遏制城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移的法律對策研究

上官丕亮，殷勇

(1.蘇州大學(xué)法學(xué)院，江蘇蘇州 215006;2.上海市黃埔區(qū)司法局，上海 200001)

遏制城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移的法律對策研究

上官丕亮1，殷勇2

(1.蘇州大學(xué)法學(xué)院，江蘇蘇州 215006;2.上海市黃埔區(qū)司法局，上海 200001)

城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移有加速趨勢，已對農(nóng)民生命健康、農(nóng)村生態(tài)以及國家糧食安全等造成嚴重危害和威脅?，F(xiàn)行環(huán)保法律在防止城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移方面存在立法滯后、執(zhí)法受制于地方、司法救濟難的困境。建議立法加大環(huán)境污染的處罰力度，環(huán)保執(zhí)法部門實行垂直管理體制，建立環(huán)境公益訴訟制度，多管齊下，遏制城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移。

污染轉(zhuǎn)移;農(nóng)村;危害;法律困境;法律對策

一、引言:城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移有加速趨勢應(yīng)引起高度關(guān)注

近年來，黨和政府高度重視環(huán)境保護和環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，先后出臺了一系列相關(guān)的法律法規(guī)和政策措施，初步形成了以《環(huán)境保護法》為核心的縱向?qū)哟魏蜋M向關(guān)聯(lián)的環(huán)境保護法律法規(guī)框架，為防治各種環(huán)境污染提供了基本的法律保障，并取得了一定的成績。然而，我國的環(huán)境保護仍不容樂觀:局部地區(qū)有所改善的同時，全國整體環(huán)境形勢仍在惡化;城市環(huán)境質(zhì)量得到一定程度提高的同時，廣大農(nóng)村地區(qū)正遭受著十分嚴重的環(huán)境污染困擾，數(shù)億農(nóng)村人口的生活質(zhì)量和生命健康受到嚴重威脅。在農(nóng)村的許多地方甚至偏僻的山村，早已成為污染的重災(zāi)區(qū)，有的已經(jīng)到了觸目驚心的程度。今年8月上旬，被中央電視臺等媒體曝光的云南曲靖“非法傾倒鉻渣污染”事件就是一個典型的例子，在遙遠的西部云南的偏僻鄉(xiāng)鎮(zhèn)，一個化工企業(yè)的5000多噸劇毒化工廢料鉻渣被隨意傾倒在附近農(nóng)村的路邊和山坡上，污染了當?shù)氐乃磁c土壤，至少造成77頭牲畜中毒死亡，而且該化工廠至今仍有十幾萬噸未作無害處理的鉻渣長年露天堆放，雨淋滲透，對僅一墻之隔的珠江源頭南盤江構(gòu)成嚴重威脅［1］。今年6月3日，國務(wù)院新聞辦公室舉行新聞發(fā)布會，正式發(fā)布了2010年《中國環(huán)境狀況公報》，環(huán)境保護部副部長李干杰在新聞發(fā)布會上指出:目前農(nóng)村環(huán)境污染很重，農(nóng)村的污染排放已經(jīng)占到了全國的“半壁江山”，其中COD占到了43%，總氮占到了57%，總磷占到了67%［2］。

之所以出現(xiàn)這一令人震驚的現(xiàn)象，除了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活本身所造成的污染外，城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移是導(dǎo)致近些年來我國農(nóng)村環(huán)境污染日趨嚴重的重要原因，正如2010年《中國環(huán)境狀況公報》所指出的:“農(nóng)村工礦污染凸顯，城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移有加速趨勢。”這也是自2006年以來《中國環(huán)境狀況公報》連續(xù)五年指出城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移這一嚴重問題①2006年《中國環(huán)境狀況公報》指出:“工業(yè)及城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，土壤污染日趨嚴重，已成為中國農(nóng)村經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的制約因素?！?007年《中國環(huán)境狀況公報》指出:“工業(yè)及城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，危及農(nóng)村飲水安全和農(nóng)產(chǎn)品安全，農(nóng)村面臨環(huán)境污染和生態(tài)破壞的雙重威脅?！?008年《中國環(huán)境狀況公報》指出:“呈現(xiàn)出污染從城市向農(nóng)村轉(zhuǎn)移的態(tài)勢?！?009年《中國環(huán)境狀況公報》指出:“城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移有加速趨勢。”。

所謂城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，是指城市有關(guān)企業(yè)或個人有意或無意地向農(nóng)村輸出不符合環(huán)保標準的有害氣體、有害廢水、生產(chǎn)和生活垃圾、放射性廢料等環(huán)境污染物，或是將造成環(huán)境污染的設(shè)備、工藝、技術(shù)、產(chǎn)品以及其他污染物質(zhì)轉(zhuǎn)移給農(nóng)村，包括把原來在城市開辦的污染工廠遷移到農(nóng)村去開辦。云南曲靖“非法傾倒鉻渣污染”事件的發(fā)生，就是城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移的一個惡果!污染事件的主角云南省陸良和平化工實業(yè)有限公司是2003年當?shù)卣闹攸c招商引資項目，是浙江省海寧和平化工有限公司投資擴建的一家化工企業(yè)，該化工廠對當?shù)剞r(nóng)村的污染就是從2003年開始加重的［3］。

城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移作為環(huán)境污染的一種特殊形式和新形式，具有更加隱蔽、分散的特點，易形成更深層次的環(huán)境污染，控制與治理的難度也隨之加大。城市污染“上山下鄉(xiāng)”，農(nóng)村事實上變成了城市的垃圾場和排污場，農(nóng)民也“當仁不讓”地成了我國環(huán)境領(lǐng)域的弱勢群體。對于此問題，大多數(shù)學(xué)者往往從社會學(xué)角度進行研究，很少有從法律角度出發(fā)來分析城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移的成因以及應(yīng)對措施。為此，本文擬在揭示城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移的嚴重危害性之基礎(chǔ)上，重點從法律層面分析當前我國在防止城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移所面臨的法律困境，并提出遏制城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移的法律對策，以期拋磚引玉。

二、城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移造成的嚴重危害

隨著城市環(huán)保不斷得到重視以及城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的加快，近些年來一些因環(huán)保不過關(guān)而被“驅(qū)出”城市的高污染企業(yè)紛紛“上山下鄉(xiāng)”，向那些因經(jīng)濟落后而發(fā)展經(jīng)濟的愿望非常強烈、環(huán)保意識又非常薄弱的農(nóng)村地區(qū)轉(zhuǎn)移，由此農(nóng)村污染形勢急劇惡化，給當?shù)剞r(nóng)民、農(nóng)村生態(tài)乃至整個國家造成了嚴重危害和威脅。

(一)農(nóng)民的生命健康受到嚴重損害

城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移對農(nóng)村地區(qū)廣大農(nóng)民的生命健康等公民基本權(quán)利造成了嚴重侵害。就拿云南“非法傾倒鉻渣污染”事件發(fā)生地來說，化工廠附近的興隆村早已成為遠近聞名的“死亡村”。當?shù)匦l(wèi)生部門統(tǒng)計，2002年至2010年興隆村經(jīng)診斷的癌癥病例有14人，而當?shù)卮迕穸颊f肯定在30人以上，僅2009年村里就有17人因為癌癥去世［4］。2009年有人研究統(tǒng)計，中國“癌癥村”的數(shù)量超過247個，涵蓋27個省份［5］(見表1)，并有由東部沿海向內(nèi)陸地區(qū)、從東向西的擴散趨勢［6］，絕大多數(shù)癌癥村是由于化工廠、印染廠等企業(yè)污染環(huán)境而產(chǎn)生的。據(jù)世界銀行報告，中國農(nóng)民死于肝癌的幾率接近全球平均水平的四倍，死于胃癌的幾率是全球平均水平的兩倍。又如，近幾年來被媒體相繼曝光的各地“血鉛”事件，直接向我們展示了農(nóng)民特別是農(nóng)村兒童因受附近企業(yè)污染而導(dǎo)致血鉛超標和鉛中毒的真實遭遇。今年6月3日，環(huán)境保護部副部長李干杰在國務(wù)院新聞辦公室舉行的新聞發(fā)布會上回答記者提問時指出:現(xiàn)在我國的重金屬污染形勢還是比較嚴峻的。近期，重金屬污染事件連續(xù)發(fā)生了多起——去年發(fā)生了14起，其中有9起是血鉛事件;今年1－5月份又發(fā)生了7起，這7起都是血鉛問題。這些重金屬污染事件嚴重威脅人民群眾的身體健康，影響社會穩(wěn)定，應(yīng)該說是比較嚴重的［7］。中國科學(xué)院環(huán)境監(jiān)測中心8年來對全國兒童血鉛的觀察表明，全國少年兒童血鉛超標的比例竟高達61%，且主要分布在廣大的農(nóng)村地區(qū)。

表1 中國癌癥村統(tǒng)計表

(二)農(nóng)村生態(tài)及全國水源“告急”

城市污染工業(yè)往農(nóng)村轉(zhuǎn)移，導(dǎo)致了農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的惡化。首先受到污染的往往是人類最寶貴的自然資源——水，一些從城市市區(qū)轉(zhuǎn)移到農(nóng)村地區(qū)的電鍍、造紙、塑料等工業(yè)排放的酸性、含有害重金屬的廢水大多未經(jīng)處理就直接排入當?shù)氐暮拥溃?］，污染了河流，河水變黃變黑，散發(fā)著令人窒息的惡臭，并污染了地下水，直接危害了當?shù)剞r(nóng)民和牲畜的飲水安全以及農(nóng)田灌溉，對當?shù)卣麄€生態(tài)環(huán)境造成嚴重破壞，農(nóng)村生態(tài)在退化、惡化?！傲甏悦紫床?，七十年代引水灌溉，八十年代水質(zhì)變壞，九十年代魚蝦絕代，到了今天，癌癥災(zāi)害”［9］，這首民間流行的順口溜形象地反映了中國農(nóng)村水污染及生態(tài)破壞日趨嚴重的歷史。有數(shù)據(jù)表明，隨著城市污染向農(nóng)村的加速轉(zhuǎn)移，農(nóng)村主要水污染的排放量在全國主要水污染物排放總量中的比重不斷上升(見表2)。在一些污染嚴重的地區(qū)，甚至出現(xiàn)了“生態(tài)難民”。可以說，城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移已嚴重侵犯了農(nóng)民的環(huán)境權(quán)，正如一位學(xué)者所指出的:“其生態(tài)學(xué)本質(zhì)是對被轉(zhuǎn)嫁者環(huán)境容量的一種掠奪，經(jīng)濟學(xué)本質(zhì)是外部不經(jīng)濟性內(nèi)部化的程度差的轉(zhuǎn)移，法律學(xué)本質(zhì)是對被轉(zhuǎn)嫁者環(huán)境平等權(quán)的侵害［10］?！?/p>

而且，更為嚴重的是，城市污染工業(yè)正往內(nèi)地和西部的農(nóng)村地區(qū)轉(zhuǎn)移，而這些地區(qū)是我國大江大河大湖的發(fā)源地，這致使全國人民的飲水安全、南水北調(diào)工程的調(diào)水水質(zhì)以及整個國家的生態(tài)環(huán)境都受到威脅。今年9月14日和15日國家環(huán)保部通報，2010年對18000多家化工企業(yè)大排查，發(fā)現(xiàn)地處大江大河沿岸、飲用水源地上游等環(huán)境敏感區(qū)的化工企業(yè)占86.2%［11］;目前我國飲用水水源地環(huán)境安全形勢非常嚴峻，僅今年以來全國就已發(fā)生飲用水環(huán)境安全突發(fā)事件20起，其中4起屬于重特大事件［12］。

表2 農(nóng)村主要水污染物排放量所占比例統(tǒng)計表

(三)國家的糧食安全和食品安全受到威脅

城市污染工業(yè)向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，不僅侵占了耕地，使耕地大大減少，而且使農(nóng)村耕地受到污染。早在2007年國土資源部就公布了一個驚人的數(shù)據(jù)——中國受污染的耕地達1.5億畝，形勢相當嚴峻。日前，中國工程院院士羅錫文在廣東科協(xié)論壇第45期專題報告會上更是透露:“我國有3億畝耕地受到重金屬污染，占全國農(nóng)田總數(shù)的1/6”;“農(nóng)業(yè)部進行的全國污水灌溉區(qū)域調(diào)查統(tǒng)計顯示，140萬公頃污染灌溉區(qū)中，遭受重金屬污染土地面積占農(nóng)田灌溉區(qū)面積的64.8%，每年被重金屬污染糧食達1200萬噸，造成直接經(jīng)濟損失超過200億元”［13］。城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移造成當?shù)氐母?、水源及空氣受到污染，使當?shù)剞r(nóng)村的糧食生產(chǎn)大為減產(chǎn)，有的甚至顆粒無收，并直接污染了糧食本身。上述云南“非法傾倒鉻渣污染”化工廠附近的興隆村村民對記者說:“以前我一畝地打400來公斤稻谷?，F(xiàn)在可好，一畝只能打個百來公斤，而且稻米質(zhì)量很差，黑乎乎的。當年興隆村的米是響當當?shù)某雒?，是當?shù)氐念^等大米，到縣里去賣，只要說是興隆村的，就肯定能賣好價錢，而現(xiàn)在我們出去賣米，都縮著頭不敢說是興隆村的，不然誰愿意買?。?4］?！毕襁@樣的例子在農(nóng)村比比皆是。城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移不僅造成農(nóng)村糧食減產(chǎn)并受到污染，造成農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)受到侵害，農(nóng)民收入增長困難，城鄉(xiāng)差別加大，已成為中國農(nóng)村經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的制約因素，而且對我們整個國家的糧食安全構(gòu)成嚴重威脅，此外還在源頭上危及豬、牛、羊、雞、鴨、魚、瓜、果、蔬菜等一系列農(nóng)產(chǎn)品的安全，而食品大多數(shù)來源于農(nóng)產(chǎn)品，這又使我國城鄉(xiāng)居民的食品安全受到嚴重威脅。

總之，城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移造成的危害和威脅非常嚴重，誠如學(xué)者所言:“從某種意義上說，污染轉(zhuǎn)移和謀殺無異，只是這種謀殺行為更為隱秘且不易引起關(guān)注。污染轉(zhuǎn)移的致害后果通常遠遠超過百姓理解和想象的范圍［15］。”

三、目前防止城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移的法律困境

為什么城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移不能得到防止和有效制止，反而有加速轉(zhuǎn)移的趨勢，造成的危害越來越嚴重呢?原因是多方面的，就法律層面而言，環(huán)保立法滯后、環(huán)保執(zhí)法受制于地方、環(huán)保司法救濟難，是其中的主要原因，它們已經(jīng)成為防止城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移的法律困境。

(一)環(huán)保立法滯后

雖然早在1984年9月27日國務(wù)院就發(fā)布了一個行政法規(guī)《關(guān)于加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道企業(yè)環(huán)境管理的規(guī)定》，其第4條明確規(guī)定:“堅決制止污染轉(zhuǎn)嫁。嚴禁將有毒、有害的產(chǎn)品委托或轉(zhuǎn)移給沒有污染防治能力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道企業(yè)生產(chǎn)，對于轉(zhuǎn)嫁污染危害的單位有關(guān)人員以及接受轉(zhuǎn)嫁的有關(guān)人員，要追究責(zé)任，嚴加處理”，第一次在法律規(guī)范中對城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移作了禁止性的專門規(guī)定，但其內(nèi)容規(guī)定得較為簡單，而且該法規(guī)在2001年10月6日被《國務(wù)院關(guān)于廢止2000年底以前發(fā)布的部分行政法規(guī)的決定》廢止，原因是:已被1989年12月26日全國人大常委會通過并公布的《環(huán)境保護法》、1998年11月29日國務(wù)院發(fā)布的《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》、1996年8月3日《國務(wù)院關(guān)于環(huán)境保護若干問題的決定》代替。然而，《環(huán)境保護法》等法律法規(guī)只是對污染轉(zhuǎn)移問題作了一般性的、概括性的規(guī)定，或者關(guān)注的重點是境外污染向我國轉(zhuǎn)移的問題，再沒有重點關(guān)注國內(nèi)城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移問題并作出專門的規(guī)定。例如，1989年《環(huán)境保護法》第30條規(guī)定:“禁止引進不符合我國環(huán)境保護規(guī)定要求的技術(shù)和設(shè)備?！钡?4條規(guī)定:“任何單位不得將產(chǎn)生嚴重污染的生產(chǎn)設(shè)備轉(zhuǎn)移給沒有污染防治能力的單位使用?！?996年《國務(wù)院關(guān)于環(huán)境保護若干問題的決定》第5條規(guī)定:“采取有效措施，禁止轉(zhuǎn)嫁廢物污染。依據(jù)《控制危險廢物越境轉(zhuǎn)移及其處置巴塞爾公約》的規(guī)定，我國禁止境外危險廢物向境內(nèi)轉(zhuǎn)移。各有關(guān)部門依照《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》等有關(guān)規(guī)定，嚴格把住進口關(guān)，堅決禁止境外危險廢物和生活垃圾向我國轉(zhuǎn)移;確需進口作為原料的其他廢物，必須符合國家規(guī)定，經(jīng)審查許可，方可進口……”。1984年全國人大常委會通過、1996年和2008年兩次修訂的《水污染防治法》規(guī)定:“禁止向水體排放油類、酸液、堿液或者劇毒廢液”(第29條);“禁止向水體排放、傾倒放射性固體廢物或者含有高放射性和中放射性物質(zhì)的廢水”(第30條);“禁止向水體排放、傾倒工業(yè)廢渣、城鎮(zhèn)垃圾和其他廢棄物”;“禁止將含有汞、鎘、砷、鉻、鉛、氰化物、黃磷等的可溶性劇毒廢渣向水體排放、傾倒或者直接埋入地下”(第33條);“禁止在江河、湖泊、運河、渠道、水庫最高水位線以下的灘地和岸坡堆放、存貯固體廢棄物和其他污染物”(第34條);“禁止利用滲井、滲坑、裂隙和溶洞排放、傾倒含有毒污染物的廢水、含病原體的污水和其他廢棄物”(第35條)。1995年全國人大常委會通過、2004年修訂的《固體廢物污染環(huán)境防治法》規(guī)定:“轉(zhuǎn)移固體廢物出省、自治區(qū)、直轄市行政區(qū)域貯存、處置的，應(yīng)當向固體廢物移出地的省、自治區(qū)、直轄市人民政府環(huán)境保護行政主管部門提出申請。移出地的省、自治區(qū)、直轄市人民政府環(huán)境保護行政主管部門應(yīng)當商經(jīng)接受地的省、自治區(qū)、直轄市人民政府環(huán)境保護行政主管部門同意后，方可批準轉(zhuǎn)移該固體廢物出省、自治區(qū)、直轄市行政區(qū)域。未經(jīng)批準的，不得轉(zhuǎn)移”(第23條);“禁止中華人民共和國境外的固體廢物進境傾倒、堆放、處置”(第24條);“禁止進口不能用作原料或者不能以無害化方式利用的固體廢物;對可以用作原料的固體廢物實行限制進口和自動許可進口分類管理……”(第25條)。在很大程度上，正如有學(xué)者指出的，國家在制定環(huán)境保護的法律法規(guī)的過程中，長期存在的“重城市，輕農(nóng)村”的傾向，特別是在防止污染轉(zhuǎn)移的立法方面，突出表現(xiàn)出大城市利益重心主義和大中企業(yè)中心主義的特征，著重體現(xiàn)了城市環(huán)保的需要，缺乏對農(nóng)村環(huán)境保護方面的規(guī)定［16］。可以說，我國現(xiàn)行環(huán)保法律法規(guī)對城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移的問題沒有作出應(yīng)有的反應(yīng)，缺乏專門性或針對性的禁止性規(guī)定，是城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移不能得以防止反而有加速趨勢的一個重要原因。

或許有人會說，一般性的環(huán)保法律同樣可以用于懲治城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移特別是在農(nóng)村造成污染的違法行為。然而，這里又有一個環(huán)保立法滯后的嚴重問題，那就是目前我國所有的環(huán)保法律所規(guī)定的對違法排污行為的處罰太輕?！斑`法成本低，守法成本高”是我國環(huán)保法律的致命缺陷［17］。幾年前，河南省環(huán)保局局長王國平曾經(jīng)舉了一個形象的例子:“造紙廠購置治污設(shè)施，一噸紙的成本要多花150元左右;如果不購置治污設(shè)施，一個日產(chǎn)百噸的小型造紙廠日均降低成本1.5萬元。我們?nèi)ヌ幜P一次，最多罰款10萬元，他們10天不到就掙回來了［18］?！闭驗檫`法成本太低，甚至違法可獲利，所以一些企業(yè)寧可認罰，也不治污!惡意偷排、故意不正常運轉(zhuǎn)治污設(shè)施、長期超標排放等持續(xù)性環(huán)境違法行為大量存在?，F(xiàn)行環(huán)保法對污染環(huán)境者的懲罰太輕了，簡直猶如隔靴搔癢，即使是2008年新修訂的《水污染防治法》設(shè)定的最高罰款也才100萬元。相比之下，外國的污染處罰就嚴厲多了。早在1989年，美國?？松梨谑凸揪鸵蛭廴经h(huán)境被處罰35億美元。今年2月，美國雪佛龍石油公司因污染環(huán)境而被厄瓜多爾法官開出一張95億美元的天價罰單，是史上最貴的罰單，震驚世界［19］?？梢哉f，我國現(xiàn)行環(huán)保法律法規(guī)所規(guī)定的對污染環(huán)境者的處罰力度過低，也是這些年來城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移得不到制止并有加速趨勢的重要原因。

(二)環(huán)保執(zhí)法受制于地方

近些年來城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移的問題突出，但許多環(huán)境污染事件并不是由政府的環(huán)保執(zhí)法部門查出來的。在現(xiàn)實生活中，還有更多污染農(nóng)村環(huán)境的違法行為尚未受到環(huán)保執(zhí)法部門的查處。為什么我國的農(nóng)村環(huán)保執(zhí)法不力，各地環(huán)保局在制止城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移方面沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用?

究其原因，其中既有農(nóng)村環(huán)保監(jiān)管能力嚴重不足的因素，更有當?shù)丨h(huán)保部門隸屬于并受制于當?shù)卣桓覉?zhí)法的深層背景。2007年9月20日，時任國家環(huán)?？偩指本珠L潘岳在接受記者采訪時告訴記者:“有一個資源大省的環(huán)保局長，他一邊被省長罵為什么擺不平環(huán)?？偩?，一邊被我罵為什么不能嚴格執(zhí)法。……更為滑稽的是，很多地方局長要通報當?shù)氐奈廴?，居然只能給國家環(huán)?？偩謱懩涿牛?0］?！迸司珠L的話，道出了目前我國各地環(huán)保執(zhí)法部門隸屬于當?shù)赝壵?，因體制不獨立而難以嚴格執(zhí)法的困境。那些高污染企業(yè)往往是當?shù)氐募{稅大戶，當?shù)卣菫榱私?jīng)濟利益而才將那些高污染企業(yè)從城市招商引進到農(nóng)村，怎么會允許自己下屬的環(huán)保部門去嚴格執(zhí)法呢?!更有甚者，不少地方的環(huán)保部門，除了平時收取一點排污費外，其主要功能就是在環(huán)境污染事件發(fā)生時成為當?shù)卣笫禄?、小事化了、說些“對環(huán)境影響不大”等假話的“化解部門”，一些環(huán)境保護局成了“污染保護局”。

顯然，如果現(xiàn)行環(huán)保執(zhí)法體制不改革，不解決環(huán)保執(zhí)法深受地方保護主義干擾的問題，那么盡管我們寄希望于各地環(huán)保執(zhí)法部門加大執(zhí)法監(jiān)督力度，嚴肅查處環(huán)境違法行為，制止城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，但這一愿望肯定是要落空的。

(三)環(huán)保司法救濟難

城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移給農(nóng)民的生命、健康、財產(chǎn)等合法權(quán)益以及當?shù)剞r(nóng)村生態(tài)造成了嚴重侵害，但在現(xiàn)實生活中受害農(nóng)民卻難以得到有效的司法救濟，難以得到應(yīng)有的賠償，被嚴重破壞的當?shù)厣鷳B(tài)更是難以得到恢復(fù)。對違法排污企業(yè)來說，這意味著實施排污侵權(quán)的違法行為，卻不要承擔(dān)違法責(zé)任，不要賠償或者賠償很少，這也使污染企業(yè)有恃無恐，更是毫無顧忌地違法排污。這也是近些年來城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移不但得不到有效制止反而有加速趨勢的重要原因之一。

那么，為什么目前在我國通過司法途徑進行環(huán)保維權(quán)就那么難呢?原因主要有二:一是傳統(tǒng)的民事訴訟制度難以應(yīng)對環(huán)境污染侵權(quán)這一新問題，諸如歸責(zé)原則、因果關(guān)系等規(guī)定往往對受害人不利(見表3)。例如，今年7月上海市第一中級人民法院審理一起環(huán)境污染侵權(quán)案件，受害人就因為無法證明化工廠排放廢水廢氣與受害人種植的桃樹不能正常掛果存在直接的因果關(guān)系而被判決敗訴［21］。二是由于傳統(tǒng)訴訟理論將原告資格限制為須與案件有直接利害關(guān)系，對于農(nóng)村生態(tài)環(huán)境等方面的污染侵害，農(nóng)民個人通常被認為與案件不具有直接利害關(guān)系，其原告資格不被承認，導(dǎo)致在城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移的過程中生態(tài)環(huán)境等社會公益遭受侵害時，沒有人或者人們無法出面向法院提起訴訟［22］。

四、遏制城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移的法律對策

基于上述對我國目前法律困境的分析，我們應(yīng)當對癥下藥，分別從立法、執(zhí)法和司法三個層面采取應(yīng)對和遏制城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移的對策。

(一)明確立法禁止城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，加大環(huán)境污染的處罰力度

有法可依是嚴格執(zhí)法的前提，也是人權(quán)保障的基礎(chǔ)。正如一位德國公法教授所指出的:“惟有立法者已經(jīng)以制定法規(guī)確立了保障之標準，來滿足其憲法所賦予保障人權(quán)之義務(wù)時，人權(quán)的保障才算已經(jīng)具體化了［23］?！苯ㄗh國家立法機關(guān)盡快對頒布于1989年、至今20多年一直未作任何修訂的現(xiàn)行《環(huán)境保護法》進行修改①值得高興的是，《環(huán)境保護法》的修改已經(jīng)列入2011年全國人大立法計劃。參見郄建榮:《環(huán)保法的修改已經(jīng)列入今年全國人大立法計劃》，人民網(wǎng)，http://legal.people.com.cn，2011－09 －23.，明確規(guī)定禁止城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，并建立更加嚴格的農(nóng)村地區(qū)建設(shè)項目審批制度，特別是應(yīng)明令禁止在農(nóng)村居民集中居住區(qū)、飲用水水源保護區(qū)、基本農(nóng)田保護區(qū)等需要特別保護的區(qū)域內(nèi)建設(shè)任何工業(yè)項目，以切實保障包括農(nóng)村農(nóng)民在內(nèi)的全國人民的生命、健康、財產(chǎn)、環(huán)境等基本人權(quán)，充分落實2004年憲法修正案關(guān)于“國家尊重和保障人權(quán)”的規(guī)定及其精神。

表3 傳統(tǒng)民事訴訟制度面對環(huán)境侵權(quán)的不足

同時，法制健全是嚴格執(zhí)法的重要條件。建議借鑒國外環(huán)保立法的有益經(jīng)驗，盡快在法律上改變長期以來我國環(huán)保法律對違法排污行為處罰太輕的狀況，在《環(huán)境保護法》等所有環(huán)境保護法律法規(guī)中加大對環(huán)境污染行為(包括城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移)的處罰力度，污染必重罰，要達到“不治污染者關(guān)閉、違法排污者虧本、污染嚴重者判刑”的法律效果，強化環(huán)保法律的威力，徹底扭轉(zhuǎn)“違法成本低，守法成本高”的尷尬局面，充分落實我國憲法關(guān)于“國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害”的精神，切實保護包括農(nóng)村地區(qū)在內(nèi)的生態(tài)環(huán)境。

值得一提的是，2010年1月19日國家環(huán)境保護部發(fā)布了修訂后的《環(huán)境行政處罰辦法》，同時廢止了1999年8月6日原國家環(huán)境保護總局發(fā)布的《環(huán)境保護行政處罰辦法》，其中第10條規(guī)定:“根據(jù)法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章，環(huán)境行政處罰的種類有:(一)警告;(二)罰款;(三)責(zé)令停產(chǎn)整頓;(四)責(zé)令停產(chǎn)、停業(yè)、關(guān)閉;(五)暫扣、吊銷許可證或者其他具有許可性質(zhì)的證件;(六)沒收違法所得、沒收非法財物;(七)行政拘留;(八)法律、行政法規(guī)設(shè)定的其他行政處罰種類?！毙罗k法加大了對環(huán)境違法行為的處罰力度，增加了責(zé)令停產(chǎn)整頓、責(zé)令停業(yè)關(guān)閉、行政拘留這3項行政處罰手段，尤其是行政拘留，大大加強了對企業(yè)主環(huán)境違法的威懾力。然而，該辦法主要是程序性規(guī)定，而且它畢竟在性質(zhì)上屬于規(guī)章，效力層次低。為此，仍很有必要盡快在《環(huán)境保護法》等國家法律中作出明確具體并更有針對性的規(guī)定。

(二)環(huán)保部門實行垂直管理體制，加強環(huán)保執(zhí)法

目前中央所制定的環(huán)保法律主要依靠地方政府來執(zhí)行，這種環(huán)保行政執(zhí)法體制導(dǎo)致的結(jié)果是，在現(xiàn)實生活中一些地方政府往往基于其自身利益的考慮而陽奉陰違地“變通”執(zhí)行、“打折扣”執(zhí)行甚至根本就不執(zhí)行中央的環(huán)保法律，從而也就產(chǎn)生了當今中國的諸多環(huán)境污染問題［24］，包括城市污染向農(nóng)村加速轉(zhuǎn)移并且危害后果越來越嚴重的現(xiàn)象。顯然，要加強環(huán)保執(zhí)法，讓環(huán)保部門在遏制城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移中發(fā)揮應(yīng)有的作用，除了要強化環(huán)保部門執(zhí)法人員的責(zé)任意識外，更重要的是應(yīng)當改革現(xiàn)行環(huán)保執(zhí)法體制。

2007年10月15日，胡錦濤總書記在黨的十七大報告中明確指出:“行政管理體制改革是深化改革的重要環(huán)節(jié)。要抓緊制定行政管理體制改革總體方案，著力轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能，形成權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制”;“加強行政執(zhí)法部門建設(shè)”;“規(guī)范垂直管理部門和地方政府的關(guān)系”。2010年10月10日，國務(wù)院在2004年發(fā)布《全面推進依法行政實施綱要》提出“合理劃分和依法規(guī)范各級行政機關(guān)的職能和權(quán)限?？茖W(xué)合理設(shè)置政府機構(gòu)，核定人員編制，實現(xiàn)政府職責(zé)、機構(gòu)和編制的法定化”等規(guī)定的基礎(chǔ)上，頒布了《國務(wù)院關(guān)于加強法治政府建設(shè)的意見》，強調(diào)“完善行政執(zhí)法體制和機制。繼續(xù)推進行政執(zhí)法體制改革，合理界定執(zhí)法權(quán)限，明確執(zhí)法責(zé)任，推進綜合執(zhí)法，減少執(zhí)法層級，提高基層執(zhí)法能力，切實解決多頭執(zhí)法、多層執(zhí)法和不執(zhí)法、亂執(zhí)法問題?！蔽覀儜?yīng)當依照憲法第3條第4款關(guān)于“中央與地方的國家機構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則”的規(guī)定，科學(xué)劃分中央政府與地方政府的執(zhí)法權(quán)限，正如國務(wù)院法制辦公室青鋒同志所指出的:“行政執(zhí)法體制改革的重點是執(zhí)法權(quán)的重新配置［25］。”建議借鑒國外環(huán)保執(zhí)法部門直屬中央的有益經(jīng)驗，明確中央政府在環(huán)保上的專屬執(zhí)法權(quán)，環(huán)保部門實行垂直管理體制，直屬中央政府，以給予環(huán)保部門相對獨立的地位。只有這樣，才能從組織上確保環(huán)保執(zhí)法不受地方保護主義的干擾，保障環(huán)保部門嚴格執(zhí)法，敢查敢罰，真正遏制城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移的勢頭。

(三)改造民事訴訟制度并建立環(huán)境公益訴訟制度，完善環(huán)保司法救濟機制

針對傳統(tǒng)民事訴訟制度應(yīng)對環(huán)境污染侵權(quán)的不足以及保護污染受害人權(quán)益的乏力，建議借鑒國外有關(guān)無過錯責(zé)任、忍受限度論、疫病學(xué)的因果關(guān)系等新型訴訟理論和制度［26］，改造和完善我國現(xiàn)行民事訴訟制度:(1)無過錯責(zé)任原則。在日本的司法實踐中，對于存在著極大危險性的企事業(yè)單位，一旦發(fā)生損害，法院認定責(zé)任的時候，一般不遵循過錯責(zé)任，而是例外地適用無過錯原則。我國法官在審理城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移的環(huán)境侵權(quán)案件時，也可以有條件地適用該原則。當污染轉(zhuǎn)移對農(nóng)民健康權(quán)和環(huán)境權(quán)造成嚴重損害時，從對受害者救濟的角度考慮，嚴格地追究加害企業(yè)的法律責(zé)任，適用無過錯責(zé)任。在認定農(nóng)民在財產(chǎn)上的損失時，企業(yè)的過失行為依然是重要的考慮因素，應(yīng)當考慮企業(yè)方面是否存在無過錯、是否已盡到預(yù)防和制止義務(wù)等情形。(2)忍受限度論。忍受限度論是指當企業(yè)的活動造成環(huán)境污染時，只要這種污染給人們帶來的損害已經(jīng)超過了人們所能忍受的限度時，就認定濫用了權(quán)利，非法侵害了他人的權(quán)利。適用忍受限度論時，應(yīng)考慮以下幾種因素:①受害者遭受損害的性質(zhì)(物質(zhì)與精神損害);②受害的程度;③企業(yè)防護措施的設(shè)置情況;④加害企業(yè)與受害者居住時間的先后等。今后我國農(nóng)民提起環(huán)境民事訴訟時，法院就可以借鑒忍受限度論來認定污染企事業(yè)是否侵權(quán)的法律事實，以切實有效地保護農(nóng)民的合法權(quán)益。(3)疫病學(xué)的因果關(guān)系。所謂疫病學(xué)的因果關(guān)系，即通常只要滿足以下四個條件就可以認定侵權(quán)行為和損害結(jié)果之間存在因果關(guān)系:①污染損害從發(fā)病前就已經(jīng)開始發(fā)生了作用;②該損害的作用程度越明顯，該疾病的患病概率就越高;③該損害被消除或有所減輕的話，該疾病的患病概率或者程度就會降低;④該損害作為疾病的原因其作用機制基本上可以得到生物學(xué)上合理的說明，即使病理學(xué)上不能嚴密加以說明，也可以肯定因果關(guān)系的存在。在與“癌癥村”、“血鉛”事件相關(guān)的環(huán)境污染侵權(quán)案件中，法院完全可以借用這套理論來論證污染企業(yè)與農(nóng)民受害之間的關(guān)系，從而簡化許多不必要的鑒定和法庭論證程序，最大程度地減輕農(nóng)民的舉證負擔(dān)，及時保障農(nóng)民的合法權(quán)益，從而也達到遏制城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移的效果。

為了保護環(huán)境公益并鼓勵公眾對環(huán)保問題的參與和監(jiān)督，世界上許多國家都建立了環(huán)境公益訴訟制度［27］，值得我們借鑒。環(huán)境公益訴訟是指自然人、法人、政府組織、非政府非營利組織和其他組織認為其環(huán)境權(quán)即環(huán)境公益權(quán)受到侵犯時向法院提起的訴訟，或者說是因為法律保護的公共環(huán)境利益受到侵犯時向法院提起的訴訟［28］。一般認為，環(huán)境公益訴訟可分為環(huán)境民事公益訴訟和環(huán)境行政公益訴訟。環(huán)境民事公益訴訟，是指無直接利害關(guān)系的自然人、法人、社會團體和政府組織，為了保護公共環(huán)境權(quán)益，對違反環(huán)境法律、污染侵害公共環(huán)境權(quán)益的企業(yè)和個人，依照民事訴訟程序向法院提起的、要求追究污染環(huán)境者民事責(zé)任的訴訟活動。環(huán)境行政公益訴訟，是指無直接利害關(guān)系的自然人、法人、社會團體和政府組織，為了保護公共環(huán)境權(quán)益，針對行政機關(guān)環(huán)保執(zhí)法的不作為，依照行政訴訟程序向法院提起的、要求判令行政機關(guān)積極履行環(huán)境保護行政執(zhí)法職責(zé)的訴訟活動。鑒于目前我國城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移的分散性和隱蔽性以及農(nóng)村環(huán)保執(zhí)法力量的不足，特別是針對一些環(huán)境污染侵權(quán)無人管、無人訴、無法訴的狀況，建議盡快建立我國的環(huán)境公益訴訟制度，允許10名以上的公民個人、5名以上的律師、民間環(huán)保公益組織、檢察機關(guān)對污染環(huán)境的企業(yè)提起環(huán)境民事公益訴訟，對政府環(huán)保部門的行政不作為提起環(huán)境行政公益訴訟。法院所判的賠償費用和相關(guān)罰款，用于賠償受害人的損失和恢復(fù)被破壞的生態(tài)。為保障公眾的環(huán)保參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，考慮到其公益性，建議環(huán)境公益訴訟免收原告的訴訟費和鑒定費，并實行舉證責(zé)任倒置，由被告負責(zé)舉證，真正讓環(huán)境污染者承擔(dān)起應(yīng)負的法律責(zé)任，以確保在法律層面切實有效地遏制城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移。

五、結(jié)語:建議多管齊下遏制城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移

本文在揭示城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移的加速趨勢及其嚴重危害的基礎(chǔ)上，從立法、執(zhí)法以及司法三個方面分析了我國現(xiàn)行環(huán)保法律在防止和制止城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移方面所面臨的窘境:環(huán)保立法滯后、環(huán)保執(zhí)法受制于地方、環(huán)保司法救濟難。通過分析，本文得到如下主要研究結(jié)論:我們必須進一步加強和完善環(huán)保法律的規(guī)范、制裁和救濟功能，充分貫徹我國憲法所強調(diào)的“國家尊重和保障人權(quán)”和“國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害”的精神，明確立法禁止城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，加大環(huán)境污染的處罰力度，建立垂直管理的環(huán)保部門，加強環(huán)保執(zhí)法，改造傳統(tǒng)民事訴訟制度并建立環(huán)境公益訴訟制度，完善環(huán)保司法救濟機制，多管齊下，形成制度合力，以切實有效地遏制城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移。

同時，我們必須認識到，從深層次看，一些地方政府的發(fā)展觀和政績觀扭曲也是城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移的主要原因。在一些地方，招商引資成為頭等大事、第一政績，經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的饑不擇食與發(fā)達地區(qū)的污染轉(zhuǎn)移一拍即合。當城市的落戶空間隨著治污力度的加大而越來越窄，高污染、高耗能的項目就轉(zhuǎn)戰(zhàn)農(nóng)村地區(qū)開始它們的“梅開二度”之旅。農(nóng)村的山清水秀、良田萬頃，在對GDP的瘋狂追求面前變得無足輕重［29］。因此，我們不僅要在法律層面多管齊下，從立法、執(zhí)法和司法三個方面完善我國環(huán)境保護法律體系，運用法律手段遏制城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，而且同時還應(yīng)當建立嚴格的綠色GDP考核體系，在考核地方政府及其領(lǐng)導(dǎo)干部時，不僅要考核其為當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展所作的貢獻，更要考核其任期內(nèi)當?shù)匚廴镜陌l(fā)展變化及其治理情況，即將生態(tài)環(huán)境與污染治理納入各級官員政績考核的內(nèi)容，生態(tài)環(huán)境惡化的、治理污染成效不佳的，主要領(lǐng)導(dǎo)干部不得提拔晉升，從源頭破解城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移的問題。

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［29］梁江濤．農(nóng)村污染必須從源頭破解［N］．中國環(huán)境報，2011－06－09(2)．

Study on Legal Measures for Containment of Pollution Transfer from Urban to Rural Areas

SHANGGUAN Pi－ liang1，YIN Yong2

(1.School of Law，Suzhou University，Suzhou 215006，China;2.Bureau of Justice，Huangpu District，Shanghai 200001，China)

City pollution to the countryside has accelerated trends，life and health to peasants，the ecology of rural area and the food security for the nation have been infringed and threat seriously.The current environmental laws have dilemmas in the prevention of city pollution to rural area，include the lag of legislation，law enforcement by local interference，difficult to get judicial remedy.Proposed legislation to increase the penalties for environmental pollution，build environmental protection department to implement perpendicular management system，and build Environmental public interest litigation system，work along a lot of lines，containment of pollution transfer from city to rural area.

pollution transfer;rural area;endanger;legal difficulties;legal countermeasure

X5

A

1002－9753(2011)12－0015－09

2011－07－15

2011－10－29

本文系國家社會科學(xué)基金項目“法律適用中的憲法實施研究”(10BFX025)、蘇州大學(xué)“211工程”三期重點學(xué)科建設(shè)項目“和諧社會視域中的弱者權(quán)益保護”的階段性研究成果。

上官丕亮(1967－)，男，江西贛縣人，蘇州大學(xué)法學(xué)院副教授、憲法應(yīng)用研究中心主任，法學(xué)博士，研究方向:基本權(quán)利。

(本文責(zé)編:辛 城)