我國地方政府性債務的成因及對策研究

陜西省審計學會課題組

一、我國地方政府性債務成因分析

(一)地方各級政府財力不足，是政府性債務形成和債務規(guī)模增長過快的主要原因。從地方各級政府財力情況看，大部分地方政府本級財政基本上是“保吃飯、保運轉(zhuǎn)”財政，預算可用于支持經(jīng)濟社會事業(yè)發(fā)展方面的資金非常有限，絕大部分市縣級財政支出主要依賴于上級財政的轉(zhuǎn)移支付，對上級補助的依賴度較高；本級可支配財力中用于人員、社會保障類補助支出的比重較高，財政回旋余地極為有限。在“保吃飯、保運轉(zhuǎn)”難以為繼的情況下，民生工程、重點項目投資等確保地方經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展等方面增支需求進一步擴大，地方財政支出缺口呈逐年擴大趨勢。在此情況下，地方政府基礎設施建設只能依靠舉債融資進行，舉債謀發(fā)展也就成為地方政府的無奈之舉。

(二)基礎設施建設滯后，欠賬較多，改善基礎設施和投資環(huán)境對資金投入需求很大，在地方政府財力難以保障的情況下，舉債成為建設資金來源的首選。多年來，我國各級地方政府在基礎設施建設、民生項目等方面的投入欠賬較多，在改善投資環(huán)境，加快地方經(jīng)濟發(fā)展的背景下，迅速提升和改造基礎設施客觀上需要大量資金投入。從西部s省市縣兩級政府1997年以來政府性債務資金投向看，舉借的債務有841.90億元投向了市政、交通等基礎設施建設，占舉借債務總額的57.84％。在較為強烈的城市內(nèi)部發(fā)展需求刺激下，面對有限的地方財力，依靠銀行貸款等方式籌集債務資金搞建設成為首要選擇，同時部分建設項目由于財政性資金配套不能足額到位、市場變化和建筑材料漲價等因素影響，建設項目普遍超預算投資，又形成了大量的工程拖欠債務，西部s省，市縣兩級政府投資項目累計形成的拖欠債務截至2010年末達190.52億元。

(三)為應對金融危機，保持經(jīng)濟平穩(wěn)較快增長，是地方政府債務迅速增長的直接誘因。1997年亞洲金融危機爆發(fā)后，為應對金融危機，保持經(jīng)濟平穩(wěn)增長，各級政府啟動了一大批投資項目，由此對建設資金需求迅速增長，特別是2008年全球金融危機爆發(fā)后，為應對全球金融危機影響，中央實施了積極的財政政策和貨幣政策，出臺了新增4萬億元投資刺激內(nèi)需政策，2009年中央銀行和銀監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于進一步加強信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進國民經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展的指導意見》，鼓勵金融機構(gòu)信貸資金多渠道、多種方式支持地方經(jīng)濟發(fā)展，由此引發(fā)了新一輪的地方政府投資沖動，據(jù)各地方政府網(wǎng)站公布的信息，共有18個省、市公布2009-20lo年的投資計劃，投資總規(guī)模超過25萬億元。在此背景下地方各級政府為保持經(jīng)濟平穩(wěn)增長，落實中央擴大內(nèi)需和促進經(jīng)濟增長的十條措施，紛紛加大與各金融機構(gòu)合作力度，由此導致近幾年地方政府銀行貸款形成的債務迅猛增長。

(四)制度建設滯后，體制機制、債務管理和風險防范等方面制度不完善是造成地方性政府債務不斷增長的深層次原因之一。1994年我國實施了分稅制改革，但是這一體制并沒有財力與事權(quán)相匹配問題，這成為地方政府負債的財政誘因。根據(jù)國務院研究中心的研究報告顯示，中央與地方的事權(quán)劃分：1994-2002年期間中央財權(quán)平均為52％，地方財權(quán)平均為48％，中央事權(quán)平均為30％、地方事權(quán)平均70％，地方政府事權(quán)明顯大于財權(quán)。如西部s省Y市2010年財政總收入400億，元，其中地方財政收入為125.5億元，僅占財政總收入31.37％，地方政府特別是省以下各級政府財力薄弱，但承擔的事務性支出多，雖然中央財政對地方財政的轉(zhuǎn)移支付也在不斷增加，但制度尚不完善，地方財政在財力安排上缺乏主動性和前瞻性，加之不可預知因素較多，地方財政在理財過程中存在一定的盲目性，難以在一定范圍實現(xiàn)統(tǒng)籌兼顧，這也是地方債務形成的重要的體制性原因。另外，長期以來，我國涉及地方政府性債務方面的法律主要有《預算法》和《擔保法》，但從地方政府財政預算管理實際情況看，尚有大量財政收支未納入預算內(nèi)管理，而地方政府性債務完全游離于預算管理之外，使得預算法的有關(guān)規(guī)定無從約束；擔保法雖然明令禁止同家機關(guān)不得作為保證人，但在實踐中缺乏法律約束，如果地方政府或部門違規(guī)擔保后，擔保責任依然難以解除，由此導致一些金融機構(gòu)反而更多的依賴于政府保證或承諾，這就為近幾年政府融資平臺公司替政府舉借債務埋下了伏筆。在此大的法律背景下，由于缺乏法律約束，地方政府對債務問題缺乏足夠的認識，為了經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，通過多種渠道籌措發(fā)展資金，使得地方政府性債務急劇增長。

(五)部分金融機構(gòu)以政府投資項目為依托，盲目依賴地方政府信用，放松信貸審查，對地方政府舉債起到了推波助瀾的作用。隨著我國經(jīng)濟社會持續(xù)高速發(fā)展，金融業(yè)發(fā)展迅速，金融機構(gòu)市場主體不斷增多，市場競爭也在不斷加劇，為了爭奪市場，金融機構(gòu)紛紛加大與各級地方政府合作力度，以政府信用為依托，拓展自我發(fā)展領域，不但加大對政府投資重大項目的信貸支持力度，有些機構(gòu)甚至幫助地方政府組建融資平臺公司進行融資，在過度依賴政府觀念驅(qū)使和自身利益驅(qū)動下，各商業(yè)銀行尤其是新興股份制銀行出于贏利和競爭的壓力，直接利用地方政府已有的平臺或與政府合作另建平臺，搶占市場，刺激了政府融資平臺負債的沖動，助長了地方政府性債務的迅猛增長。

(六)不合理的考核機制，也是促使地方政府債務增長較快的一個原因。長期以來，各級政府將國內(nèi)生產(chǎn)總值增長率、財政收入增長率等經(jīng)濟指標作為考核下級政府和領導干部政績的主要指標，而對債務率、債務增長率、債務清償率等風險指標尚未完全納入考核體系，同時在目前“政府投資主導型”的經(jīng)濟增長模式下，一些地方政府為了謀求和保證任期內(nèi)當?shù)厣鐣?jīng)濟發(fā)展之考核要求，以國內(nèi)生產(chǎn)總值、財政收入增長等數(shù)量指標作為主要行政目標，較少考慮經(jīng)濟增長的質(zhì)量和成本。在各級地方政府取得的高增長數(shù)字背后，往往積累了大量的債務，但這些債務的規(guī)模、使用、償還均未被納入考核內(nèi)容，致使地方把借債上項目、爭取上級轉(zhuǎn)貸資金作為政績，超前建設、過度投資、重借輕還、行為短期化等現(xiàn)象，也是導致地方政府債務增長較快的原因。

二、我國地方政府性債務的對策研究

(一)盡快建立和完善政府性債務管理的制度立法，強化制度約束機制，加強對地方政府性債務的監(jiān)督檢查。一方面，從制度和法律角度，承認地方政府舉債的法律地位，允許地方政府適度舉債。鑒于目前地方政府性債務問題已經(jīng)成為一個現(xiàn)實問題，同時地方政府融資舉債發(fā)展也是經(jīng)濟社會發(fā)展過程中必不可少的有效措施之一，有關(guān)部門應盡快修改《預算法》及《擔保法》等相關(guān)法律，給予地方政府適度舉債的法律地位，借鑒日本等西方國家的管理經(jīng)驗，實行上級政府嚴格控制下級政府債務規(guī)模及風險控制辦法等，建立和完善政府性債務償債準備金制度和科學有效的債務風險預警及控制機制。另一方面，針對當前我國地方政府債務構(gòu)成復雜、各類隱形債務及或

有債務大量存在，政府債務信息透明度較低，大部分沒有接受地方人大、政府、財政的監(jiān)督等實際情況，各級要發(fā)揮人大、財政、審計、監(jiān)察以及社會監(jiān)督功能，將政府性債務問題納入各級監(jiān)督部門的日常工作中，制定完善的監(jiān)督檢查制度，將政府債務納入對各級政府主要領導的考核體系，納入對政府績效考核體系，強化外部約束機制，有效控制地方政府盲目舉債和超前建設行為。

(二)加快推進財稅體制改革，完善政府間財政關(guān)系是控制地方政府債務風險的基礎。當前地方政府財政支出責任與財力的不匹配是導致地方政府舉債的體制性因素。為減輕地方政府財政收支壓力，迫切需要進一步加快財稅體制改革，適當上移部分事權(quán)和支出責任，確保地方政府在減輕支出責任的同時，擁有更穩(wěn)定的收入來源，平衡財政收支差距。一是適當上移教育、衛(wèi)生、社會保障等基本公共服務的事權(quán)和支出責任到省級政府或中央財政，合理調(diào)配各級政府間事權(quán)和支出責任，以便從體制上減輕地方政府尤其是市縣級政府的財政支出負擔，構(gòu)建事權(quán)與財力相匹配的財政體制。二是加快現(xiàn)行稅收體制改革，為地方政府提供穩(wěn)定的償債資金來源。加大地方政府在現(xiàn)有稅收中的分成比例，同時加快流轉(zhuǎn)稅、所得稅的改革，給予地方政府適當?shù)亩愂展芾頇?quán)限，適時完善并開征物業(yè)稅，推進房地產(chǎn)稅制改革，增加對房屋持有環(huán)節(jié)的稅負，為地方政府償還債務提供穩(wěn)定的現(xiàn)金流。

(三)建立完善的償債準備金制度，多渠道歸集償債資金來源。對政府負有償還責任的債務，地方政府應每年從地方財政年度預算、收支結(jié)余及項目收益、債務收入中提取一定比例的償債資金，建立償債準備金，以確保按時還本付息。同時，可以允許償債基金參與臨時資金周轉(zhuǎn)，并按照規(guī)定使用，及時回補，以保證還貸準備金的完整和不斷增值。對政府擔保債務及其他相關(guān)債務，用于有收益的項目以及企業(yè)扶持發(fā)展性項目的，政府必須要求并督促項目單位和相關(guān)企業(yè)每年安排一定的償債準備金，并納入財政統(tǒng)一的準備金專戶，防止政府擔保債務向政府負有償還責任債務的轉(zhuǎn)化。

(四)加強對存量債務的管理，積極化解債務風險。一是要摸清債務底數(shù)，摸清債務總量和類別結(jié)構(gòu)，分清還款責任，在與各地財力比較的基礎上初步確定債務總體風險大?。环智宓胤秸畟鶆战Y(jié)構(gòu)，掌握各種類型債務的特點及成因，以確認償債風險，劃分層次、區(qū)別對待，有針對性地研究制訂相應化解措施，對政府負有償還責任的債務，針對債務期限結(jié)構(gòu)、債權(quán)人結(jié)構(gòu)，制定總體規(guī)劃，多渠道落實償債資金來源。。二是要管理好存量債務。要加強對債務資金使用的管理和檢查監(jiān)督，防止債務資金長期閑置，對債務資金滯撥、閑置的項目，要認真查找原因，盡快投入使用，提高債務資金使用效率，防止債務資金使用過程中的損失浪費行為。三是要明確償債主體和償債責任，對政府負有擔保責任的債務及其他相關(guān)債務，要堅持誰借、誰用、誰還的原則，對于有經(jīng)營收入的項目和單位，要通過加強管理，增強項目自身的經(jīng)營能力和水平，提高債務資金效益，有效防止償債責任向政府轉(zhuǎn)移。四是針對部分縣級政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財力不足。償債壓力大，地方財力困難的實際情況，考慮到債務形成的歷史原因，上級財政轉(zhuǎn)移支付應適當考慮給予償債方面的扶持。

(五)嚴格控制增量債務，建立完善的債務風險控制和預警機制。制定科學而又符合國情的債務率、償債率、債務增長率、逾期債務率、借新還舊率等債務控制指標，實行嚴格的指標控制。嚴格的項目審批制度，完善投資項目管理，政府投資項目資金安排必須與財政部門建立動態(tài)聯(lián)系，量力而行，杜絕拖欠債務的被動產(chǎn)生。同時改進現(xiàn)行中央政府投資項目對地方政府配套投資的要求，項目配套需求應結(jié)合當?shù)刎斄蛥^(qū)域差異的具體情況適當要求，減少地方政府性債務的被動增長。另外，還應進一步規(guī)范地方政府的投資行為和擔保行為，實行嚴格的債務投資決策機制，將投資效率納入地方政府政績考核范圍，抑制地方政府固定資產(chǎn)投資規(guī)模的過度增長，加強對違規(guī)決策投資和擔保的責任追究。

(六)目前對地方政府性債務的清理和規(guī)范，以及資金來源于債務資金的投資項目清理，要逐步到位，防止搞“急剎車”。中央政府以及信貸政策的調(diào)整與管控，要在摸清地方政府債務底數(shù)、分清債務結(jié)構(gòu)和用途等基礎上，針對東中西部不同地區(qū)、不同項目，區(qū)別對待，有保有壓，逐步管控到位，防止“急剎車”造成不必要的社會資源損失浪費，進而防止國民經(jīng)濟發(fā)展的大起大落。

(課題組組長：趙寶田課題組成員：牟軍利何英華)