美國加拿大流域水利建管的考察啟示

魯學(xué)恩，王少青，李占華

（1.山東省海河流域水利管理局，山東 濟南 250100；2.濱州市水利局，山東 濱州 256603）

1 考察的基本情況

為全面貫徹落實中央及省委一號文件精神和省水利廳黨組關(guān)于新時期治水方略，更好地推動山東省流域水利改革與發(fā)展，進一步加強流域水利管理工作，學(xué)習(xí)借鑒國外在流域水利建設(shè)與管理、防潮堤建設(shè)、海水倒灌、澇洼地治理等方面的經(jīng)驗，應(yīng)美國加利福尼亞州水利資源部和加拿大大不列顛哥倫比亞省政府水利設(shè)計署的邀請，山東省水利廳組成考察團于2011年6月16—26日先后參觀考察了美國內(nèi)達華州科羅拉多河上的胡佛水利大壩、加利福尼亞州北水南調(diào)工程及澇洼地治理，參觀考察了加拿大大不列顛哥倫比亞省與安大略省水資源管理、河道治理、防潮堤建設(shè)等水利工程。

在美國加利福尼亞州水利資源部聽取了部門負責(zé)人對加州水利中長期規(guī)劃、工程建設(shè)方式與管理模式、澇洼地治理、防洪減災(zāi)等情況的詳細介紹，雙方進行了座談交流。

在加拿大大不列顛哥倫比亞省政府水利設(shè)計署，雙方人員在友好的氣氛中就哥倫比亞省水資源管理、節(jié)約保護、河道整治、防潮堤建設(shè)等情況進行了交流和訪談，取得了良好的效果。

2 參觀考察的重點水利工程

2.1 美國胡佛水利大壩

胡佛水利大壩是位于美國科羅拉多河上重要的調(diào)蓄水利工程。大壩于1931年開始興建，1935年9月建成。大壩為混凝土重力拱壩，壩高221 m，水庫又稱米德湖，總庫容348.5億m3，發(fā)電站原裝機容量為134萬kW，現(xiàn)已經(jīng)擴大到208萬kW，計劃擴大到245.2萬kW。灌溉面積750萬hm2，每年接待參觀游客近800萬人次。該工程具有防洪、灌溉、發(fā)電、航運、供水、旅游等綜合效益。

胡佛水壩的電力由西部地區(qū)電力管理處(墾務(wù)局的派出機構(gòu))按照合約出售給亞利桑那州、加利福尼亞州和內(nèi)華達州的15個機構(gòu)，合約至2017年到期。所有售電收入用于水壩的運行、維修和償還建設(shè)貸款本息，以及電廠增容改造。

美國在水利水電項目建設(shè)投資方面的政策是：防洪、環(huán)境部分的投資由聯(lián)邦政府負擔(dān)，不要求償還；灌溉部分投資只要求收回本金，償還期為40年；發(fā)電和城市供水部分投資要收回本金和利息，償還期為30年。大壩建筑質(zhì)量良好，由于工程良好的運行管理機制和科學(xué)合理的管理手段，大壩至今一直處于良好的運行狀態(tài)，發(fā)揮了巨大的社會經(jīng)濟效益。

2.2 美國加利福尼亞州北水南調(diào)水利工程

加利福尼亞州位于美國西部太平洋海岸，面積41.1萬km2，在面積上是全美第三大州，人口3 648.5萬 （城市人口占91.3%），主要集中在太平洋沿岸地區(qū)，其中50%聚居在洛杉磯和圣弗朗西斯科 （舊金山）一帶。加利福尼亞無論是在地理、地貌、物產(chǎn)、還是人口構(gòu)成上都十分多樣化。海岸線長2 030 km。加州由東部內(nèi)華達山脈、中央谷地及西部海岸山脈組成，地理條件相差懸殊。南部沙漠缺雨，北部沿海冬季因雨雪多發(fā)生水災(zāi)。西北部降水量高達4 420 mm，東南部科羅拉多沙漠僅50～75 mm。該州是美國農(nóng)業(yè)最發(fā)達的州，農(nóng)業(yè)用地占全州30%，主要為灌溉農(nóng)業(yè)，農(nóng)牧產(chǎn)品多達幾百種。農(nóng)業(yè)因北水南調(diào)工程的建成而發(fā)達。

加利福尼亞州北水南調(diào)工程是美國最大的州營多用途水利建設(shè)項目。該供水系統(tǒng)由加州水利資源部設(shè)計、施工和運作。這條供水系統(tǒng)由29個蓄水庫、18座泵站、4座抽水發(fā)電廠、5座水利發(fā)電廠和965.58 km長的水渠和管道組成。

加利福尼亞州的水源供應(yīng)隨年份、季節(jié)和地區(qū)而變化。主要水源集中在加州北部，而大城市和農(nóng)業(yè)用地卻集中在灣區(qū)北部、加州中部山谷地區(qū)和南加州。薩克拉門托市以北的河川徑流量占全州總徑流量的70%，而全州80%的用水量集中在該市以南地區(qū)。

加州北水南調(diào)工程的主要目的是供水。該系統(tǒng)通過導(dǎo)流渠道將雨季期間多余的水儲蓄起來，并可在需要時將水引入北加州、舊金山灣區(qū)、圣霍金谷、中部沿海地帶和南加州。該工程還可以向加州居民提供其他一些社會福利方面的綜合效益，其中包括防汛、發(fā)電、娛樂等，可改善漁業(yè)和野生動物棲息環(huán)境，并可改善薩克拉門托市至圣霍金三角洲一帶的供水品質(zhì)。該工程縱貫加利福尼亞州南北，綿延965.58 km。水源首先儲蓄在巴特縣境內(nèi)的奧羅維爾湖內(nèi)，然后流經(jīng)凱悅和鐵馬利托地區(qū)的水利發(fā)電廠流入雁翎河的天然河道。從此，水源蜿蜒流入薩克拉門托河和三角洲地區(qū)。加利福尼亞州北水南調(diào)引水渠長708.10 km，起源于三角洲南部的三角洲泵站。水渠引水南下，穿過圣霍金谷，越過德哈查比山脈，最后在南加州分為兩條水渠。西渠的終點是洛杉磯縣北部的加斯達克湖；東渠的終點是臨河縣的佩利斯湖。

美國加州北水南調(diào)工程絕大部分資金來自29個加州水利工程合同用水機構(gòu)。1960年發(fā)行的17.5億美元公債被用作該工程的初期資金，合同用水機構(gòu)的付費則用于償付發(fā)行債券。該工程于1957年開工建設(shè)，第一期設(shè)施于1973年投入使用，目前該工程仍在不斷地擴建。

美國在規(guī)劃設(shè)計建設(shè)水利工程中，嚴格按照設(shè)計標準施工，嚴禁偷工減料、降低標準。工程運行管理手段先進規(guī)范，整個工程系統(tǒng)全部實現(xiàn)自動化調(diào)控，中央主控室負責(zé)全系統(tǒng)的監(jiān)測管理、調(diào)度工作，各分控制室具體負責(zé)各自部位的監(jiān)測調(diào)控工作。中央控制室由3人24 h全天候輪流值班，并可根據(jù)運行情況及時準確地科學(xué)調(diào)度。

美國對水利工程的建設(shè)管理體制是，實行中央聯(lián)邦、州、縣3級負責(zé)管理、分級建設(shè)。按照誰興建、誰管理、誰受益的原則，不存在工程資金上下級配套的問題，建管體制清晰、職責(zé)明確，各項水利工程建設(shè)管理規(guī)范有序、運行良好。

2.3 加拿大水利管理情況

加拿大位于北美洲北部。國土面積為997.061萬km2，為世界第二大國家，人口3 700萬。加拿大是一個相對富水的國家，淡水資源總量占世界淡水總量的9%，年均降雨量在1 500 mm左右。

溫哥華市利用北部雪山上的天然水，建成了大型水庫，采取集中供水方式供給用戶。加拿大雖然水資源相對豐富，但他們卻十分重視節(jié)約用水，特別是注意采用立法的方式，保護水資源不受污染。溫哥華市政府強化對水資源的統(tǒng)一管理，用水計量、按量收費，但收費標準較低，每方收費折合人民幣不足1元。在溫哥華市，田間、園林和城市綠化等方面灌溉用水采用便攜式移動噴灌設(shè)備，大大提高了水的利用率。

加拿大溫哥華、沙克文市瀕臨太平洋，城區(qū)陸地低于海平面1～2 m左右，為了保護當?shù)鼐用竦纳敭a(chǎn)安全，政府采用了多種形式的防浪防潮筑壩工程建設(shè)。防潮堤河坡采用亂石護砌、堤防堅固，堤頂采用碎石屑處理，有利于交通和管理，堤防外側(cè)結(jié)合綠地美化，形成了一條美麗的風(fēng)景線。首都渥太華的麗都河、里多河等大型骨干河流的治理標準高，堤防堅固，綠化良好，經(jīng)過城市河段生態(tài)景觀建設(shè)優(yōu)美。為排泄城市上游支流河道的澇水，在河道上建設(shè)了9級攔蓄工程，河道管理機構(gòu)設(shè)置完善、管理到位，已經(jīng)運行100多年，狀況良好，成為一道美麗的城市河道風(fēng)景線。加拿大在防潮堤建設(shè)、河道整治、澇洼地治理等方面的經(jīng)驗值得借鑒。

3 美國和加拿大水利建管經(jīng)驗

考察團通過參觀考察，了解到他們的主要經(jīng)驗和做法是：

3.1 堅持依法管理，建管體制靈活

美國和加拿大都非常重視水利立法。美國聯(lián)邦的水利法律法規(guī)都經(jīng)過國會審議通過，由總統(tǒng)頒布實施，具有很高的法律效力。加拿大的水利法律也非常健全。

兩國從水利工程的規(guī)劃到勘測設(shè)計、從建設(shè)到工程管理以及水資源的管理與開發(fā)利用都是通過立法明晰權(quán)限，以立法來保證權(quán)力和義務(wù)。其法律條文可操作性強，執(zhí)行得很好。

如美國內(nèi)達華州的胡佛大壩建設(shè)的資金來源、管理模式、受益分配方式都通過各種法律條文和協(xié)議進行明確；如加拿大哥倫比亞省政府和溫哥華市政府通過分級立法的形式來劃分水資源的管理權(quán)限，從而明確了職責(zé)范圍和權(quán)力義務(wù)，杜絕了扯皮現(xiàn)象。

同時，兩國都十分重視流域規(guī)劃設(shè)計工作，流域規(guī)劃設(shè)計文件一般由資深的工程咨詢機構(gòu)編制，經(jīng)聯(lián)邦或州(省)議會審定立項后，其流域規(guī)劃設(shè)計文件均不能輕易變更，無論政府是否更迭，都必須持之以恒地貫徹實施，顯示出了流域規(guī)劃的權(quán)威性、嚴肅性和延續(xù)性。

美國的水利管理體制采取分級管理，誰建設(shè)、誰投資、誰管理、誰受益，不存在資金配套問題。水利投資體制主要有3種形式：

1）由聯(lián)邦政府投資興建的骨干水利工程，建成后，由政府成立管理機構(gòu)后政府租給或委托公司運行管理，如胡佛大壩的管理模式；

2）地方政府自籌自建自管的水利工程，如加州的北水南調(diào)工程的管理模式；

3）民間集資建設(shè)的水利工程，由受益者籌集資金建成后由用水協(xié)會管理的模式。多元化的投資模式和靈活的建管體制，確保了工程建設(shè)的順利進行和管理的高效性。

3.2 堅持高標準規(guī)劃設(shè)計，高質(zhì)量建設(shè)

美國、加拿大在興建水利工程時，堅持高標準規(guī)劃、高標準設(shè)計、高質(zhì)量建設(shè)、高科技管理，軟硬件配套齊全，整個工程形成良性循環(huán)，經(jīng)濟效益和社會效益得到充分發(fā)揮。美國的水利工程之所以質(zhì)量好、效益大，與其制定的工程標準有關(guān)，江河防洪標準一般都在百年一遇以上，這項規(guī)定適用于所有這類工程建設(shè)，做到建一個成一個，避免了短期行為和重復(fù)建設(shè)。

考察團參觀考察的各類水利工程設(shè)施，大都是20世紀二、三十年代修建的，有些是19世紀建設(shè)的，經(jīng)過七、八十年甚至上百年的運行，工程狀態(tài)普遍良好，功能沒有老化退化現(xiàn)象，仍然發(fā)揮著巨大的經(jīng)濟、社會、生態(tài)效益。

3.3 管理機構(gòu)完善，管理手段先進

美國、加拿大大型水利水電工程建設(shè)一般由政府組織實施，但采取的是規(guī)范的企業(yè)行為。兩國同屬經(jīng)濟發(fā)達國家，社會經(jīng)濟生活秩序較為規(guī)范，保險業(yè)完善，合同管理嚴格，因此在工程建設(shè)中很少有違約和不規(guī)范的行為。美國、加拿大對水利工程管理機構(gòu)設(shè)置合理，職責(zé)明確，管理到位，有充足的資金用于定期維護保養(yǎng)，運行管理手段科學(xué)合理，科技水平高，保證了水利工程的良性循環(huán)，效益能長久發(fā)揮。

3.4 注重生態(tài)保護，生態(tài)環(huán)境良好

在考察中，感觸最深是美國、加拿大良好的生態(tài)環(huán)境，所到之處，到處是碧水藍天、綠草花木，空氣新鮮、環(huán)境優(yōu)雅。特別是在建設(shè)水利工程時，都充分考慮到了如何保護生態(tài)環(huán)境，創(chuàng)造人水和諧、人與自然和諧的環(huán)境，打造景觀水利工程。

4 思考與建議

通過幾天的考察學(xué)習(xí)，結(jié)合水利改革發(fā)展的良好機遇，有以下幾點思考和建議：

4.1 堅持依法管水，統(tǒng)籌治水

要進一步完善水事法律法規(guī)體系，堅持水利工程和水資源項目從立項、規(guī)劃設(shè)計、建設(shè)與管理都依法行事，同時，加強水利執(zhí)法隊伍建設(shè)，強化水利執(zhí)法的權(quán)威性和嚴肅性，要做到違法必究、執(zhí)法必嚴，努力創(chuàng)造良好的水事秩序。

4.2 堅持百年大計，質(zhì)量第一的方針

從水利工程規(guī)劃設(shè)計、建設(shè)到管理，要抓好每個環(huán)節(jié)，堅持高標準規(guī)劃設(shè)計、堅持把質(zhì)量放到第一位的原則，建一處、成一處，絕不能出現(xiàn)豆腐渣工程。

4.3 加強水資源和生態(tài)環(huán)境的保護

按照可持續(xù)利用、保護生態(tài)環(huán)境的原則，通過立法來約束破壞生態(tài)環(huán)境的工程項目的開發(fā)建設(shè)，堅持因地制宜、因水制宜、以水定發(fā)展的原則，杜絕以犧牲環(huán)境和浪費水資源為代價的工程建設(shè)，為子孫后代保留一片藍天碧水。

4.4 改革水管體制，拓寬融資

進一步加大水管體制改革的力度，使之適應(yīng)現(xiàn)代化水利建設(shè)管理的要求。同時要拓寬水利融資渠道，實行國家、地方、公司、個人等多元化的投資體制，解決水利工程建設(shè)資金不足的問題，使水利工程的建設(shè)與管理實現(xiàn)良性循環(huán)。