革的不斷深入，相關(guān)問題也漸漸暴露出來，其中最嚴(yán)重的問題是公共品供給缺乏足夠的資金支持。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府作為一級(jí)基層政權(quán)，擔(dān)負(fù)著直接為廣大農(nóng)村居民提供公共產(chǎn)品的責(zé)任。但從我國(guó)的財(cái)政體制看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政根本不具有擔(dān)負(fù)這一重任的能力，這也直接影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為農(nóng)民提供公共產(chǎn)品的能力（27）。另外，現(xiàn)行分稅制對(duì)財(cái)政收入渠道的劃分在很大程度上也不利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政。目前的財(cái)政收入分配安排，首先偏向于中央人民政府，其次是省級(jí)人民政府，再次是市級(jí)人民政府，到了縣級(jí)人民政府一級(jí)，已經(jīng)所剩無(wú)幾，更不用說鄉(xiāng)級(jí)政府了。通過農(nóng)村稅費(fèi)改革取消的那些自籌收入和農(nóng)業(yè)稅，在某種意義上是從根本上毀掉了鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政的經(jīng)濟(jì)支柱，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政提供公共產(chǎn)品的能力也就可想而知了（28）。

四、城鄉(xiāng)一體化、政府責(zé)任與農(nóng)民的平等權(quán)

（一）城鄉(xiāng)一體化的提出及其意義

城鄉(xiāng)一體化的基本含義是按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求，調(diào)整城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)資源共享、人力互助、產(chǎn)業(yè)互補(bǔ)，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)工業(yè)一體化、市場(chǎng)一體化，從而以工業(yè)化帶動(dòng)城鎮(zhèn)化，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，同時(shí)逐步建立起有利于廢除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的現(xiàn)代農(nóng)村制度，給農(nóng)民真正的國(guó)民待遇，建立城鄉(xiāng)互動(dòng)的，體現(xiàn)公平、良性循環(huán)、共同發(fā)展的一體化體制。

黨的十六大首先提出了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展思路，繼而黨的十六屆三中全會(huì)又進(jìn)一步細(xì)化了支持農(nóng)村公共品發(fā)展的對(duì)策，即增加各級(jí)財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的投入。應(yīng)當(dāng)說，這為農(nóng)村的發(fā)展，尤其是農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的增加指明了方向。我國(guó)農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重的根源，在于農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的制度性缺陷，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的起點(diǎn)就是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共品供給制度創(chuàng)新。農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機(jī)制創(chuàng)新的重點(diǎn)就是要改革現(xiàn)行的城市偏向型的公共產(chǎn)品供給制度，在城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給上采取相同的政策，這也是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的內(nèi)在要求。事實(shí)上，多年來中央和地方各級(jí)政府也曾為增加農(nóng)村公共產(chǎn)品供給做過努力，但是效果不理想。農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不見增長(zhǎng)，農(nóng)民的負(fù)擔(dān)反而加重，政府難以從根本上解決制約公共品供給的問題。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是解決當(dāng)前所有“三農(nóng)”問題的必要條件，也是解決農(nóng)村公共品供給不足的條件（29）。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的內(nèi)容主要包括統(tǒng)籌城鄉(xiāng)物質(zhì)文明、精神文明和政治文明“三個(gè)文明”的協(xié)調(diào)發(fā)展。毋庸置疑，這“三個(gè)文明”在城鄉(xiāng)發(fā)展中是非常不平衡的。物質(zhì)文明是基礎(chǔ)，只有在物質(zhì)文明進(jìn)步的條件下，精神文明和政治文明才會(huì)相應(yīng)有所發(fā)展。但在現(xiàn)實(shí)的農(nóng)村，物質(zhì)文明落后是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)，更遑論精神文明和政治文明。物質(zhì)文明落后在相當(dāng)程度上是農(nóng)村公共品供給滯后的一個(gè)反映，精神文明和政治文明的建設(shè)本身就隸屬于公共品范疇，因此，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要內(nèi)容之一就要求提高農(nóng)村公共品供給水平。

（二）提供農(nóng)村公共產(chǎn)品是政府的責(zé)任

公共產(chǎn)品的兩個(gè)基本特征就是消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性和收益的非排他性。換句話說就是消費(fèi)者在消費(fèi)公共產(chǎn)品時(shí)并不影響其他消費(fèi)者對(duì)該產(chǎn)品的同時(shí)享用，也不妨礙其他消費(fèi)者從該產(chǎn)品中獲得利益，不影響整個(gè)社會(huì)的利益。因此，公共產(chǎn)品的基本特征決定了公共產(chǎn)品應(yīng)當(dāng)由政府來提供（30）。

公共產(chǎn)品大致包括教育、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、公共事業(yè)、公共秩序和環(huán)境保護(hù)類別。有些公共產(chǎn)品是面向全體公民提供的，如基礎(chǔ)教育、公共醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、公共事業(yè)以及公共秩序等；有些公共產(chǎn)品是面向特定群體提供的，如高等教育、社會(huì)救濟(jì)、最低生活保障及社會(huì)優(yōu)撫等。對(duì)于面向全體公民提供的公共產(chǎn)品，政府必須公平向城鄉(xiāng)和不同階層的社會(huì)成員提供；對(duì)于面向特殊群體提供的公共產(chǎn)品，政府則應(yīng)當(dāng)清晰地界定受益范圍，將應(yīng)該覆蓋的對(duì)象納入其中（31）。政府有責(zé)任加強(qiáng)公共設(shè)施的建設(shè)，提供完善的公共產(chǎn)品，從而發(fā)揮其彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈的功能（32）。

（三）享用與城市等質(zhì)的公共產(chǎn)品，是農(nóng)民平等權(quán)的重要內(nèi)容

早在法國(guó)大革命時(shí)期不少思想家就提出了自由、平等、博愛三個(gè)口號(hào)。啟蒙思想家開創(chuàng)的以“天賦人權(quán)”、“法律面前人人平等”為主要內(nèi)容的近代民主主義思想已成為近代憲法所主張的核心內(nèi)容（33）。其中，1776年美國(guó)的《獨(dú)立宣言》及1789年法國(guó)的《人權(quán)宣言》，揭示了人生而平等的理念。

同樣，《中華人民共和國(guó)憲法》第三十三條也規(guī)定中華人民共和國(guó)公民在法律面前一律平等。任何公民都享有憲法和法律規(guī)定的權(quán)利。該條是我國(guó)憲法對(duì)平等權(quán)的基本規(guī)定，體現(xiàn)了公民在法律上權(quán)利和義務(wù)的平等（34）。農(nóng)民是中華人民共和國(guó)的公民,當(dāng)然應(yīng)當(dāng)享有中國(guó)公民基本權(quán)利,享受與城市人同樣的權(quán)利。但從制度上,農(nóng)民并沒有真正被當(dāng)做社會(huì)平等的成員。我國(guó)幾十年的城市化建設(shè)為城市帶來了令世界矚目的繁榮,但農(nóng)民卻無(wú)法像城市居民那樣享有改革開放的成果?，F(xiàn)實(shí)的情況是農(nóng)村公共物品嚴(yán)重缺失，和城市的繁華形成了強(qiáng)烈的對(duì)比（35）。因此，改革城鄉(xiāng)二元的公共物品供給模式，向農(nóng)民提供與城市市民大體均等的公共產(chǎn)品，讓農(nóng)民能享受到最基本的國(guó)民待遇，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民平等權(quán)的重要內(nèi)容。

五、結(jié)語(yǔ)：對(duì)未來的些許期望

城鄉(xiāng)一體化不僅體現(xiàn)在農(nóng)民收入的增加上，還要體現(xiàn)在農(nóng)村便利的生活設(shè)施等公共產(chǎn)品的完善上（36）。從國(guó)家的角度來看，應(yīng)該對(duì)所有的納稅人提供均等的公共產(chǎn)品和服務(wù)，可現(xiàn)實(shí)并非如此。城市公共產(chǎn)品供給無(wú)論從數(shù)量上還是質(zhì)量上都優(yōu)于農(nóng)村公共產(chǎn)品。為了保障農(nóng)民的國(guó)民待遇，保障農(nóng)民平等權(quán)的實(shí)現(xiàn)，公共產(chǎn)品供給制度當(dāng)然應(yīng)當(dāng)做一些變革。如首先按照公共產(chǎn)品的類別，確定城鄉(xiāng)各類公共產(chǎn)品的供給主體，明確區(qū)分政府與農(nóng)民各自承擔(dān)供給責(zé)任的公共產(chǎn)品類別（37）。應(yīng)當(dāng)說，中央已經(jīng)充分認(rèn)識(shí)到了農(nóng)民在改革開放中的貢獻(xiàn)，也認(rèn)識(shí)到了制度對(duì)農(nóng)民的不平等，進(jìn)而提出了讓全國(guó)人民共享改革開放成果的口號(hào)。但筆者認(rèn)為，所有的制度變革都應(yīng)當(dāng)是從保障農(nóng)民憲法上平等權(quán)的視角出發(fā)，才能實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的國(guó)民待遇，消除城鄉(xiāng)之間的差別，真正實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。

注釋：

①“三農(nóng)”問題究竟由誰(shuí)率先提出有幾種說法，溫鐵軍認(rèn)為這是集體智慧的結(jié)晶。但有不少人認(rèn)為由溫鐵軍最早正式提出。

②李昌平：《為農(nóng)民問題找出路》，《南風(fēng)窗》2001年第12期。

③張曉北：《河南省“三農(nóng)”問題理論與實(shí)踐研討會(huì)綜述》，《河南社會(huì)科學(xué)》2004年第4期。

④載自“百度百科”詞條，http//www.baidu.com/s?wd=%C8%FD%C5%A9%CE%CA%CC%E2。

⑤鐘凱：《破解“同命不同價(jià)”的鑰匙在法律之外》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)導(dǎo)刊》2006年第5期。

⑥費(fèi)景漢、古斯塔夫·拉尼斯：《勞動(dòng)力剩余經(jīng)濟(jì)的發(fā)展》，王月、甘杏娣等譯，華夏出版社1989年版。

⑦由于特殊的國(guó)情所致，無(wú)論是伯克的原始二元結(jié)構(gòu)理論，還是劉易斯經(jīng)典二元結(jié)構(gòu)理論都只能成為研究中國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問題的分析術(shù)語(yǔ)和框架，而非理論原點(diǎn)。

⑧廖歡、嚴(yán)小龍：《中國(guó)城鄉(xiāng)“二元結(jié)構(gòu)”社會(huì)形態(tài)的生成機(jī)理》，《湖南大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2007年第4期。

⑨湯水清：《論新中國(guó)城鄉(xiāng)二元社會(huì)制度的形成》，

《江西社會(huì)科學(xué)》2006年第8期。

⑩廖歡、嚴(yán)小龍：《中國(guó)城鄉(xiāng)“二元結(jié)構(gòu)”社會(huì)形態(tài)的生成機(jī)理》，《湖南大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2007年第4期。

（11）李實(shí)、岳希明：《中國(guó)城鄉(xiāng)收入差距調(diào)查》，《財(cái)經(jīng)》2004年第2期。

（12）上述數(shù)據(jù)來源于農(nóng)業(yè)部部長(zhǎng)孫政才受國(guó)務(wù)院委托在2008年8月28日向十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第四次會(huì)議報(bào)告近年促進(jìn)農(nóng)民穩(wěn)定增收情況。

（13）中國(guó)城鄉(xiāng)居民收入差距首破萬(wàn)元，上述數(shù)據(jù)來源于2009年“兩會(huì)”報(bào)道。

（14）《改革是為了誰(shuí)？政府要為誰(shuí)謀利益？》，《縱橫》2004年7月25日。

（15）樓培敏：《農(nóng)村土地征用制度的幾點(diǎn)思考》，www.people.com.cn，最后訪問日期2003年8月18日。

（16）《每年國(guó)有土地收益流失百億元》，http//www.zjol.com.cn，最后訪問日期2004年8月6日。

（17）葉興慶：《論農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制的改革》，《經(jīng)濟(jì)研究》1997年第6期。

（18）葉子榮、劉鴻淵：《農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度：歷史、現(xiàn)狀與重構(gòu)》，《學(xué)術(shù)研究》2005年第1期。

（19）改革開放后，我國(guó)農(nóng)民的負(fù)擔(dān)由四部分組成：一是國(guó)家稅收；二是向集體組織繳納的各種統(tǒng)籌提留以及土地承包費(fèi)等，包括村提留的公積金、公益金、管理費(fèi)、農(nóng)村教育附加費(fèi)、計(jì)劃生育費(fèi)、優(yōu)撫費(fèi)、民兵訓(xùn)練費(fèi)、鄉(xiāng)村道路建設(shè)費(fèi)等等；三是各種行政事業(yè)性收費(fèi)、教育集資、鄉(xiāng)村范圍內(nèi)的生產(chǎn)和公益事業(yè)集資以及各種攤派、罰款和收費(fèi)；四是按國(guó)家法規(guī)規(guī)定，農(nóng)村勞動(dòng)力每年應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)工和積累工。

（20）葉子榮、劉鴻淵：《農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度：歷史、現(xiàn)狀與重構(gòu)》，《學(xué)術(shù)研究》2005年第1期。

（21）董再平：《我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給現(xiàn)狀分析》，《經(jīng)濟(jì)視角》2007年第11期。

（22）黃占國(guó)：《公共產(chǎn)品短缺是“三農(nóng)”問題的主要原因》，《甘肅農(nóng)業(yè)》2007年第3期。

（23）鄭濤、周自衛(wèi)：《統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的公共財(cái)政政策和公共產(chǎn)品研究》，《重慶交通大學(xué)學(xué)報(bào)》（社科版）2007年第5期。

（24）王紅建：《地方公債、財(cái)政分權(quán)與憲政的實(shí)現(xiàn)》，《河南社會(huì)科學(xué)》2009年第2期。

（25）高奎明：《地方政府發(fā)行公債的思考》，《東北財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》2006年第4期。

（26）康勇：《基于新農(nóng)村建設(shè)的縣鄉(xiāng)財(cái)政問題研究》，《河南社會(huì)科學(xué)》2009年第1期。

（27）苗連營(yíng)、王圭宇：《地方“人格化”、財(cái)政分權(quán)與央地關(guān)系》，《河南社會(huì)科學(xué)》2009年第2期。

（28）馮興元：《新農(nóng)村建設(shè)：財(cái)政支持所面臨的挑戰(zhàn)與政策空間》，《河南社會(huì)科學(xué)》2007年第5期。

（29）涂文明：《統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展視角下我國(guó)農(nóng)村公共品供給研究》，四川大學(xué)2005年碩士論文。

（30）劉魏文：《公共產(chǎn)品、政府職責(zé)與農(nóng)民權(quán)益》，《遼寧行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2007年第12期。

（31）李放，張?zhí)m：《公共產(chǎn)品、政府職責(zé)與維護(hù)農(nóng)民工權(quán)益》，《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)管理學(xué)院學(xué)報(bào)》2004年第4期。

（32）郭巍杰：《試論政府在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用》，《河南社會(huì)科學(xué)》2002年第2期。

（33）[英]哈耶克：《自由秩序原理》，鄧正來譯，上海生活·讀書·新知三聯(lián)書店1997年版，第102頁(yè)。

（34）鄧建宏、易謹(jǐn)：《農(nóng)民平等權(quán)的憲政思考》，《時(shí)代法學(xué)》2007年第4期。

（35）康登元、姜世貞：《從農(nóng)村公共物品視角看農(nóng)民國(guó)民待遇的缺失與改善》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)》2007年第5期。

（36）許圣道、孔喜梅：《河南城市化進(jìn)程中的都市農(nóng)業(yè)發(fā)展問題》，《河南社會(huì)科學(xué)》2010年第4期。

（37）陳永新：《中國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度的創(chuàng)新》，《四川大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2005年第1期。

責(zé)任編輯韓成軍

D9

A

1007－905X（2011）02－0072－06

2010-11-10

王紅建（1975— ），男，河南確山人，鄭州大學(xué)法學(xué)院副教授、博士研究生。