新加坡社會(huì)組織考察

經(jīng)過(guò)數(shù)年的發(fā)展，新加坡逐步建立了促進(jìn)和保障社會(huì)組織發(fā)展的制度范式。本文詳細(xì)論述了新加坡社會(huì)組織發(fā)展的情況，并分析了其存在和發(fā)展的政策、法律環(huán)境，從中試圖探求對(duì)中國(guó)社會(huì)組織發(fā)展的有益經(jīng)驗(yàn)。

一、新加坡社會(huì)組織概況

社會(huì)組織，又稱(chēng)“民間組織”、“非政府組織”、“非營(yíng)利組織”等，泛指在一個(gè)社會(huì)里由各個(gè)不同社會(huì)階層的公民自發(fā)成立的、在一定程度上具有非營(yíng)利性、非政府性和社會(huì)性特征的各種組織形式及其網(wǎng)絡(luò)形態(tài)。

新加坡的社會(huì)組織網(wǎng)絡(luò)覆蓋廣泛，數(shù)目繁多，按照其不同特點(diǎn)常被稱(chēng)為“社團(tuán)”、“慈善組織”、“信托基金會(huì)”等。若以團(tuán)體的注冊(cè)方式為標(biāo)準(zhǔn)，可以整體上將新加坡社會(huì)組織分為兩類(lèi)：一是注冊(cè)為社團(tuán)的社會(huì)組織，二是注冊(cè)為擔(dān)保性質(zhì)的公司的社會(huì)組織。社團(tuán)涵蓋了大部分的團(tuán)體，而擔(dān)保性質(zhì)的公司則主要由慈善組織構(gòu)成。

新加坡的社團(tuán)又可分為官辦和民辦兩種。官辦社團(tuán)是政府基于某項(xiàng)事業(yè)的需要而組織的團(tuán)體，執(zhí)行著政府規(guī)定的任務(wù)；民辦社團(tuán)則由公民自行組織，享受著有限的自由。官辦社團(tuán)的典型代表是新加坡人民協(xié)會(huì)（PA）——一個(gè)具有半官方性質(zhì)的法定機(jī)構(gòu)，它即與新加坡政府結(jié)合緊密，又與之保持距離。人協(xié)會(huì)依照《人民協(xié)會(huì)法》成立于1960年，其主要職責(zé)在于促進(jìn)種族和諧、社會(huì)團(tuán)結(jié)，培養(yǎng)領(lǐng)導(dǎo)力，提供社會(huì)公共服務(wù)并促進(jìn)政府與民眾溝通交流等。人協(xié)具有八十余個(gè)團(tuán)體會(huì)員，三個(gè)合作伙伴。如今，人民協(xié)會(huì)已成為全國(guó)社會(huì)基層組織的總機(jī)構(gòu)。它通過(guò)其下屬的眾多社會(huì)基層組織，聯(lián)系了絕大部分，尤其是中下層民眾，做到“上情下達(dá)，下情上傳”，成為了政府與民眾之間的橋梁。在新加坡的慈善事業(yè)的發(fā)展中，活躍的慈善團(tuán)體發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。1968年新加坡國(guó)會(huì)通過(guò)法案，國(guó)家福利理事會(huì)（NCSS）成為各慈善團(tuán)體的總福利機(jī)構(gòu)。它的救助幫扶工作遍及殘障人士、災(zāi)民、老齡人、青少年等諸多群體，其社會(huì)服務(wù)的豐富性與專(zhuān)業(yè)性廣受好評(píng)。

二、新加坡社會(huì)組織的政策環(huán)境

（一）新加坡政府對(duì)社會(huì)組織的態(tài)度

新加坡政府歷來(lái)以強(qiáng)勢(shì)的威權(quán)政治著稱(chēng)，傳統(tǒng)政府下的社會(huì)組織也因此發(fā)展極其有限。然而隨著國(guó)際民主政治理念的宣揚(yáng)，和國(guó)內(nèi)公民素質(zhì)的提高，新加坡政府對(duì)社會(huì)組織也顯露出更為民主與寬容的姿態(tài)。

新加坡政府對(duì)社會(huì)組織的總體理念是：“在保安和穩(wěn)定及公眾期望之間維持一個(gè)平衡點(diǎn)，容許民間團(tuán)體生長(zhǎng)，鼓勵(lì)發(fā)展公民社會(huì)”。另外，新加坡人民行動(dòng)黨在構(gòu)建和諧社會(huì)的過(guò)程中確立的民本理念、包容理念和法制理念也同樣體現(xiàn)在政府對(duì)社會(huì)組織的建設(shè)上?！懊癖尽敝福赫蟾魃鐣?huì)組織在開(kāi)展活動(dòng)與提供服務(wù)過(guò)程中時(shí)刻從民眾的需求出發(fā)，體現(xiàn)人性化。“包容”指：政府鼓勵(lì)多種族、多語(yǔ)言、多宗教的和諧共處以及勞資政的和諧共榮，例如官方資助和發(fā)起了一些志愿組織，旨在聯(lián)系社會(huì)各行業(yè)、各層次的民眾?！胺ㄖ啤敝福赫铝τ趯?shí)現(xiàn)“法律是秩序的先鋒”這一目標(biāo)，為社會(huì)組織建立了相對(duì)完備的法律法規(guī)，并且執(zhí)法嚴(yán)正、懲罰嚴(yán)厲。

（二）新加坡政府與社會(huì)組織的互動(dòng)關(guān)系

由于新加坡政府威權(quán)政治的背景，國(guó)家在政策制定及資源取得上仍掌積極主控及干預(yù)的角色。新加坡政府與社會(huì)組織間的互動(dòng)關(guān)系主要體現(xiàn)在以下三方面：

1、新加坡政府對(duì)社會(huì)組織的支持

經(jīng)費(fèi)支持是政府對(duì)社會(huì)組織最為有力的支持方式。新加坡社會(huì)組織的活動(dòng)經(jīng)費(fèi)主要來(lái)自三個(gè)方面：一是政府的撥款；二是物業(yè)租金收入和活動(dòng)收費(fèi)；三是社會(huì)人士資助。對(duì)于人民協(xié)會(huì)，20%的活動(dòng)經(jīng)費(fèi)由其自籌，而其余則由政府撥款。對(duì)于慈善組織，政府通過(guò)國(guó)家福利理事會(huì)給其撥付行政費(fèi)用，基本占慈善組織行政費(fèi)用的50％。

在主要的經(jīng)費(fèi)支持以外，政府也會(huì)安排部分促進(jìn)社會(huì)組織發(fā)展的項(xiàng)目。例如，為了簡(jiǎn)化慈善團(tuán)體和公益機(jī)構(gòu)注冊(cè)、報(bào)告、提交籌款要求的程序，政府慈善網(wǎng)站在2007年投入使用。同時(shí)，政府聘請(qǐng)培訓(xùn)師對(duì)慈善組織進(jìn)行了在線培訓(xùn)，以幫助其了解網(wǎng)站的各種功能。

2、新加坡政府對(duì)社會(huì)組織的利用

（1）完善政策。政策的完善主要體現(xiàn)在兩方面：一是更好的政策制定；二是更好的政策執(zhí)行。首先，新加坡通過(guò)不同的社會(huì)組織收集民意，并據(jù)此不斷改進(jìn)政策，以實(shí)現(xiàn)政策的供需平衡。其次，新加坡政府將社會(huì)組織作為了其執(zhí)行政策的有力協(xié)作者。例如，東南社區(qū)發(fā)展理事會(huì)曾向煙民免費(fèi)發(fā)放六千個(gè)隨身攜帶的“迷你煙蒂筒”，以鼓勵(lì)不隨地亂丟煙頭。這一活動(dòng)無(wú)疑促進(jìn)了新加坡政府相關(guān)環(huán)保政策的有力推行。

（2）宣傳政黨。社會(huì)組織在政黨的社會(huì)化宣傳中起到了不可替代的作用。人民行動(dòng)黨在歷次選舉中，均獲得較多的選票的一個(gè)重要的原因是人民行動(dòng)黨是用嵌入的方式，通過(guò)各種基層組織和人民聯(lián)系在一起，獲得了多數(shù)人民的支持。

（3）培養(yǎng)人才。新加坡社會(huì)組織的活動(dòng)與項(xiàng)目豐富多樣，貼近民眾。而政府正是借助了這一特點(diǎn)來(lái)培育政府、政黨人才。一方面，讓普通黨員深入社會(huì)基層組織學(xué)習(xí)和鍛煉有助于他們形成先進(jìn)的服務(wù)觀與群眾觀，展現(xiàn)才華與能力。另一方面，讓廣大民眾參與到社會(huì)組織中，成為志愿者甚至基層項(xiàng)目負(fù)責(zé)人，有利于在此過(guò)程中聯(lián)絡(luò)更多優(yōu)秀人才，這也是人民行動(dòng)黨常青的重要原因之一。

3、新加坡政府對(duì)社會(huì)組織的控制

新加坡的核心的社會(huì)組織大多隸屬于特定的政府部門(mén)管轄，即使是民辦團(tuán)體，實(shí)質(zhì)上也會(huì)受制于官辦團(tuán)體。例如國(guó)家福利理事會(huì)和人民協(xié)會(huì)均隸屬于社會(huì)發(fā)展、青年及體育部。福利理事會(huì)的主席由部長(zhǎng)任命。而人民協(xié)會(huì)的董事會(huì)主席由政府總理兼任。

新加坡政府對(duì)社會(huì)組織的控制除了體現(xiàn)在隸屬關(guān)系上，還體現(xiàn)在其巨大的裁量權(quán)上：在批準(zhǔn)社會(huì)組織的登記申請(qǐng)時(shí)，登記機(jī)關(guān)被允許自由處置，而無(wú)法訴諸法院。同時(shí)，根據(jù)《社團(tuán)法》，部長(zhǎng)可自由裁量，免除任何登記的社團(tuán)任何在社團(tuán)法令下所受的限制。

另外，為了從經(jīng)濟(jì)上控制社會(huì)組織，在新的慈善會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)中，政府要求慈善團(tuán)體公布：借給董事會(huì)或外方的款項(xiàng)，與相關(guān)人士的交易，各個(gè)項(xiàng)目詳細(xì)的花費(fèi)情況等。

三、新加坡社會(huì)組織的法律環(huán)境

新加坡有關(guān)社會(huì)組織的法律較為完備，根據(jù)不同性質(zhì)的組織制定了不同類(lèi)型的法律，具體包括《社團(tuán)法》、《慈善法》、《公司法》、《合作社法》等針對(duì)不特定社會(huì)組織的法律，《國(guó)家福利理事會(huì)法》、《人民協(xié)會(huì)法》等針對(duì)特定社會(huì)組織的法律以及《所得稅法》等其他法律中的相關(guān)條款。以下將主要從注冊(cè)管理、稅收管理和監(jiān)督三方面闡述新加坡社會(huì)組織的法律環(huán)境。

（一）注冊(cè)管理

在新加坡，成立合法的社會(huì)組織，必須到有關(guān)部門(mén)辦理登記注冊(cè)手續(xù)。社會(huì)組織主要可以根據(jù)《社團(tuán)法》、《公司法》和《慈善法》注冊(cè)登記為社團(tuán)、公司和慈善組織。若一個(gè)組織既是社團(tuán)又是慈善組織，則必須根據(jù)《社團(tuán)法》和《慈善法》進(jìn)行分別登記。

所有社團(tuán)的登記均由新加坡社團(tuán)注冊(cè)局負(fù)責(zé)。該局是新加坡內(nèi)務(wù)部下屬的一個(gè)法定機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)依照新加坡社團(tuán)法令和條令對(duì)社團(tuán)進(jìn)行注冊(cè)。其注冊(cè)方式又包括兩種：一是，非敏感性機(jī)構(gòu)直接采取的簡(jiǎn)易自動(dòng)注冊(cè)方式；二是，涉及宗教、政治、人權(quán)等的機(jī)構(gòu)采取的普通注冊(cè)方式。對(duì)于《社團(tuán)法》附錄中的所定義的特種團(tuán)體，還存在著法定拒絕登記申請(qǐng)的情形。

社會(huì)組織根據(jù)《公司法》則可登記成為有限責(zé)任公司和股份有限公司。對(duì)于有可能從事非法活動(dòng)，損害公共利益的公司會(huì)被公司企業(yè)登記局拒絕登記。當(dāng)由于公共政策以外的原因而被拒絕登記的公司可向法院提起訴訟；當(dāng)由于公共政策以?xún)?nèi)的原因遭受拒絕的公司則可向財(cái)政部提起訴訟，并由財(cái)政部做出終局裁決。

除已被豁免登記的組織外，所有慈善組織均須向新加坡專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)慈善事務(wù)的官員提出登記申請(qǐng)，否則將受刑事處罰。

（二）稅收管理

新加坡國(guó)內(nèi)稅務(wù)局是根據(jù)稅收法設(shè)立的管理稅務(wù)的國(guó)家機(jī)關(guān)。在新加坡，享受免交所得稅待遇的社會(huì)組織分為兩類(lèi)：一是通常享受免稅的社會(huì)組織；二是符合免稅條件，但并非通常情況下都享受免稅待遇的社會(huì)組織。根據(jù)《所得稅法》，前者的所有收入均可免交所得稅，但該類(lèi)組織從其持有股份超過(guò)一半的公司所獲得的紅利則仍需正常納稅。而后者雖無(wú)資格申請(qǐng)通常免稅待遇，但可以每年申請(qǐng)免除所得稅，這類(lèi)組織主要包括了互益組織、慈善團(tuán)體、俱樂(lè)部和社團(tuán)等。

（三）監(jiān)督

新加坡的社會(huì)組織在日常運(yùn)作中需要履行規(guī)定的義務(wù)，并且政府主管機(jī)關(guān)對(duì)此享有一定的檢查權(quán)和調(diào)查權(quán)。政府對(duì)社會(huì)組織的監(jiān)督也主要體現(xiàn)在這兩種權(quán)力的運(yùn)用中。

1、檢查權(quán)。首先，政府依法檢查社會(huì)組織的有關(guān)信息。例如，《社團(tuán)法》規(guī)定社團(tuán)登記機(jī)關(guān)有權(quán)在任何時(shí)候，以簽署通知的方式，命令已經(jīng)登記的社團(tuán)公布其內(nèi)部信息，出示社團(tuán)的任何文件、賬目和人員登記表。其次，政府依法檢查社會(huì)組織的所得稅申報(bào)表?！端枚惙ā芬?guī)定，非政府組織必須在特定時(shí)間內(nèi)向政府的所得稅審計(jì)官提交其所得稅審計(jì)表。再次，政府依法檢查社會(huì)組織的其他特殊活動(dòng)。例如《慈善法》規(guī)定公眾籌資活動(dòng)必須有公安部門(mén)頒發(fā)的許可證或執(zhí)照。否則可能遭受刑事處罰。

2、調(diào)查權(quán)。首先，《社團(tuán)法》規(guī)定，登記官、助理登記官、治安官、或者經(jīng)其書(shū)面授權(quán)的警察有權(quán)在任何時(shí)候進(jìn)入任何他有理由相信被用作已登記社團(tuán)或其成員開(kāi)會(huì)和辦公的場(chǎng)所，并采取相應(yīng)的強(qiáng)制措施。這就賦予了政府在特定情形下的搜查權(quán)。同時(shí)，《社團(tuán)法》允許治安官等進(jìn)入他們所認(rèn)為的非法社團(tuán)會(huì)議召開(kāi)和非法社團(tuán)文件儲(chǔ)藏的場(chǎng)所，并可以在必要時(shí)采取強(qiáng)制措施。這也賦予了政府一定的拘留權(quán)和扣押權(quán)。其次，《社團(tuán)法》規(guī)定，在對(duì)社團(tuán)的調(diào)查中，登記官與助理登記官有權(quán)傳喚證人，并可對(duì)有關(guān)社團(tuán)提起訴訟。

需要指出的是，新加坡社會(huì)組織的法律并非一成不變，而是始終處于不斷修正和完善的過(guò)程中，但其目的都是為了能更有效的對(duì)社會(huì)組織起到規(guī)范和引導(dǎo)的作用，并最終形成新加坡政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的和諧共榮。

四、結(jié)語(yǔ)

隨著長(zhǎng)期的建設(shè)與發(fā)展，目前新加坡的社會(huì)組織已形成了數(shù)目眾多，覆蓋廣泛，發(fā)展繁榮的局面。這其中，新加坡政府扮演了重要的角色——政府一方面與社會(huì)組織緊密合作，大力支持其蓬勃發(fā)展；另一方面也設(shè)立了嚴(yán)格的法律，對(duì)其積極干預(yù)。雖然，有學(xué)者認(rèn)為新加坡的社會(huì)組織對(duì)政府的依賴(lài)性過(guò)大，還存在不適應(yīng)國(guó)內(nèi)外環(huán)境變化的弱點(diǎn)等等。但毋庸置疑的是，新加坡的社會(huì)組織在促進(jìn)社會(huì)和諧，提供公共服務(wù)，密切官民關(guān)系，建立多元社會(huì)主體和培育公民社會(huì)等方面都發(fā)揮了不可替代的作用。這一些優(yōu)點(diǎn)是值得我國(guó)學(xué)習(xí)借鑒的。

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（作者簡(jiǎn)介：何曉裴（1990.01- ），女，湖北武漢人，武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院行政管理專(zhuān)業(yè)，研究方向：行政管理。）