推動中心鎮(zhèn)向小城市跨越

文/諸曉蓓

（作者為余姚市常務副市長）

推動中心鎮(zhèn)向小城市跨越

文/諸曉蓓

推動眾多的中心鎮(zhèn)向小城市跨越，不僅是實施新型城市化戰(zhàn)略的重要途徑，也是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、縮小城鄉(xiāng)差距的重要內(nèi)容

如何加快小城鎮(zhèn)的建設與發(fā)展，促使小城鎮(zhèn)向小城市轉(zhuǎn)型升級，是浙江省一直非常重視的重大課題。2005年底，浙江省開始試點“中心鎮(zhèn)培育工程”，2007年出臺了《關(guān)于加快推進中心鎮(zhèn)培育工程的若干意見》，2010年作出了小城市培育試點的戰(zhàn)略部署。目前，全省分二批累計批準設立中心鎮(zhèn)200個，并按照自愿申報、擇優(yōu)選擇的原則確定了27個中心鎮(zhèn)開展小城市培育試點，積極探索中心鎮(zhèn)向小城市轉(zhuǎn)型升級的新路子。

五個突出問題

加快中心鎮(zhèn)轉(zhuǎn)型升級，實現(xiàn)向小城市的跨越，意義重大，但決非易事。從目前小城市培育試點的實際情況來看，其主要矛盾表現(xiàn)為五個突出：

重要地位與落后觀念之間的矛盾突出。部分地方對小城市培育重要性認識不足，認為培育小城市會影響中心城市的發(fā)展、小城市相對獨立的財政體制會影響本縣市的財力，在工作上還沒有把中心鎮(zhèn)和小城市培育擺上重要位置，在方法上仍然沿襲傳統(tǒng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設管理體制和模式。至今尚有25個縣（市、區(qū)）仍未出臺培育政策，約有1/3的中心鎮(zhèn)尚未建立一級財政體制；有5個設區(qū)市和57個縣（市、區(qū)）尚未建立中心鎮(zhèn)專項扶持資金。有3個設區(qū)市和55個縣（市、區(qū)）尚未建立中心鎮(zhèn)考核機制。

投資需求與財力保障之間的矛盾突出。按照省小城市培育三年行動計劃，27個試點鎮(zhèn)三年需完成投資3200億元，其中政府性投資800億元，年均每鎮(zhèn)約9億元，基本上與試點鎮(zhèn)的年度財政預算收入相當。但在已建立一級財政體制的中心鎮(zhèn)中，稅費返還比例低，多為吃飯財政，小馬拉大車現(xiàn)象嚴重，遠不能適應小城市建設發(fā)展的需要。同時，社會資本參與小城市培育的熱情不高，而鎮(zhèn)級融資平臺因資質(zhì)低，融資相當困難。如紹興市12個中心鎮(zhèn)的融資公司，平均每家注冊資本1800萬元，2006-2008三年中平均每家每年僅融資1500萬元，尚不足政府性投入的1/3。

土地需求與可用指標之間的矛盾突出。據(jù)初步調(diào)查，中心鎮(zhèn)平均農(nóng)保率達89.95%，比全省高3.95個百分點。由于縣（市）用地指標有限，經(jīng)過縣級政府分配的土地指標一般以保障縣城發(fā)展為主，難以滿足小城市培育需求。而不少中心鎮(zhèn)實際建設用地早已超出了計劃用地指標，處于無地可用的尷尬。

經(jīng)濟規(guī)劃與產(chǎn)業(yè)布局之間的矛盾突出。目前中心鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)平臺普遍存在著規(guī)劃不到位現(xiàn)象，商貿(mào)、工業(yè)等產(chǎn)業(yè)布局比較散亂。目前只有39個中心鎮(zhèn)有經(jīng)濟開發(fā)區(qū)（園區(qū)），其余的100多個中心鎮(zhèn)只有工業(yè)功能區(qū)，發(fā)展空間不足、配套建設滯后，難以滿足中心鎮(zhèn)對產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展的需求。另外，全省200多個中心鎮(zhèn)，建立共性技術(shù)服務平臺的僅17個，直接影響著特色產(chǎn)業(yè)的升級和創(chuàng)新能力的提升。

管理權(quán)限與公共服務之間的矛盾突出。中心鎮(zhèn)現(xiàn)行管理體制、人員編制、機構(gòu)設置還難以適應小城市培育建設的需要。審批執(zhí)法權(quán)集中在縣一級，中心鎮(zhèn)缺少經(jīng)濟發(fā)展的審批管理權(quán)，缺少維護穩(wěn)定的行政執(zhí)法權(quán)，缺少項目建設的要素配置權(quán)，“看得見管不了，管得了看不見”的問題突出。中心鎮(zhèn)對垂直部門派駐機構(gòu)的管理逐步弱化，由過去的雙重管理弱化為現(xiàn)在的評議管理，垂直部門派駐機構(gòu)的服從性大大減弱。中心鎮(zhèn)人員機構(gòu)編制仍等同一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)，對內(nèi)設機構(gòu)和人員定位缺乏自主調(diào)配權(quán)，難以適應經(jīng)濟社會發(fā)展需要。

由“鎮(zhèn)”向“城”跨越

轉(zhuǎn)變思想觀念，加大工作力度。建議邀請小城市建設領(lǐng)域的權(quán)威專家，對縣市和中心鎮(zhèn)的相關(guān)人士開展一次集中培訓，增強小城市培育的工作能力和水平。抓緊成立縣、鎮(zhèn)二級參與的小城市培育工作領(lǐng)導小組，加強對小城市培育工作的領(lǐng)導，按照省小城市建設標準，抓緊提出小城市培育目標，合理確定小城市建設指標，建立工作動態(tài)評價機制和評價辦法，并制訂分年度的工作推進計劃，逐年加以推進落實。

完善規(guī)劃布局，明確功能定位。省一級層面，建議把小城市納入長三角城市群發(fā)展規(guī)劃進行總體考慮，科學規(guī)劃小城市布局，并制訂全省中心鎮(zhèn)和小城市培育總體規(guī)劃，將其納入全省國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃體系?？h市一級層面，要加快制定中心鎮(zhèn)和小城市的經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和小城市建設規(guī)劃，實現(xiàn)規(guī)劃對小城市的全覆蓋。中心鎮(zhèn)層面，要明確各自小城市的功能定位，合理確定城市道路、公共事業(yè)、商貿(mào)設施、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、住宅小區(qū)等規(guī)劃布局。

出臺扶持政策，強化要素保障。一是加大財政扶持。完善中心鎮(zhèn)財政體制，建立中心鎮(zhèn)一級財政體制，有條件的中心鎮(zhèn)允許設立財政金庫。設立中心鎮(zhèn)培育專項資金，并建立隨財力增長適度增加的機制。加大中心鎮(zhèn)規(guī)費返還優(yōu)惠力度。二是強化資金保障。支持金融機構(gòu)到中心鎮(zhèn)設立分支機構(gòu)，實現(xiàn)村鎮(zhèn)銀行對中心鎮(zhèn)的全覆蓋，在中心鎮(zhèn)率先開展“三權(quán)一房”抵押貸款業(yè)務試點。深化投融資體制改革，建立健全中心鎮(zhèn)投融資平臺。鼓勵民間資本以各種形式參與小城市項目建設。三是調(diào)增土地指標。建議適當調(diào)減中心鎮(zhèn)農(nóng)保率指標，建立中心鎮(zhèn)建設用地計劃單列制度。支持中心鎮(zhèn)開展城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點。

加快城市建設，提高管理水平。一是加強項目建設投入。加快制訂未來幾年的項目投資建設計劃，精心選擇一批重大基礎(chǔ)設施項目、社會公共事業(yè)項目和重大支柱產(chǎn)業(yè)項目，加快項目建設，促使早出形象，早出成效。二是要注重建設質(zhì)量。堅持統(tǒng)盤考慮、統(tǒng)一規(guī)劃、綜合開發(fā)、有序建設的原則，綜合考慮小城市未來發(fā)展需求，加強項目建設時序性研究，提高中心鎮(zhèn)的承載力和美化度。三是加快農(nóng)村建設。調(diào)整小城市周圍農(nóng)村布局規(guī)劃，逐步撤并小型自然村，加快農(nóng)房集中改建改造，打造整潔、生態(tài)的美麗鄉(xiāng)村。四是完善城市管理。在中心鎮(zhèn)推行城市綜合執(zhí)法改革，將多個部門的城市管理執(zhí)法權(quán)力劃歸一個部門統(tǒng)一行使，實現(xiàn)城市管理責權(quán)利有機統(tǒng)一。

優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，發(fā)展城市經(jīng)濟。重點是解決好三個問題，一是解決好產(chǎn)業(yè)集聚問題。加快工業(yè)園區(qū)建設，強化園區(qū)設施配套，引導中心鎮(zhèn)區(qū)域范圍內(nèi)和周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)的企業(yè)向工業(yè)園區(qū)集聚，推動塊狀經(jīng)濟向現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)集群轉(zhuǎn)變。二是解決好產(chǎn)業(yè)層次提升問題。加快中心鎮(zhèn)特色產(chǎn)業(yè)關(guān)鍵共性技術(shù)研發(fā)平臺建設，增強特色產(chǎn)業(yè)的自主研發(fā)能力。圍繞特色產(chǎn)業(yè)開展引資引商活動，大力招引與特色產(chǎn)業(yè)相配套的高、大、優(yōu)、新產(chǎn)業(yè)項目落戶，以增量帶動存量優(yōu)化和結(jié)構(gòu)提升。三是解決好第三產(chǎn)業(yè)占比不高的問題。把發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)作為培育小城市經(jīng)濟的重點，扶持培育一批適合小城市的三產(chǎn)服務業(yè)。

深化體制改革創(chuàng)新，增強發(fā)展活力。一是增強服務能力。推進強鎮(zhèn)擴權(quán)改革，賦予中心鎮(zhèn)相當于縣一級的經(jīng)濟社會管理權(quán)限，將審批事項下放到中心鎮(zhèn)集中辦理。加快小城市培育試點鎮(zhèn)行政審批服務分中心、城市綜合執(zhí)法中心、就業(yè)保障服務中心、建立土地儲備中心和應急維穩(wěn)中心等五大中心建設，增強公共服務和社會管理能力。二是促進人口流動。關(guān)鍵是深化農(nóng)村戶籍制度改革，促進農(nóng)民向市民轉(zhuǎn)化。三是加快土地流轉(zhuǎn)。加快土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易平臺建設，引導農(nóng)民將承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給種養(yǎng)大戶進行統(tǒng)一經(jīng)營。加快農(nóng)村住房制度改革，鼓勵農(nóng)民將宅基地和住房置換城鎮(zhèn)社會保障及住房保障。

（作者為余姚市常務副市長）