承認(rèn)和保護(hù)農(nóng)民對(duì)建設(shè)用地的完整權(quán)利

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院城市發(fā)展與環(huán)境研究所近日發(fā)布《中國(guó)城市發(fā)展報(bào)告No.4——聚焦民生》。該報(bào)告顯示，目前我國(guó)城鄉(xiāng)收入差距比為3.23:1，成為世界上城鄉(xiāng)收入差距最大的國(guó)家之一。在中西部地方，城鄉(xiāng)收入差距更大，達(dá)到4：1以上。

此前，中國(guó)社科院農(nóng)村發(fā)展研究所發(fā)布的2011年《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)綠皮書(shū)》指出，2010年，全國(guó)農(nóng)村居民收入增速自1998年以來(lái)首次快于城鎮(zhèn)。但目前城鄉(xiāng)居民收入差距仍然巨大，今年，這個(gè)比例預(yù)計(jì)將達(dá)到3.26：1。

其實(shí)，城鄉(xiāng)居民收入差距大，由來(lái)已久。上世紀(jì)50年代，政府提出要平衡城鄉(xiāng)發(fā)展，但也正是從那時(shí)起，城鄉(xiāng)差距不僅沒(méi)有縮小，反而持續(xù)擴(kuò)大。這種趨勢(shì)一直沒(méi)有改變，延續(xù)至今。

原因不難找到：上世紀(jì)50年代之前，中國(guó)城鄉(xiāng)之間并不存在法律上的壁壘，資源可以雙向自由流動(dòng)。城鄉(xiāng)之間雖存在一些自然的差距，但并不算大。但從那時(shí)開(kāi)始，政府的一系列法律、政策，在城鄉(xiāng)之間構(gòu)筑起一道高高的壁壘。

這道壁壘是雙向的。一方面，它阻止鄉(xiāng)村人口城市化，這樣，大量人口淤積在鄉(xiāng)村。另一方面，它又阻止城鎮(zhèn)的資源向鄉(xiāng)村自由流動(dòng)，資源因而嚴(yán)重地向城鎮(zhèn)傾斜。直到今天，這樣的制度依然沒(méi)有實(shí)質(zhì)性改變。

這樣，城鄉(xiāng)地區(qū)資源與人口的比例就出現(xiàn)了嚴(yán)重的不平衡：鄉(xiāng)村人口數(shù)量眾多，其所能支配、利用的資源卻非常有限；城鎮(zhèn)人口相對(duì)較少，其所能支配、利用的資源卻相對(duì)豐富。因而，城鎮(zhèn)人口的收入比較高，鄉(xiāng)村人口的收入比較低。而且，隨著時(shí)間推移，城鄉(xiāng)居民的收入差距不斷拉大。中國(guó)城鄉(xiāng)居民收入差距達(dá)到世界最高水平，一點(diǎn)也不奇怪。

有學(xué)者將此差距歸因于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段，這是偏頗的。如此歸因也會(huì)產(chǎn)生政策上的誤導(dǎo)性。學(xué)者和官員可能會(huì)幻想，只要經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)，過(guò)了某個(gè)時(shí)間點(diǎn)，到達(dá)另外一個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，城鄉(xiāng)差距就會(huì)自然縮小。

但這是不可能的。中國(guó)如此嚴(yán)重的城鄉(xiāng)差距不是自然形成的，而是長(zhǎng)期實(shí)施扭曲的城鄉(xiāng)二元分割機(jī)制造成的。它不可能等待經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)自然地解決。事實(shí)上，過(guò)去十幾年的經(jīng)驗(yàn)證明，不改變現(xiàn)有機(jī)制，經(jīng)濟(jì)越增長(zhǎng)，城鄉(xiāng)居民收入差距越大。

要走出目前的城鄉(xiāng)二元困境，必須從機(jī)制變革上入手。政府改變財(cái)政投入的方向，增加對(duì)鄉(xiāng)村的財(cái)政資源投入當(dāng)然是必要的，但更為重要的是要打破資源雙向流動(dòng)的壁壘。一方面，讓鄉(xiāng)村的人口流入城鎮(zhèn)，另一方面，讓城鎮(zhèn)的資源流入鄉(xiāng)村。如此，市場(chǎng)所具有的縮小城鄉(xiāng)收入差距的調(diào)節(jié)力，就能夠得到發(fā)揮。

農(nóng)民最重要的資源是土地，因此，縮小城鄉(xiāng)收入差距的關(guān)鍵，在于提高農(nóng)民所擁有的土地資源的價(jià)值。

政府有保護(hù)耕地的國(guó)策，但在不觸及耕地紅線的前提下，目前至少可以徹底變革鄉(xiāng)村建設(shè)用地的相關(guān)制度。鄉(xiāng)村擁有數(shù)量相當(dāng)可觀的既有建設(shè)用地，理應(yīng)盤活這一塊資源。

具體說(shuō)來(lái)，應(yīng)當(dāng)承認(rèn)和保護(hù)農(nóng)民對(duì)于其建設(shè)用地的完整權(quán)利。農(nóng)民可以開(kāi)發(fā)這些土地，或者個(gè)別開(kāi)發(fā)，或者集中開(kāi)發(fā)利用?？梢耘d辦工商業(yè)，也可以開(kāi)發(fā)住宅，而城鎮(zhèn)人口可以自由購(gòu)買。這樣，農(nóng)民就可以獲得土地增值的收益。

現(xiàn)實(shí)中，農(nóng)民們已經(jīng)在實(shí)現(xiàn)自己土地的價(jià)值。在一些工商業(yè)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)，農(nóng)民紛紛在自己的建設(shè)用地上興辦工商業(yè)，城中村的農(nóng)民開(kāi)發(fā)公寓出租經(jīng)營(yíng)，城郊的農(nóng)民開(kāi)發(fā)所謂小產(chǎn)權(quán)房，分享城鎮(zhèn)化的好處。如果政府想縮小城鄉(xiāng)居民收入差距，那就需要承認(rèn)農(nóng)民的這些制度創(chuàng)新，保障農(nóng)民實(shí)現(xiàn)這種土地利益的權(quán)利。假如政府能夠做到這一點(diǎn)，那么，中國(guó)將出現(xiàn)小城鎮(zhèn)快速發(fā)展的態(tài)勢(shì)。目前的諸多鎮(zhèn)甚至村，將會(huì)發(fā)展成為小型城市。

實(shí)際上，以城市土地國(guó)有壟斷為基礎(chǔ)、以大城市為中心的現(xiàn)有城市化模式，已經(jīng)步入絕境。這樣的城市化不僅持續(xù)擴(kuò)大城鄉(xiāng)差距，也讓城市人口不堪重負(fù)。在大量人口涌入城市的同時(shí)，也積累了人口分流的壓力。以土地權(quán)利平等為基礎(chǔ)的小城鎮(zhèn)，可以讓城市化走向正道。

這樣的小城鎮(zhèn)化還有一個(gè)最大的好處：不會(huì)造成城鄉(xiāng)之間的巨大差距。這不僅表現(xiàn)在收入上，而且表現(xiàn)在社會(huì)結(jié)構(gòu)、觀念、生活方式上。這樣的城鎮(zhèn)化才可以讓城鄉(xiāng)人民具有共同體感，而不是生活在被撕裂的兩個(gè)世界中，由于各個(gè)方面差異太大而相互敵視。