中國國家公園發(fā)展的路徑選擇:國際經(jīng)驗與案例研究

田世政，楊桂華

(1.西南大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院，重慶 北碚，400715;2.云南大學(xué)工商管理與旅游管理學(xué)院，云南昆明，650091)

中國國家公園發(fā)展的路徑選擇:國際經(jīng)驗與案例研究

田世政，楊桂華

(1.西南大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院，重慶 北碚，400715;2.云南大學(xué)工商管理與旅游管理學(xué)院，云南昆明，650091)

中國國家公園發(fā)展處于拐點時期，借鑒國際經(jīng)驗，剖析典型案例，探尋發(fā)展路徑具有突出現(xiàn)實意義。從管理理念、管理體制、資金機制、經(jīng)營機制四方面對世界上三種代表性國家公園模式的共同理念與“中國大陸首個國家公園”的比較表明，其管理制度和運行機制尚不是國際公認(rèn)的國家公園模式。未來中國國家公園的發(fā)展，需要借鑒IUCN標(biāo)準(zhǔn)，重塑全國保護地體系;建立三級自然保護理事會及其法人治理模式，重構(gòu)行政管理的條塊格局;建立國家公園特許經(jīng)營制度和相關(guān)者的利益保障機制;加大公共財政投入，分步實施，自然遺產(chǎn)逐步回歸公益。

國家公園;普達(dá)措國家公園;國際比較;路徑選擇;案例研究

一、引言

自從1872年世界上第一個國家公園——美國黃石國家公園建立以來，經(jīng)過130多年的發(fā)展，截止2003年，全世界已有200多個國家和地區(qū)建立了3881個國家公園，保護面積400多萬平方公里，占全球保護地面積的23.6%，是目前世界各國使用面最廣的保護地模式［1］。中國沒有引入世界自然保護聯(lián)盟(International Union for Conservation of Nature，IUCN)的保護地體系，一直以來也沒有國家公園這種保護地形式，但建國以后建立起了自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園等實質(zhì)上的保護地體系，分別由不同政府部門管理。建設(shè)部曾經(jīng)宣稱其管理的國家重點風(fēng)景名勝區(qū)就是中國的國家公園，但學(xué)者們并不認(rèn)同。王獻(xiàn)博［2］、王智等［3］認(rèn)為中國的這些保護地形式與 IUCN的體系并不存在對應(yīng)關(guān)系，陳勇［4］指出中國的風(fēng)景名勝區(qū)在管理體制、資金機制、功能結(jié)構(gòu)、土地利用方面與國外的國家公園并不一致。

在世紀(jì)之交，國內(nèi)有不少學(xué)者和研究機構(gòu)曾極力倡導(dǎo)逐步建立中國國家公園管理體制［5－8］，但中國國家公園體系一直沒有建立起來。中國國家公園在實踐中嶄露頭角是2006年8月1日——“中國大陸首個國家公園”——普達(dá)措國家公園在云南省香格里拉揭牌［9］。隨后，云南開始著手建立“云南省國家公園體系”。2008年7月，國家林業(yè)局批復(fù)云南省可以在條件成熟的自然保護區(qū)試點建設(shè)國家公園［10］。同年9月，云南省政府批準(zhǔn)成立國家公園管理辦公室，掛靠在林業(yè)廳。隨后中央政府的其它部委(局)也開始關(guān)注并參與推動國家公園建設(shè)，2008年10月8日，環(huán)境保護部和國家旅游局批準(zhǔn)建設(shè)國家公園試點單位——黑龍江湯旺河國家公園［11］。但囿于既有的自然資源行政管理體制和行政授權(quán)格局，2009年中央政府暫停國家公園試點工作，要求在自然遺產(chǎn)資源保護立法中繼續(xù)探索和研究。

中國國家公園從無到有，在顯現(xiàn)從地方到中央多層次、多部門參與，從點到面全面推進(jìn)趨勢之時被叫停并允許繼續(xù)探索的拐點時期，借鑒國際經(jīng)驗，推動中國國家公園運動發(fā)展具有重大現(xiàn)實意義。作者認(rèn)為，中國國家公園發(fā)展路徑的探索應(yīng)該基于兩個前置問題的明晰，一是要認(rèn)清世界各國國家公園的共同理念和通行做法，二是認(rèn)清我國國家公園在實踐中面臨的具體問題。對第二個問題，因為在我國自然遺產(chǎn)資源屬地治理為主的體制下，各地的情況差異較大，典型案例研究顯得十分必要。為此，本文根據(jù)作者近年在云南香格里拉普達(dá)措國家公園調(diào)研獲取的一手資料，對其現(xiàn)行管理制度與國際公認(rèn)的國家公園管理理念與通行做法進(jìn)行比較，分析其差異與局限，并以此為基礎(chǔ)延伸開來，結(jié)合我國其它典型性自然遺產(chǎn)地①此處采用一些學(xué)者把我國的風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、自然保護區(qū)、地質(zhì)公園統(tǒng)稱為自然遺產(chǎn)地的表述方式，取這些區(qū)域都是大自然遺存并賦予全體國民的遺產(chǎn)之意，基本等同于后文“中國的保護地”，一些旅游研究者也將其統(tǒng)稱為公共資源依托型景區(qū)。的狀況，為中國國家公園的發(fā)展路徑提出政策建議。

二、世界代表性國家的國家公園管理制度

世界各國的國家公園管理制度總體上可以歸納為以美國為代表的中央集權(quán)型，以德國和澳大利亞為代表的地方自治型，加拿大、日本等國為代表的綜合管理型三種模式［12］。國家公園的管理制度從管理使命、管理體制、資金機制、經(jīng)營機制等方面體現(xiàn)出來［13］。世界三種模式的國家公園管理制度雖然在上述四方面不盡相同，卻包含一些共同的理念和通行做法。

(一)管理理念

美國《國家公園組織法》(1916)明確規(guī)定“保存風(fēng)景、自然、歷史遺跡和野生生命，并且將它們以一種能不受損害地傳給后代的方式提供給人們來欣賞”。1992年美國國家公園管理局在其發(fā)布的《美國國家公園21世紀(jì)議程》中進(jìn)一步明確，“我們國家的歷史遺跡、文化特征和自然環(huán)境有助于人們形成共同國家意識的能力，這應(yīng)是國家公園管理局的核心目標(biāo)”［14］。加拿大國會1930年通過的國家公園法案(National Parks Act)確立了“國家公園的宗旨是為了加拿大人民的利益、教育和娛樂而服務(wù)，國家公園應(yīng)該得到很好的利用和管理以使下一代使用時沒有遭到破壞”［15］。日本《自然公園法》的第一條規(guī)定，在保護優(yōu)美的自然風(fēng)景的同時，也要追求其利用價值的提高，并實現(xiàn)為國民提供保健、休養(yǎng)、教化等目的［16］。德國新近建立的科勒瓦愛德森國家公園，在其《國家公園法令》中規(guī)定，國家公園有3個任務(wù)［17］:其一，開展公眾教育，提高公眾自然保護意識;其二，保護櫸樹林生態(tài)系統(tǒng)和野生動物棲息地，以及維護生態(tài)系統(tǒng)的自然演替過程;其三，為科研活動提供場所?？傊?，從管理理念看，世界各國的國家公園及其管理機構(gòu)的使命表述雖然不盡相同，但其核心理念是保護自然資源的永續(xù)利用和為人民提供游憩機會，體現(xiàn)了國家公園的本質(zhì)屬性是公益性。

(二)管理體制

美國建立起了內(nèi)政部國家公園管理局——地方局——基層管理局的垂直一元化管理體系，地方政府無權(quán)介入國家公園管理，每一個國家公園管理局的管理人員以管家或服務(wù)員的角色為全體國民守護自然文化遺產(chǎn)［16］。德國和澳大利亞國家層面只負(fù)責(zé)立法和面上的工作，國家公園的建立和管理主要由地方政府負(fù)責(zé)，是地方自治模式的代表。德國聯(lián)邦政府于1987年頒布的《德國自然和景觀保護法》中規(guī)定，可以成立自然保護區(qū)(Nature Reserve)和國家公園(National Park)等6種不同類型保護區(qū)的原則，但國家公園的建立主要由州議會決定，各個國家公園管理機構(gòu)直接對州林業(yè)部門負(fù)責(zé)，再無中間層次，也與下級地方政府無關(guān)［18］。日本的自然公園中央層面由環(huán)境廳負(fù)責(zé)管理，環(huán)境廳與都道府、縣政府、市政府以及國家公園內(nèi)各類土地所有者密切合作進(jìn)行管理，日常管理由地方政府、特許承租人、科學(xué)家和自愿者和當(dāng)?shù)厝罕娊M成的自愿隊伍完成［16］。總之，世界三種模式的國家公園在宏觀管理體制上有較大的差距，既有專門的國家公園管理局負(fù)責(zé)全國國家公園管理的情況，也有林業(yè)、環(huán)保部門負(fù)責(zé)的情況，既有中央直管，又有地方自治，還有上下結(jié)合等不同模式，但具體每一個國家公園只對一個管理部門負(fù)責(zé)，而且每一個國家公園只有一個唯一的管理責(zé)任主體。

(三)資金機制

美國國家公園的建設(shè)運行經(jīng)費進(jìn)入聯(lián)邦政府財政經(jīng)常性預(yù)算，2006年國家公園管理局的預(yù)算達(dá)到了22億美元［19］，雖然近些年來社會捐贈資金增多，但聯(lián)邦政府的財政撥款仍占70% 左右［20］。美國不少國家公園是免門票的，如加州紅木公園;大部分是低門票，如黃石公園。加拿大1994年以后推進(jìn)了以效率為中心的政府新公共管理改革，1994年到1998年間對國家公園的財政撥款大幅減少，但1999－2005年中央政府撥款仍占加拿大國家公園總預(yù)算的75%［21］。加拿大國家公園門票也是很低的，例如班夫國家公園的門票是每人8.9加幣，或者一車17.8加幣，7天可往返進(jìn)入。德國國家公園的開支納入公共財政統(tǒng)一安排，原則上是哪級所有的國有林和國家公園由哪一級財政負(fù)責(zé)，國家公園全部不收門票，完善的環(huán)境教育設(shè)施也免費開放［18］?？傊?，從資金保障機制看，國外國家公園的運行經(jīng)費主要來自各級財政預(yù)算，也接受各種捐贈，國家公園普遍實行免門票或低門票制。

(四)經(jīng)營機制

在德國，國家公園自身一般不修建住宿餐飲設(shè)施，主要依托鄰近市鎮(zhèn)解決食宿問題。三種模式的其它典型國家大都實行特許經(jīng)營制度，其經(jīng)營權(quán)的界限僅限于提供與消耗性地利用遺產(chǎn)核心資源無關(guān)的后勤服務(wù)如餐飲、住宿及旅游紀(jì)念品等，經(jīng)營者的選擇以公開招標(biāo)的形式征求。美國和加拿大目前正在改革特許經(jīng)營費收支兩條線的制度，美國國家公園管理機構(gòu)一般從特許經(jīng)營項目利潤中提取7%或從經(jīng)營收入中提取2.5%～3%作為公園補償［21］。加拿大基層的國家公園管理局按照成本補償?shù)亩▋r原則確定宿營地和小木屋的價格，收取一定費用，另一些項目通過特許經(jīng)營的形式由承租人經(jīng)營?？傊?，從經(jīng)營機制看，部分國家的國家公園不存在贏利性的經(jīng)營活動，但只要存在經(jīng)營活動的，大都實行特許經(jīng)營制度。

三、普達(dá)措國家公園的現(xiàn)行管理制度分析及其國際比較

普達(dá)措國家公園位于云南省迪慶州府香格里拉縣城以北22公里，由列入《國際重要濕地名錄》的碧塔海省級自然保護區(qū)、滇西北“三江并流”世界自然遺產(chǎn)紅山片區(qū)的屬都湖景區(qū)、藏族村寨落茸村和彌里塘、崗察壩等高山牧場和周邊森林構(gòu)成，總面積約300平方公里。主要以滇西北亞高山森林景觀、高原湖泊、高山草甸和藏牧文化風(fēng)情吸引游客，是目前絕大多數(shù)到香格里拉游客的必游之地。作為普達(dá)措國家公園前身的碧塔海、屬都湖兩個景區(qū)的生態(tài)旅游開發(fā)活動可以追溯至20世紀(jì)80年代初，從1984年到2004年，其旅游管理制度經(jīng)歷了社區(qū)共管、自主開發(fā)、國企壟斷經(jīng)營和民企租賃經(jīng)營四個階段的變遷［22］，2006年國家公園成立前后，其管理制度幾經(jīng)調(diào)整，以2009年迪慶州人大發(fā)布《迪慶藏族自治州香格里拉普達(dá)措國家公園管理條例》(草案)(以下簡稱《條例草案》)為標(biāo)志，其國家公園管理制度相對穩(wěn)定?？梢园阉?dāng)做中國國家公園運動初期的管理制度與世界上代表性國家的國家公園管理制度進(jìn)行比較。

(一)發(fā)展理念:經(jīng)濟導(dǎo)向

普達(dá)措國家公園對國外國家公園管理以保護自然遺產(chǎn)資源永續(xù)利用和為國民提供游憩機會的核心理念有一定的體現(xiàn)，《條例草案》第二條指出:“集公園發(fā)展與社區(qū)發(fā)展為一體，在有效保護生態(tài)環(huán)境的前提下努力實現(xiàn)環(huán)境、社會、經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展”。但實踐中，國家公園被賦予了兩項極其重要的使命——“增加地方財政收入”和“發(fā)展地方經(jīng)濟”。迪慶州政府把普達(dá)措國家公園視作全州最好的國有旅游資產(chǎn)之一，授權(quán)大型國有旅游企業(yè)壟斷經(jīng)營景區(qū)內(nèi)的門票、觀光車等項目，并以此為平臺進(jìn)行資本運作，獲取區(qū)域旅游開發(fā)與社會經(jīng)濟發(fā)展的資金。這一點從普達(dá)措國家公園的近年財務(wù)收支情況可以明顯體現(xiàn)出來。近年國家公園每年營業(yè)性收入約1個億，其中門票收入5000余萬，門票收入按照企業(yè)、州財政、縣財政6:2:2的標(biāo)準(zhǔn)分配，其中約2000萬進(jìn)入地方財政，而各類反哺社區(qū)和用于自然保護的款項平均不超過200萬。近年經(jīng)營企業(yè)成功融資20多個億，按州政府的意圖投向了州內(nèi)旅游交通設(shè)施、市政建設(shè)、旅游開發(fā)項目、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化項目等領(lǐng)域。

(二)管理體制:條塊分割

不同于世界上代表性國家的國家公園上位管理責(zé)任主體一元化的通行做法，普達(dá)措與國內(nèi)一般的自然遺產(chǎn)地一樣，上位管理主體多元化，呈現(xiàn)出明顯的條塊管理格局。州、縣、鎮(zhèn)各個層級的地方政府對普達(dá)措國家公園擁有不同權(quán)限的行政管理權(quán)，省、州、縣的行業(yè)管理部門擁有國家公園不同方面的行業(yè)監(jiān)管與業(yè)務(wù)指導(dǎo)權(quán)(如表1所示)，濃縮地體現(xiàn)了我國行政管理中“條塊結(jié)構(gòu)與職責(zé)同構(gòu)相結(jié)合”體制特點［23］。在這種條塊分割的體制模式下，由于沒有任何機構(gòu)擁有國家公園法定的、排他的管理權(quán)，問題和矛盾不時顯現(xiàn)出來。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，對國家公園的管理事務(wù)，州一級的條條塊塊常常是各吹各的號，各唱各的調(diào)，有利爭著上，無利繞著走①本表述方式由第一作者根據(jù)幾位關(guān)鍵受訪人的訪談記錄歸納提出，文責(zé)自擔(dān)。。2007年國家公園邊沿發(fā)生重大火災(zāi)后各部門互相推諉、指責(zé)就是一個典型事例。特別是州政府直屬的國有企業(yè)——迪慶州旅游發(fā)展集團公司和設(shè)立的派出機構(gòu)——國家公園管理局兩個同等級別的單位(都是正處級)，一個在景區(qū)負(fù)責(zé)日常經(jīng)營與旅游接待，一個在景區(qū)管理日常事務(wù)，矛盾和沖突不時顯露出來。

表1 普達(dá)措國家公園的多元管理主體及其管理權(quán)限

(三)資金機制:自籌并被“抽血”

與世界上代表性國家的國家公園資源保護費、規(guī)劃建設(shè)專項經(jīng)費、設(shè)施維護費和人員工資等運行經(jīng)費絕大部分來自于財政撥款不同，云南省和迪慶州兩級地方政府對普達(dá)措國家公園的財政撥款極其有限，主要是人員事業(yè)費，而龐大的其它經(jīng)費基本依靠國家公園通過旅游開發(fā)自主籌集、自我發(fā)展。迪慶州財政按編制給國家公園管理局下?lián)苄姓聵I(yè)費，主要用于人員工資和辦公經(jīng)費;云南省財政按照省級自然保護區(qū)的相關(guān)政策，每年通過林業(yè)部門按人員編制下?lián)鼙趟Ｊ〖壸匀槐Ｗo區(qū)管理所事業(yè)費。以省財政對碧塔海省級自然保護區(qū)管理所的撥款為例，1985－2004年20年間先后總下?lián)苜Y金350多萬元，尚不夠核準(zhǔn)的18個編制的事業(yè)單位人員工資。普達(dá)措國家公園兩期建設(shè)投入的3億多資金完全來自于不同時期管理機構(gòu)和經(jīng)營企業(yè)的自我籌集和旅游經(jīng)營積累，目前迪慶州旅游發(fā)展集團公司還沒有完全償清國家公園的建設(shè)債務(wù)，景區(qū)的后續(xù)建設(shè)、設(shè)施維護和全部運營成本也依靠旅游經(jīng)營來彌補。因此，國家公園只能依靠高門票和高服務(wù)性收費來收回投資、獲取發(fā)展資金并增加地方財政收入。國家公園的自然遺產(chǎn)保護、社區(qū)發(fā)展等不僅得不到財政資金的“輸血”，反而要從國家公園“抽血”①地方政府對遺產(chǎn)景區(qū)的“抽血”行為最早由鄒統(tǒng)釬提出，并認(rèn)為不利于遺產(chǎn)保護(見鄒統(tǒng)釬《中國旅游景區(qū)管理模式研究》，南開大學(xué)出版社，2006年出版，第278頁)。本案例研究顯示，在經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)地區(qū)，當(dāng)其它經(jīng)濟發(fā)展要素欠缺，自然遺產(chǎn)是經(jīng)濟發(fā)展的相對優(yōu)勢資源時，開發(fā)自然遺產(chǎn)資源發(fā)展旅游業(yè)，并以之作為地方經(jīng)濟發(fā)展的“引擎”，是地方政府的必然選擇，不應(yīng)該有過多責(zé)難，我們應(yīng)該關(guān)注的是“抽血”與“反補”的均衡以及高門票高服務(wù)性收費對公民公平游憩權(quán)的侵害。。

(四)經(jīng)營機制:政企不分，兩權(quán)粘連

世界上代表性國家的國家公園普遍實行特許經(jīng)營制度，其實質(zhì)是實現(xiàn)了管理權(quán)與經(jīng)營權(quán)的徹底分離，由國家公園管理機構(gòu)選擇符合條件的經(jīng)營者，特許經(jīng)營者向政府繳納特許經(jīng)營稅，國家公園管理機構(gòu)與經(jīng)營企業(yè)并無直接的經(jīng)濟關(guān)系。相比較而言，普達(dá)措在國家公園成立前后到2007年5月間，實行的是“管經(jīng)一體”的制度，景區(qū)管理局既負(fù)責(zé)景區(qū)的保護、規(guī)劃與建設(shè)，又負(fù)責(zé)景區(qū)的旅游經(jīng)營與服務(wù)。2007年5月以后開始“管經(jīng)分離”，迪慶州政府成立旅游投資公司(2010年以后改為迪慶旅游發(fā)展集團公司)作為全州旅游業(yè)發(fā)展的投融資平臺，由該公司設(shè)立分公司負(fù)責(zé)景區(qū)的日常維護和包括門票在內(nèi)的旅游業(yè)務(wù)經(jīng)營，管理局的職能收縮為主要是規(guī)劃、保護的參與和社區(qū)的協(xié)調(diào)。政府背景的經(jīng)營企業(yè)成為國家公園實質(zhì)上的控制者，州旅游發(fā)展集團負(fù)責(zé)普達(dá)措旅游經(jīng)營業(yè)務(wù)的分公司經(jīng)理又兼任國家公園管理局的經(jīng)營科科長，政企依附，事企纏繞，兩權(quán)粘連，分離不徹底。

(五)比較結(jié)論

上述分析顯示，普達(dá)措國家公園與國外國家公園在管理理念、管理體制、資金機制和經(jīng)營機制等方面存在顯著差異(如表2所示)，其管理制度和運行機制不是國際公認(rèn)的國家公園模式，無異于國內(nèi)一般的公共資源依托型景區(qū)。普達(dá)措目前由景區(qū)管理局負(fù)責(zé)資源保護、規(guī)劃開發(fā)，由隸屬地方政府的國有企業(yè)壟斷經(jīng)營的治理模式，在全國是一種較為普遍采取的模式，四川九寨溝、貴州黃果樹，浙江烏鎮(zhèn)、江蘇周莊等都是屬于這種治理模式［24］。前期相關(guān)研究顯示，普達(dá)措之所以選擇建立國家公園，其初衷還不是世界國家公園運動所追求的保護全民共有自然文化遺產(chǎn)，為人民提供游憩機會的公益理念，它是在滇西北民族自治地區(qū)經(jīng)濟不發(fā)達(dá)、發(fā)展壓力巨大的特殊環(huán)境下，地方政府為規(guī)避自然保護區(qū)對開發(fā)的限制，通過塑造獨一無二的旅游品牌，發(fā)展旅游經(jīng)濟，進(jìn)行制度創(chuàng)新的結(jié)果［22］。

表2 普達(dá)措國家公園與代表性國家的國家公園管理制度比較

四、中國國家公園發(fā)展路徑的建議

普達(dá)措國家公園的案例研究及其與世界上代表性國家的國家公園管理制度的比較表明:我國國家公園發(fā)展初期在個別地方的試點由于缺乏國家層面的、完備的、完整的制度供給，只可能有國家公園之名，不可能有國家公園之實。中國國家公園發(fā)展的全面推進(jìn)還需要從國家層面進(jìn)行制度再造和頂層設(shè)計。

(一)重構(gòu)國家保護地體系

我國的自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園等保護地形式大多是在不同時期生物資源搶救性保護、生態(tài)安全屏障建設(shè)、風(fēng)景資源開發(fā)利用等特殊的時代背景和應(yīng)急性政策措施調(diào)整的特殊條件下建立起來的，沒有從國家自然遺產(chǎn)資源分類保護與分級開發(fā)利用的角度進(jìn)行系統(tǒng)的制度設(shè)計，致使“該保護好的沒保護好，該發(fā)展好的沒發(fā)展好”，出現(xiàn)同一個保護地?fù)碛卸鄠€名號，法規(guī)體系、行業(yè)監(jiān)管、開發(fā)取向等“相互打架”等諸多問題。全面引入IUCN的保護地體系，結(jié)合國情，重構(gòu)與世界各國共同理念與通行做法接軌的保護地體系，建立中國國家公園體系十分必要。

其一，中國是《保護世界文化和自然遺產(chǎn)公約》(CCPWCNH)、《生物多樣性公約》(ICBD)和《濕地公約》(RC，即《拉姆塞爾公約》)等國際公約的簽約國(COP)，采納了IUCN保護地工作程序(POWPA)，法理上已經(jīng)認(rèn)可了IUCN分類體系，全面引入IUCN分類體系順理成章。其二，目前我國保護地體系在保護與開發(fā)中各執(zhí)一端的傾向突出，缺乏開發(fā)與保護有效結(jié)合的保護地形式。我國目前所建立的自然保護區(qū)嚴(yán)格講都屬于IUCN保護地管理類別中的嚴(yán)格的保護區(qū)［2－3，25］。目前大多數(shù)自然保護區(qū)與當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟的發(fā)展存在矛盾和沖突，難以實施真正的嚴(yán)格保護。我國的國家風(fēng)景名勝或國家森林公園偏重于發(fā)展和旅游開發(fā)，不注重生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)保護，嚴(yán)格講更多地屬于IUCN分類體系中的 V 類，即陸地/海洋景觀保護地［2－3，23］。而國家公園是IUCN體系中既不同于嚴(yán)格的自然保護區(qū)，也不同于一般的景觀保護區(qū)與旅游景區(qū)，是在保護生態(tài)系統(tǒng)完整性的前提下，經(jīng)過小范圍的適度開發(fā)，為民眾提供精神、科學(xué)、教育、娛樂和游覽場所的一種保護地形式。國外實踐表明，國家公園是實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護與開發(fā)雙贏的管理模式。從我國保護區(qū)半個多世紀(jì)的實踐和現(xiàn)實國情來看，國家公園可能是化解傳統(tǒng)的、“孤島”和“堡壘”式的、封閉的自然保護區(qū)管理模式，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展與自然保護并舉，走可持續(xù)發(fā)展之路的有效途徑［25］。

我國保護地體系重構(gòu)涉及國家中長期生態(tài)安全保障和人民游憩福利保障，涉及國家自然遺產(chǎn)資源管理格局以及多主體、多層次的利益調(diào)整，是一項意義重大而又艱巨復(fù)雜的工作。應(yīng)該根據(jù)IUCN體系，基于科學(xué)原理，統(tǒng)籌考慮目前各級各類保護地形式的種類、范圍與數(shù)量，充分考慮我國社會經(jīng)濟發(fā)展水平，進(jìn)行全局性思考與部署，結(jié)合國家行政管理體制改革，利用政治、法律、經(jīng)濟等綜合手段，分階段、分層級推進(jìn)。具體而言，我國現(xiàn)有國家級自然保護區(qū)，除一部分可劃入嚴(yán)格自然保護區(qū)、棲息地/物種管理區(qū)等以外，大部分可以建成國家公園;國家重點風(fēng)景名勝區(qū)、國家地質(zhì)公園中的絕大部分可以建成國家公園;森林公園、草原公園、濕地公園、水利風(fēng)景區(qū)、海岸公園、凡屬國家級的，可建成國家公園的亞類型。目前地方級的自然資源地可以建成省級自然公園，或劃入陸地及海洋景觀保護區(qū)、資源管理保護區(qū)等。

(二)重塑國家自然遺產(chǎn)資源管理體系

我國自然遺產(chǎn)資源的產(chǎn)權(quán)名義上屬全民所有，而實際上各級行業(yè)管理部門和屬地政府都可以代表國家行使，其產(chǎn)權(quán)主體并不明確。國家缺少一個專門、穩(wěn)定、權(quán)威的機構(gòu)代表國家行使所有權(quán)職能，造成所有者的事實缺位和虛化。而分散管理、劃部門而治造成了管理目標(biāo)、績效考核標(biāo)準(zhǔn)等諸多不一致。

對于如何克服我國保護地條塊分割、多頭代理、官僚體制導(dǎo)致的目標(biāo)扭曲和信息阻塞等治理效率低下問題，學(xué)者們借鑒國外國家公園管理體制，對我國自然遺產(chǎn)地政府治理組織體系提出了一些構(gòu)想，如羅佳明［26］的“全國統(tǒng)一遺產(chǎn)管理機構(gòu)論”、鄒統(tǒng)釬［27］的“上統(tǒng)下放論”等。但這些思想較多的受美國國家公園垂直體系的影響，而美國的政體特點與中國差異較大，實施的可行性受限。根據(jù)世界各國國家公園政府治理組織體系的狀況，結(jié)合中國行政體制特點，本文提出建立三級自然保護理事會及其法人治理模式的構(gòu)想，重塑目前國家自然遺產(chǎn)資源的條塊管理體系。

從國家層面設(shè)立直屬中央政府或隸屬環(huán)保部的國家自然保護理事會①筆者認(rèn)為，結(jié)合目前保護地各管理部門機構(gòu)設(shè)置的現(xiàn)狀，比較而言，環(huán)保部的職能與公益目標(biāo)取向更一致。國外不少國家公園管理采用了自然資源保護理事會的形式，如日本、加拿大、挪威、韓國等，這些國家自然資源保護理事會均設(shè)立在環(huán)保部門之下。，把歸口建設(shè)、環(huán)保、林業(yè)、國土等部門的風(fēng)景名勝區(qū)、自然保護區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園等的管理職能剝離出來交由國家自然保護理事會代表國家實施統(tǒng)一監(jiān)管。借鑒加拿大、日本的中央地方分工管理模式，國家層面負(fù)責(zé)立法和監(jiān)管，具體由地方政府實施。在地方政府層面，把相關(guān)部門的職能整合到一起，成立省級和地市級自然保護理事會，各個保護地設(shè)立管理委員會對所在地方自然保護理事會負(fù)責(zé)。國家、省、地市三級自然保護理事會建立理事會、監(jiān)事會和執(zhí)委會合理分工、有效制衡的法人治理模式。通過三級自然理事會及其法人治理模式制度，逐步實現(xiàn)管理層級扁平化、代理主體一元化，解決我國自然遺產(chǎn)資源管理所有權(quán)虛化、代理關(guān)系模糊、監(jiān)管缺位等問題。三級自然保護理事會的建立可以通過國家立法和國家大部委制的行政改革來推動。

(三)實施國家公園特許經(jīng)營制度

2006年國務(wù)院頒布了《風(fēng)景名勝區(qū)條例》?！稐l例》吸納國際公認(rèn)理念，考慮了國內(nèi)實際和2003年以來在貴州等省試點的經(jīng)驗教訓(xùn)，雖然沒有使用“特許經(jīng)營”的字眼，但實際上對我國風(fēng)景名勝區(qū)的特許經(jīng)營制度作了明確規(guī)定。第三十七條規(guī)定:“進(jìn)入風(fēng)景名勝區(qū)的門票，由風(fēng)景名勝區(qū)管理機構(gòu)負(fù)責(zé)出售。門票價格依照有關(guān)價格的法律、法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行。風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)的交通、服務(wù)等項目，應(yīng)當(dāng)由風(fēng)景名勝區(qū)管理機構(gòu)依照有關(guān)法律、法規(guī)和風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃，采用招標(biāo)等公平競爭的方式確定經(jīng)營者。風(fēng)景名勝區(qū)管理機構(gòu)應(yīng)當(dāng)與經(jīng)營者簽訂合同，依法確定各自的權(quán)利義務(wù)，經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)繳納風(fēng)景名勝資源有償使用費”。

《條例》明確了風(fēng)景名勝區(qū)特許經(jīng)營制度的六條基本原則:1)風(fēng)景名勝區(qū)特許經(jīng)營的特許人是風(fēng)景名勝區(qū)管理機構(gòu)，既不是地方政府，也不是行業(yè)管理部門。2)特許經(jīng)營的受許人性質(zhì)不受限制，個體經(jīng)營者、民營企業(yè)、國有企業(yè)，混合所有制企業(yè)均可。3)特許經(jīng)營的受許內(nèi)容只能是景區(qū)的具體服務(wù)項目，不能整體租賃、整體經(jīng)營。4)門票專營，不屬于租賃項目，門票收取與管理主體是風(fēng)景名勝區(qū)管理機構(gòu)。5)特許經(jīng)營權(quán)的獲得必須通過招投標(biāo)等方式公開競爭，由管理機構(gòu)選擇最合適的經(jīng)營者。6)特許經(jīng)營管理通過合同管理來實現(xiàn)，受許人必須遵循有關(guān)法律法規(guī)和景區(qū)規(guī)劃，必須向景區(qū)管理機構(gòu)繳納特許經(jīng)營費。六條原則的內(nèi)容表明，我國風(fēng)景名勝經(jīng)營機制的戰(zhàn)略取向正逐步與國際公認(rèn)的國家公園的經(jīng)營模式靠近。

《風(fēng)景名勝區(qū)條例》發(fā)布以前，我國的相關(guān)法規(guī)和部門規(guī)章對自然遺產(chǎn)地游憩利用的經(jīng)營制度都沒有明確的規(guī)定，在屬地政府為主的管理體制下，地方政府根據(jù)各地的實際采取不同的經(jīng)營制度，出現(xiàn)了企業(yè)化治理和非企業(yè)化治理兩類十種治理模式［24］。我國典型的自然遺產(chǎn)地黃山、武夷山、張家界、九寨溝等與普達(dá)措一樣都實行了企業(yè)化治理，都是由地方政府授權(quán)國有旅游企業(yè)、或國有資本控股的股份制企業(yè)進(jìn)行經(jīng)營，與《風(fēng)景名勝區(qū)條例》確定的上述六原則并不一致(表3)。未來中國國家公園體系建立起來后，或者在《風(fēng)景名勝區(qū)條例》深入實施過程中，推行與國際接軌的特許經(jīng)營制度是必然選擇。通過特許經(jīng)營制度的實施，有效保障自然遺產(chǎn)資源管理機構(gòu)、地方政府、特許經(jīng)營者，特別是社區(qū)居民的利益。

(四)加大財政投入力度，分步實施，自然遺產(chǎn)逐步回歸公益

在資金保障方面，我國的保護地財政撥款十分有限，國家對國家級風(fēng)景名勝區(qū)、國家森林公園、國家地質(zhì)公園基本是“只給帽子，不給票子”。自然保護區(qū)按照《自然保護區(qū)條例》的規(guī)定:“建設(shè)管理經(jīng)費由縣級以上財政予以解決，國家對國家級自然保護區(qū)的管理，給予適當(dāng)?shù)馁Y金補助”。實踐中，中央財政沒有在保護區(qū)資金供給上承擔(dān)應(yīng)有的責(zé)任，而地方政府的財源狀況和政績考核體系決定了保護區(qū)管理也難享足夠的地方財政投入［13］，致使一些自然保護區(qū)為自給自養(yǎng)而出現(xiàn)資源濫用和環(huán)境破壞。

表3 我國典型自然遺產(chǎn)地的經(jīng)營制度與《風(fēng)景名勝區(qū)條例》確定原則的一致程度①本表由作者根據(jù)九寨溝和普達(dá)措調(diào)研中獲取的一手資料和黃山、武夷山、武陵源相關(guān)官方網(wǎng)站信息及相關(guān)研究文獻(xiàn)等獲取的二手資料綜合分析得出，資料獲取截止時間為2010年9月。

“十五”以來，我國國家層面的發(fā)展價值取向發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變，從單純追求經(jīng)濟發(fā)展到更加注重以人為本的全面協(xié)調(diào)的可持續(xù)發(fā)展，近年國家在公共財力日漸增強并更多投向“兩型”社會建設(shè)與民生保障的背景下，公共游憩產(chǎn)品供給也正在進(jìn)行一些新的探索。隨著國家對一些相對急迫的公共支出領(lǐng)域保障的滿足，在全國博物館、紀(jì)念館由中央財政負(fù)擔(dān)免費開放之后，自然遺產(chǎn)地回歸其作為社會福利性公共資源的本位，在公共資金為主保障自然遺產(chǎn)保護的同時，遺產(chǎn)地免費或低門票開放也應(yīng)逐步變?yōu)楝F(xiàn)實。

雖然遺產(chǎn)地的使用者付費制度可能還將長期存在，但從發(fā)展趨勢看，公益性仍然是遺產(chǎn)管理改革的方向?，F(xiàn)階段我國旅游景區(qū)門票價格占居民人均月收入的比重達(dá)7.6% ～32%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高出發(fā)達(dá)國家0.5% －1%的水平［28］，高門票把一些低收入者阻止在自然遺產(chǎn)之外，有違社會公平。各級政府應(yīng)逐步加大對自然遺產(chǎn)資源保護的財政投入，分步實施，逐步實現(xiàn)國家公園的免門票或低門票開放，自然遺產(chǎn)逐步回歸公益，保障國民公平游憩權(quán)。建議采取如下途徑分步實施:1)暫停國家重點風(fēng)景名勝區(qū)門票價格上調(diào)或者延長其調(diào)價間隔年限。研究發(fā)現(xiàn)，景區(qū)門票價格上調(diào)的真正壓力來自景區(qū)建設(shè)的高投入后的價值補償，從全國范圍看，國家級重點風(fēng)景名勝區(qū)大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)投入已基本完結(jié)，開發(fā)后的高收費已使大多數(shù)景區(qū)收回投資。發(fā)改委應(yīng)在曾經(jīng)采取的門票調(diào)價間隔限制(3年)、審批權(quán)上收等調(diào)控措施的基礎(chǔ)上出臺新政策，暫停國家級重點風(fēng)景名勝區(qū)門票價格上調(diào)或者延長其調(diào)價間隔年限，避免由此引起的更多景區(qū)追隨。2)效仿國家對博物館和紀(jì)念館免費開放的政策，中央財政資金應(yīng)逐步引導(dǎo)地方對自然遺產(chǎn)地降低門票，精心設(shè)計具體制度，地方門票降低部分由中央財政按東、中、西部的地區(qū)差別以不同比例補助若干年，再逐步取消，鼓勵一些景區(qū)率先實行免門票開放，可采用試點—示范—政策優(yōu)化—全面推開的實施步驟。3)三級自然保護法人治理模式和符合《風(fēng)景名勝區(qū)條例》的特許經(jīng)營制度建立起來以后，中央政府按預(yù)算的財政撥款、各景區(qū)的特許經(jīng)營權(quán)收益，各景區(qū)的準(zhǔn)入費(低門票的情況)通過三級理事會，在全國自然遺產(chǎn)型景區(qū)系統(tǒng)內(nèi)統(tǒng)一安排，以“豐”養(yǎng)“欠”、以“富”養(yǎng)“貧”，實現(xiàn)遺產(chǎn)景區(qū)的旅游收益由地域經(jīng)濟系統(tǒng)內(nèi)循環(huán)向國家自然保護事業(yè)系統(tǒng)循環(huán)過渡。4)強化對遺產(chǎn)地旅游收益與財政撥款的監(jiān)管力度，通過獨立的審計機構(gòu)定期審計遺產(chǎn)地收入的使用去向，并向公眾公開，接受公眾監(jiān)督。自然遺產(chǎn)型景區(qū)低門票開放之初對國家公園資源環(huán)境的游憩壓力是存在的，但可以通過采取預(yù)約進(jìn)入、限量進(jìn)入解決。從長遠(yuǎn)看，免門票和低門票對國家公園游客量的影響是較小的。國內(nèi)外很多研究都表明，在一定范圍內(nèi)，門票價格高低與游客流量是弱相關(guān)的關(guān)系［29－30］。

五、結(jié)語

“政府通過一些保護政策設(shè)立一個大公園，其中有人也有野獸，所有的一切都處于原生狀態(tài)，體現(xiàn)著自然之美”，這是國家公園理念的最早提出者——美國藝術(shù)家喬治·卡特林1832年的構(gòu)想。180年過去了，這一理想在世界上不少國家變成了現(xiàn)實，并在實踐中形成了一套成熟的理念和管理制度。我國在特殊的發(fā)展歷程中，直到新中國成立以后才開始重視自然遺產(chǎn)資源的保護，但在過去GDP為導(dǎo)向的發(fā)展模式下，自然遺產(chǎn)被當(dāng)作純粹的經(jīng)濟資源，完全實行市場化運作，自然遺產(chǎn)地門票一漲再漲，服務(wù)性收費壟斷虛高，離國家公園的公益性理念漸行漸遠(yuǎn)，許多學(xué)者和有識之士的呼吁、建議和實踐淹沒在地方政府經(jīng)濟發(fā)展大潮和固有體制的慣性之中。在新的形勢下，隨著國家財力增強和國家層面發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)的轉(zhuǎn)移，國家公共財政供給方向已發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變，自然遺產(chǎn)回歸公益條件逐步具備。放眼世界，立足國情，全面思考與規(guī)劃我國自然遺產(chǎn)資源管理的國家戰(zhàn)略，精心進(jìn)行頂層制度設(shè)計，重塑我國自然遺產(chǎn)資源體系與國家公園體系及其管理制度，政府及其管理機構(gòu)最終成為全體國民共同遺產(chǎn)的守護者與“管家”，實現(xiàn)全民共享國家遺產(chǎn)、維持遺產(chǎn)資源的永續(xù)性，發(fā)揮遺產(chǎn)在培育國家精神方面的作用，將是十二五及其以后時期的目標(biāo)和努力方向。

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Path Selection for the Development of China's National Parks:International Comparison and Case Study

TIAN Shi－zheng，YANG Gui－h(huán)ua

(1.School of Economics and Management，Southwest University，Chongqing400715，China;2.School of Business Administration and Tourism Management，Yunnan University，Kunming650091，China，)

The development of China's national park has already been at a turning point.It is of great practical significance to determine the path selection for its future development on the basis of the deepgoing study of the international experience and the case study of the concrete situation in China.As compared with the shared vision of three typical kinds of national park in the world from the management philosophy，management organizations，source of funding，operating mechanism，the management system of“the first national park in mainland China”is not yet in match with the internationally accepted practice.The suggested path for the future development of China's national park is to reconstruct a protected area system based on IUCN standards，to establish a corporate governance system of the Conservation Council at three levels to reengineer the present compartmentalized hierarchical management system，to implement the franchise system and guaranty mechanism of stakeholder's interests，to increase investment of public funds to make natural heritage resources return to the public interest.

national park;Pudatsuo national park;path selection;international comparison;case study

F592 < class="emphasis_bold">文獻(xiàn)標(biāo)識碼:文章編號:

文章編號:1002－9753(2011)12－0006－09

2011－08－16

2011－12－10

國家自然科學(xué)基金項目(40961040)。

田世政(1969－)，男，重慶云陽人，西南大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院旅游管理系副教授，博士，研究方向:景區(qū)管理，旅游目的地開發(fā)與管理。

(本文責(zé)編:辛 城)