進(jìn)城務(wù)工人員的法律援助制度調(diào)查研究

法律援助制度有效發(fā)揮法律對進(jìn)城務(wù)工人員權(quán)利的最后一張保護(hù)網(wǎng)作用，保證法律賦予他們的合法權(quán)益真正得到實(shí)現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)法律面前平等的一項(xiàng)國家法律制度。當(dāng)前我國法律援助制度的不完善主要體現(xiàn)在援助條文的滯后、概括化；機(jī)構(gòu)設(shè)置行政化；法律援助人員素質(zhì)較低。法律援助制度缺乏長遠(yuǎn)、詳細(xì)的規(guī)劃和建設(shè)。

法律援助機(jī)構(gòu)從根本上是事業(yè)單位而非行政機(jī)構(gòu)，是社會(huì)服務(wù)組織。法律援助機(jī)構(gòu)的設(shè)立應(yīng)克服行政化痼疾，避免上下級行政層級設(shè)置，實(shí)現(xiàn)去行政化。在人事安排上增強(qiáng)其自主性，減少行政干預(yù)，促使其真正更好實(shí)現(xiàn)救助性、服務(wù)性的職能。

一、進(jìn)城務(wù)工人員的法律援助制度現(xiàn)狀

法律援助是指由政府設(shè)立的法律援助機(jī)構(gòu)、法律服務(wù)機(jī)構(gòu)及法律服務(wù)人員，為經(jīng)濟(jì)困難或者特殊案件當(dāng)事人提供法律服務(wù)并減免法律服務(wù)費(fèi)用的一項(xiàng)保障制度。法律援助制度有效發(fā)揮法律對進(jìn)城務(wù)工人員權(quán)利的最后一張保護(hù)網(wǎng)作用，保證法律賦予他們的合法權(quán)益真正得到實(shí)現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)法律面前平等的一項(xiàng)國家法律制度。武漢市地方的法律援助條例將法律援助定義為：指由政府設(shè)立的法律援助機(jī)構(gòu)組織法律援助人員對經(jīng)濟(jì)困難的公民和法律規(guī)定的其他人員提供無償?shù)姆煞?wù)。目前，法律援助制度針對的是所有在法律上的弱勢群體，進(jìn)城務(wù)工人員在法律援助制度并沒有擁有特別的地位，這也表明法律援助制度在對進(jìn)城務(wù)工人員群體上缺乏一定政策傾斜。

一些學(xué)者對法律援助的性質(zhì)進(jìn)行了界定“律援助的性質(zhì)可以界定為保障全體社會(huì)成員在暫時(shí)或永久喪失法律服務(wù)費(fèi)用支付能力，需要通過法律救濟(jì)保障其自身合法權(quán)益時(shí)能夠獲得法律幫助的法律保障手段?！狈稍贫仁菄冶Ｕ现贫?，實(shí)行國家責(zé)任原則，國家在法律援助制度建設(shè)中其主導(dǎo)作用。我國的法律援助制度起步于1992年，并在1994年創(chuàng)立了廣州模式。隨后全國各大城市開始采用廣州模式，武漢也不例外。在1999年武漢市頒布了《武漢市法律援助條例》，武漢市的法律援助制度開始建立。并在2006年對該條例進(jìn)行了修改，武漢市法律援助制度趨于完善。武漢市的法律援助機(jī)構(gòu)以法律援助中心為主干，輔之以特殊群體的法律援助站，如殘疾人法律援助站。同時(shí)，武漢市部分高校也設(shè)置了法律援助機(jī)構(gòu)，對其做了有益補(bǔ)充。如中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)設(shè)置了法律援助中心進(jìn)行法律救助活動(dòng)。目前，武漢市的法律援助機(jī)構(gòu)按區(qū)域設(shè)置，共有14個(gè)法律援助中心。法律援助中心兼管理和服務(wù)兩大職能，既有審查、批準(zhǔn)法律援助的職能，同時(shí)還有權(quán)指派社會(huì)律師辦理法律援助事務(wù)，中心的律師又親自辦理一部分法律援助案件。武漢市法律援助制度整體上還屬于完善階段，尚有很多不足的地方。

（1）法律援助制度條文不能體現(xiàn)現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展變化的要求，具有滯后性。盡管武漢市的法律援助條例是2006年修訂，但在內(nèi)容上仍然未能體現(xiàn)時(shí)代的要求。如法律援助的內(nèi)容仍然只是提供訴訟代理和法律咨詢等傳統(tǒng)內(nèi)容。隨著社會(huì)的飛速發(fā)展，各種新問題層出不窮，進(jìn)城務(wù)工人員的權(quán)益被侵犯的形式也日益多樣化、復(fù)雜化。法律援助條例在制定上應(yīng)該對這些新情況做出相應(yīng)反應(yīng)，提供更多樣化的法律援助方式。

（2）法律援助機(jī)構(gòu)的行政化色彩濃重。武漢市法律援助機(jī)構(gòu)除具有法律援助服務(wù)的職能外，還兼具一定的行政管理職能。在機(jī)構(gòu)設(shè)置上采用行政層級設(shè)置，武漢市設(shè)立一個(gè)級別最高的武漢市法律援助中心。然后根據(jù)武漢市的行政區(qū)域劃分，每個(gè)區(qū)設(shè)置一個(gè)法律援助中心，在法律援助中心下，再設(shè)置法律援助站，機(jī)構(gòu)性質(zhì)多為行政編制。市、區(qū)法律援助機(jī)構(gòu)在同級司法行政部門領(lǐng)導(dǎo)下，具體負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)法律援助工作的組織實(shí)施。這種層級設(shè)置偏于行政化，而且存在重復(fù)設(shè)置的問題。法律援助機(jī)構(gòu)的設(shè)置主要考慮精干、高效便民和方便起訴的原則和需求，每個(gè)法律援助機(jī)構(gòu)都是平等的服務(wù)主體，沒有層次差別，也不存在上下級隸屬關(guān)系。

（3）法律援助申請條件高，受援面過窄。武漢市法律援助條例明確立了申請法律援助的標(biāo)準(zhǔn)是經(jīng)濟(jì)困難和案情兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。武漢市法律援助申請條件明確規(guī)定申請法律援助的申請人家庭人均月收入應(yīng)當(dāng)?shù)陀谑腥嗣裾?guī)定的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，申請人應(yīng)當(dāng)提供戶籍證明。部分進(jìn)城務(wù)工人員收入稍高于最低標(biāo)準(zhǔn)但又難以支付法律訴訟費(fèi)用，如果嚴(yán)格執(zhí)行這些制度，進(jìn)城務(wù)工人員在戶籍上和收入上都難以滿足條件，這樣就限制了武漢進(jìn)城務(wù)工人員申請法律援助，將進(jìn)城務(wù)工人員阻止在法律救助的大門之外，法律援助的范圍有限。這顯然違背了建立法律援助機(jī)構(gòu)的目的。

（4）法律援助隊(duì)伍的人員素質(zhì)參差不齊，法律援助案件難以保證質(zhì)量。武漢市法律援助條例規(guī)定的法律援助人員是指依法實(shí)施法律援助的律師、公證員、基層法律服務(wù)工作者，以及法律援助機(jī)構(gòu)工作人員。于此同時(shí)，一些高校的法律援助機(jī)構(gòu)允許學(xué)生參與援助，這在解決法律專業(yè)人才的匱乏的同時(shí)也帶來了援助人員素質(zhì)無法保證的隱患。再加上法律援助案件都屬于無償案件，部分援助人員可能缺乏動(dòng)力，辦案不夠熱情，不夠盡責(zé)，使法律援助案件的質(zhì)量無法得到保證。當(dāng)然，大部分的法律援助人員是能夠盡職盡業(yè)，保證案件的質(zhì)量。但這是靠援助人員的自覺性和職業(yè)道德，沒有在制度上消除隱患。相比，我國香港地區(qū)規(guī)定法律援助人員只能是大律師或律師，并進(jìn)行注冊審查，從而有效地保證了援助人員的整體素質(zhì)。

二、進(jìn)城務(wù)工人員法律援助的完善

（1）修改完善法律援助救濟(jì)條例，在法律援助條例制定中增加對進(jìn)城務(wù)工人員的關(guān)注，滿足進(jìn)城務(wù)工人員尋求援助的需求。首先是降低法律援助申請條件，擴(kuò)大申請?jiān)姆秶鷮ο?。在申請條件中取消戶籍證明規(guī)定，將非武漢市居民的進(jìn)城務(wù)工人員納入援助范圍中，關(guān)注進(jìn)城務(wù)工人員的法律權(quán)益。其次降低申請標(biāo)準(zhǔn)。申請者經(jīng)濟(jì)條件的設(shè)置不應(yīng)當(dāng)以市人民政府規(guī)定的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)為準(zhǔn)，而應(yīng)當(dāng)將家庭收入同社會(huì)現(xiàn)實(shí)中的訴訟費(fèi)用相聯(lián)系，以收入是否能支付訴訟費(fèi)用為條件，建立相對的標(biāo)準(zhǔn)，并隨著社會(huì)的發(fā)展做一定的調(diào)整。在這方面可以制定一個(gè)專門的申請條件單行條例，進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)定。最后，擴(kuò)展法律援助的方式。針對現(xiàn)實(shí)生活中出現(xiàn)的新情況、新問題做出相應(yīng)的調(diào)整，創(chuàng)新法律援助方式，滿足進(jìn)城務(wù)工人員的多方面需求。

（2）完善法律援助機(jī)構(gòu)的設(shè)置，強(qiáng)化法律援助的服務(wù)性能。法律援助機(jī)構(gòu)是事業(yè)單位，而非行政單位。法律援助機(jī)構(gòu)的設(shè)置應(yīng)貫徹政事分開原則，實(shí)行行政管理職能和法律援助職能相分離的機(jī)制。法律援助機(jī)構(gòu)應(yīng)強(qiáng)化其法律服務(wù)職能，弱化行政管理。法律援助機(jī)構(gòu)的設(shè)立應(yīng)克服行政化痼疾，避免上下級行政層級設(shè)置，實(shí)現(xiàn)去行政化。在人事安排上增強(qiáng)其自主性，減少行政干預(yù)，促使其真正更好實(shí)現(xiàn)救助性、服務(wù)性的本質(zhì)。武漢市可以改變其按行政區(qū)劃設(shè)置法律援助機(jī)構(gòu)，根據(jù)現(xiàn)實(shí)需要整合法律援助機(jī)構(gòu)，減少層級設(shè)置，提高法律援助機(jī)構(gòu)的效率。弱化行政部門對法律援助機(jī)構(gòu)的直接管理，而強(qiáng)化對其的監(jiān)管，以監(jiān)管取代管理，增加法律援助機(jī)構(gòu)的自主性。同時(shí)改變法律援助機(jī)構(gòu)間的上下級關(guān)系，實(shí)現(xiàn)各機(jī)構(gòu)間的平等，各個(gè)法律援助機(jī)構(gòu)間只有業(yè)務(wù)合作關(guān)系。除此之外，整合社會(huì)資源，構(gòu)建法律援助志愿者體系，支持和鼓勵(lì)社會(huì)團(tuán)體、事業(yè)單位等社會(huì)組織利用自身資源為經(jīng)濟(jì)困難的公民無償提供法律服務(wù)。

（3）提高法律援助人員的素質(zhì)，保證援助案件的質(zhì)量?，F(xiàn)階段要實(shí)現(xiàn)法律援助人員資格只能為律師面臨很大的困難，畢竟我國現(xiàn)階段的法律人才比較缺乏。但是這并不意味著法律援助人員的資格審查可以降低要求。可以對不同的法律援助內(nèi)容做出不同的規(guī)定，實(shí)行區(qū)別對待。比如對提供訴訟代理服務(wù)的援助人員資格只能是執(zhí)業(yè)律師；對提供法律文書填寫、法律咨詢等一般性服務(wù)內(nèi)容的援助人員可以是實(shí)習(xí)律師或基層法律服務(wù)工作者。這樣可以盡最大可能的保證援助案件的質(zhì)量。同時(shí)，加大法律援助人才的培養(yǎng)，強(qiáng)化對法律援助人員的資格審查，完善監(jiān)督制度，保證法律援助人員的素質(zhì)水平。

基金項(xiàng)目：本文是全國大學(xué)生創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)項(xiàng)目資助項(xiàng)目（項(xiàng)目編號(hào)：101052054）

參考文獻(xiàn)：

[1]司法部法律援助中心編譯.各國法律援助法規(guī)選編[M].方正出版社, 1999.

[2]司法部法律援助中心編著.中國法律援助制度誕生的前前后后[M].中國方正出版社,1998.

（作者簡介：呂海珠（1988.4-）男，漢族，江蘇邳州人, 本科,中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)刑事司法學(xué)院。）