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    社會(huì)轉(zhuǎn)型期如何進(jìn)一步加強(qiáng)和完善公共安全體系

    2011-09-22 01:55張創(chuàng)新陳文靜
    治理現(xiàn)代化研究 2011年4期
    關(guān)鍵詞:公共安全責(zé)任體系

    ■張創(chuàng)新 陳文靜

    社會(huì)轉(zhuǎn)型期如何進(jìn)一步加強(qiáng)和完善公共安全體系

    ■張創(chuàng)新 陳文靜

    2011年2月,胡錦濤同志在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部社會(huì)管理及其創(chuàng)新專題研討班的開班式上指出,要“進(jìn)一步加強(qiáng)和完善公共安全體系,健全食品藥品安全監(jiān)管機(jī)制,建立健全安全生產(chǎn)監(jiān)督體制,完善社會(huì)治安防控體系,完善應(yīng)急管理體制”。公共安全簡(jiǎn)單地說(shuō),就是社會(huì)公眾所享有的生命安全和財(cái)產(chǎn)安全,是社會(huì)公眾從事正常的生活、學(xué)習(xí)、生產(chǎn)所必須的安全環(huán)境,它包括人身安全、衛(wèi)生安全、環(huán)境安全、信息安全、財(cái)產(chǎn)安全等內(nèi)容。而公共安全體系就是政府依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)建立的、意在為社會(huì)公眾提供安全的生存與發(fā)展環(huán)境的、確保社會(huì)公眾生命和財(cái)產(chǎn)安全的一整套體制機(jī)制,它包括食品藥品安全監(jiān)督機(jī)制、安全生產(chǎn)監(jiān)管體制、社會(huì)治安防控體制、應(yīng)急管理體制等內(nèi)容。

    我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期,各種公共安全事故多發(fā),進(jìn)一步加強(qiáng)與完善我國(guó)公共安全體系,對(duì)解決當(dāng)前我國(guó)存在的公共安全問(wèn)題、順利實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略和“十二五”規(guī)劃具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。主要表現(xiàn)在三個(gè)“有利于”:有利于更好地解決公共安全問(wèn)題,抑制公共安全問(wèn)題的發(fā)生,降低突發(fā)公共安全事故給廣大公眾帶來(lái)的損失;有利于樹立政府形象,鞏固執(zhí)政基礎(chǔ);有利于滿足廣大公眾的公共安全需要,突出“民生”二字,體現(xiàn)黨執(zhí)政為民的執(zhí)政理念。

    一、我國(guó)公共安全體系目前存在的缺陷與問(wèn)題

    當(dāng)前,我國(guó)雖已建立了公共安全體系,但仍不健全不完善,在運(yùn)行過(guò)程中仍存在不少問(wèn)題,主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:

    1.公共安全管理體制不健全,政府公共安全管理職能履行不到位。我國(guó)公共安全事故多發(fā)的一個(gè)重要原因,就是我國(guó)政府公共安全管理職能不到位,還沒(méi)有形成一個(gè)統(tǒng)一完整的體制,公共安全管理體制運(yùn)轉(zhuǎn)不順暢。具體表現(xiàn)在:第一,在公共安全管理主體上,我國(guó)當(dāng)前公共安全的管理機(jī)構(gòu)都是部門性質(zhì)的,都是針對(duì)某一行業(yè)領(lǐng)域的,例如國(guó)家煤礦安全監(jiān)察局、國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局、國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局等,缺乏一個(gè)綜合的、具有實(shí)權(quán)的、常設(shè)性的協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)。第二,公共安全管理的法律依據(jù)缺失。我國(guó)已經(jīng)制定了不少有關(guān)公共安全的法律法規(guī),例如《安全生產(chǎn)法》、《生產(chǎn)安全事故和調(diào)查處理?xiàng)l例》、《中華人民共和國(guó)藥品管理法》、《中華人民共和國(guó)食品安全法》等,但這些法律法規(guī)也都是針對(duì)某一領(lǐng)域某一行業(yè)的,而沒(méi)有全國(guó)統(tǒng)一的《公共安全管理法》,部分公共安全領(lǐng)域仍沒(méi)有法律,并且已有的這些法律法規(guī)的操作性不強(qiáng),實(shí)施不到位。第三,缺乏專門的公共安全管理人才。目前,我國(guó)應(yīng)對(duì)突發(fā)公共安全事故的工作人員大多是從各部門臨時(shí)抽調(diào),工作結(jié)束仍回原部門,這些人員雖具有一定領(lǐng)域的專業(yè)技能,但一些突發(fā)事件往往涉及多個(gè)領(lǐng)域,需要兼?zhèn)涠鄠€(gè)領(lǐng)域知識(shí)與技能的綜合型公共安全管理人才。

    2.公共安全體系與經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展?fàn)顟B(tài)不相適應(yīng),不能滿足廣大群眾日益增強(qiáng)的公共安全需要。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,新領(lǐng)域、新形式、新種類的公共安全問(wèn)題不斷出現(xiàn),如網(wǎng)絡(luò)信息安全、手機(jī)信息安全等,廣大群眾對(duì)公共安全的需求日益增強(qiáng),并且呈現(xiàn)出了多樣化、新型化和個(gè)性化的趨勢(shì),而我國(guó)當(dāng)前的公共安全體系,無(wú)論在體系內(nèi)容設(shè)計(jì)上,還是在資金投入上,都無(wú)法滿足這種需求。以政府在公共安全投資比例較高的浙江省為例,浙江省每萬(wàn)名職工所擁有的政府安全監(jiān)管員不足1人,而日本、意大利等國(guó)的比例約為1.5人,英國(guó)則達(dá)到了4.5人。

    3.公共安全規(guī)劃缺失。公共安全不是一個(gè)獨(dú)立的話題,從產(chǎn)品屬性上來(lái)看,公共安全屬于公共產(chǎn)品,是一項(xiàng)公用事業(yè)。公共安全既是一個(gè)國(guó)家發(fā)展程度的衡量標(biāo)準(zhǔn),也是一個(gè)國(guó)家社會(huì)發(fā)展的重要組成部分,是與經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)發(fā)展密不可分的,理應(yīng)制定短期、中期和長(zhǎng)期發(fā)展目標(biāo)。而當(dāng)前我國(guó)政府在制定社會(huì)發(fā)展規(guī)劃時(shí),往往注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃的制定,忽視了公共安全發(fā)展規(guī)劃的制定,沒(méi)有把公共安全發(fā)展納入社會(huì)發(fā)展規(guī)劃之中。這也從側(cè)面反映了政府對(duì)公共安全的重視程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及一些經(jīng)濟(jì)指標(biāo)。

    4.整個(gè)社會(huì)的公共安全意識(shí)淡薄。從政府來(lái)看,大多從事公共安全工作的政府工作人員都是被動(dòng)工作,沒(méi)有積極主動(dòng)地去分析社會(huì)的安全隱患,沒(méi)有認(rèn)真去總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),只是將其作為程序性的日常工作。從市場(chǎng)來(lái)看,許多市場(chǎng)主體在面對(duì)巨額經(jīng)濟(jì)利益時(shí)都鋌而走險(xiǎn),為了利益忽視了安全,從而釀成嚴(yán)重的后果,造成巨大的人身和財(cái)產(chǎn)傷害,如三鹿奶粉事件等。從社會(huì)來(lái)看,大多數(shù)群眾都認(rèn)為公共安全是政府的事,與自己無(wú)關(guān),并且公眾對(duì)公共安全的認(rèn)識(shí)大多仍停留在傳統(tǒng)的、狹窄的公共安全層面。

    5.在處理公共安全問(wèn)題的態(tài)度上,重處理,輕防范。目前,我國(guó)政府在對(duì)待公共安全問(wèn)題的態(tài)度上大多抱著僥幸心理,對(duì)問(wèn)題的發(fā)生疏于防范,都是等著問(wèn)題出現(xiàn)后才匆忙采取措施處理,如2008年南方突發(fā)雨雪冰凍災(zāi)害,給人民群眾的生命和財(cái)產(chǎn)安全帶來(lái)巨大損失,反映出我國(guó)政府在對(duì)待公共安全問(wèn)題上輕于防范,重在治理。

    6.責(zé)任追究不到位。近年來(lái),我國(guó)在對(duì)重大公共安全事故處理上都追究了相應(yīng)責(zé)任人的責(zé)任,都有相關(guān)責(zé)任人被免職撤職的情況出現(xiàn),但責(zé)任追究不到位,被追究者很快就能在別處“東山再起”。這些官員究竟是否應(yīng)該重新“復(fù)出”,我們不作具體分析,但這卻反映出我們的問(wèn)責(zé)制起不到應(yīng)有作用。

    二、加強(qiáng)和完善我國(guó)公共安全體系的措施與建議

    為進(jìn)一步完善公共安全體系,各地紛紛根據(jù)自己的實(shí)際情況采取不同措施,如浙江的“義烏模式”和“柯橋經(jīng)驗(yàn)”,上海的“兩級(jí)政府、三級(jí)管理、四級(jí)網(wǎng)絡(luò)”分級(jí)管理體制等,綜合起來(lái)看,加強(qiáng)和完善我國(guó)公共安全體系應(yīng)在以下幾個(gè)方面下功夫。

    1.加強(qiáng)政府公共安全管理職能,構(gòu)建公共安全管理體系。我國(guó)政府承擔(dān)著社會(huì)管理與公共服務(wù)的重要職能,而保障社會(huì)公共安全是社會(huì)管理與公共服務(wù)的重要組成部分。因此,必須加強(qiáng)政府的公共安全管理職能,構(gòu)建完善的公共安全管理體系。

    首先,制定一部統(tǒng)一的跨越各部門、各行業(yè)的《公共安全管理法》,使得公共安全管理有統(tǒng)一的法律依據(jù),避免不同領(lǐng)域的公共安全問(wèn)題適用不同的法律?,F(xiàn)階段,公共安全問(wèn)題的解決往往覆蓋多個(gè)領(lǐng)域,需要多個(gè)政府部門相互配合,單一領(lǐng)域的法律法規(guī)已經(jīng)捉襟見肘,制定一部涵蓋各領(lǐng)域的《公共安全管理法》勢(shì)在必行。《公共安全管理法》要對(duì)公共安全管理主體的職能責(zé)任、處理事故的基本原則、公共安全體系的內(nèi)容等作出詳細(xì)的規(guī)定。

    其次,在管理主體上,盡快成立統(tǒng)一的、常設(shè)的國(guó)家公共安全管理局或公共安全管理委員會(huì),該機(jī)構(gòu)由信息資料系統(tǒng)、監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)、決策系統(tǒng)等組成,負(fù)責(zé)分析突發(fā)公共安全事故的性質(zhì),制定解決公共安全問(wèn)題的方案,并協(xié)調(diào)組織各相關(guān)部門迅速有效地解決突發(fā)公共安全問(wèn)題。與中央相對(duì)應(yīng),各地方可成立相同性質(zhì)的、隸屬于上級(jí)公共安全管理機(jī)構(gòu)和本級(jí)政府的公共安全局或公共安全管理委員會(huì),組織各地方政府相關(guān)部門處理突發(fā)公共安全事故。

    第三,在管理機(jī)構(gòu)的人員組成上,公共安全管理局的正職要由專門的公共安全專業(yè)人才擔(dān)任,要通曉各個(gè)領(lǐng)域。對(duì)此,我們建議具備一定條件的高校開辦公共安全管理專業(yè),培養(yǎng)專業(yè)的公共安全管理人才。公共安全管理局的副職可由某一具體領(lǐng)域的專家擔(dān)任,這樣形成的既綜合又專業(yè)的“T”字型領(lǐng)導(dǎo)者集體,有利于制定科學(xué)合理的公共安全問(wèn)題解決方案。

    2.加大政府對(duì)公共安全的投入,實(shí)現(xiàn)公共安全的可持續(xù)發(fā)展。面對(duì)廣大人民群眾日益增強(qiáng)的公共安全需要,我國(guó)政府必須借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家的做法,設(shè)立公共安全專項(xiàng)基金,加大政府對(duì)公共安全領(lǐng)域的投入,加強(qiáng)公共安全基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),加大對(duì)公共安全管理人員的培訓(xùn)力度,改善公共安全管理環(huán)境,實(shí)現(xiàn)公共安全與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的協(xié)同發(fā)展。從投入標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看,至少應(yīng)達(dá)到世界平均水平,并且根據(jù)GDP的增長(zhǎng)速度適當(dāng)增加政府在公共安全上的投入,以更好地滿足公眾對(duì)公共安全的需要。

    3.建立公共安全規(guī)劃?rùn)C(jī)制,編制公共安全狀況白皮書,把公共安全提升到戰(zhàn)略地位。公共安全既是一個(gè)社會(huì)發(fā)展水平的重要指標(biāo),又是一個(gè)社會(huì)發(fā)展的重要內(nèi)容,我們實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略不僅要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展,還要實(shí)現(xiàn)公共安全的可持續(xù)發(fā)展。因此,應(yīng)將公共安全納入可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略中,在制定經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃時(shí)也要制定公共安全規(guī)劃。在以后的“十三五”、“十四五”規(guī)劃中都要詳細(xì)規(guī)定公共安全規(guī)劃。為把公共安全提升到國(guó)家重大戰(zhàn)略地位,我們還應(yīng)當(dāng)編制國(guó)家公共安全狀況白皮書,詳細(xì)說(shuō)明我國(guó)公共安全的現(xiàn)狀、以后的發(fā)展方向、發(fā)展方式等。

    4.加強(qiáng)公共安全教育和培訓(xùn),塑造公共安全文化環(huán)境。當(dāng)前,我們?nèi)鐣?huì)的公共安全意識(shí)淡薄,究其主要原因不外乎我國(guó)公共安全教育落后,大多都是針對(duì)突發(fā)事件的應(yīng)急性教育,沒(méi)有形成良好的公共安全文化環(huán)境。對(duì)此,我們不僅要培養(yǎng)專業(yè)性的公共安全管理人才,還要在全社會(huì)加強(qiáng)公共安全培訓(xùn),普及公共安全知識(shí)。在培訓(xùn)方式上,對(duì)政府機(jī)關(guān)工作人員而言,要分批分段組織他們到各大高?;蚱渌蒲袡C(jī)構(gòu)接受課堂培訓(xùn),提高他們的公共安全管理意識(shí);對(duì)廣大社會(huì)公眾而言,政府應(yīng)積極通過(guò)社會(huì)宣傳、社會(huì)演習(xí)、定期不定期的公共安全講座等方法,提高公民的公共安全意識(shí)。在培訓(xùn)內(nèi)容上,力爭(zhēng)涉及公共安全的方方面面,涉及各個(gè)領(lǐng)域,如食品、藥品、自然災(zāi)害等。

    5.建立公共安全預(yù)防機(jī)制,防范與治理并重。以往,我們對(duì)公共安全問(wèn)題的一貫態(tài)度是“輕防范、重治理”,事前不認(rèn)真防范,降低事故發(fā)生的可能性,降低事故帶來(lái)的損失,把大量的人力、物力、財(cái)力投入到日后的問(wèn)題處理上,效果事倍功半。為此,要建立健全公共安全應(yīng)急管理體制和社會(huì)治安防控體系,做到預(yù)防為主、防治結(jié)合,把主要公共安全資源投入到事前監(jiān)督檢查上,盡量杜絕人為的公共安全事故,盡量降低自然安全事故所帶來(lái)的損失,做到重防范;事后,采取科學(xué)措施,制定科學(xué)的處理方案,做到重治理。

    6.建立并完善公共安全的責(zé)任追究機(jī)制。責(zé)任追究雖說(shuō)已是事后處理,但對(duì)于減少部分公共安全事故的發(fā)生、減少損失有著舉足輕重的作用。首先,要明確相關(guān)責(zé)任主體的權(quán)力和責(zé)任,使其認(rèn)識(shí)到自己的責(zé)任,起到警示作用。同時(shí),讓他們簽訂“目標(biāo)責(zé)任書”,為日后的問(wèn)責(zé)提供依據(jù)。其次,從制度和技術(shù)上進(jìn)行改進(jìn),扎實(shí)落實(shí)問(wèn)責(zé)制,真正做到“誰(shuí)主管、誰(shuí)負(fù)責(zé)”,出現(xiàn)什么問(wèn)題就承擔(dān)什么責(zé)任。第三,建立責(zé)任連帶制度,即不僅追究相關(guān)責(zé)任者的責(zé)任,還要對(duì)徇私枉法、姑息養(yǎng)奸、收受賄賂的責(zé)任人追究連帶責(zé)任,并追究違法違規(guī)重新起用責(zé)任者的領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任,這樣可以有效避免不問(wèn)責(zé)或問(wèn)責(zé)過(guò)輕的責(zé)任追究不到位問(wèn)題。第四,建立問(wèn)責(zé)監(jiān)督機(jī)制。要使問(wèn)責(zé)制真正起到作用,就必須監(jiān)督到位,不僅要建立政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部監(jiān)督舉報(bào)機(jī)制,還要建立社會(huì)監(jiān)督機(jī)制,建立獨(dú)立于政府之外的社會(huì)監(jiān)督機(jī)構(gòu),充分利用新聞媒體和網(wǎng)絡(luò)的力量,使廣大公民都參與進(jìn)來(lái),真正發(fā)揮問(wèn)責(zé)制的作用。

    本文為教育部人文社會(huì)科學(xué)研究規(guī)劃基金項(xiàng)目:《政府官員問(wèn)責(zé)標(biāo)準(zhǔn)體制與制度設(shè)計(jì)相容性研究》(10YJA810035)

    作者:張創(chuàng)新為吉林大學(xué)行政學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師

    (責(zé)編/張立新)

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