位山灌區(qū)用水戶參與管理的實(shí)踐

劉瑞峰，劉新兵 ，姜海濤

（1.聊城市位山灌區(qū)管理處，山東 聊城 252000；2.冠縣水務(wù)局，山東 冠縣 252500）

位山灌區(qū)是黃河下游最大的引黃灌區(qū)，設(shè)計(jì)灌溉面積36萬(wàn)hm2，渠首設(shè)計(jì)引水流量240 m3/s。多年來(lái)，位山灌區(qū)積極引進(jìn)并科學(xué)配置黃河水資源，在提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力、促進(jìn)工業(yè)發(fā)展及城市建設(shè)、保障生態(tài)環(huán)境用水等方面發(fā)揮了顯著作用，為聊城市國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供了重要水源保障，成為聊城市農(nóng)業(yè)乃至國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的生命線。此外，灌區(qū)還多次通過(guò)引黃濟(jì)津、引黃濟(jì)冀，向天津、河北送水70億m3，有力地支援了兩省(市)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)。

在管理體制上，位山灌區(qū)按照“分級(jí)管理、專管與群管相結(jié)合”的原則，從1980年開(kāi)始先后成立了市、縣兩級(jí)專管機(jī)構(gòu)和灌區(qū)管理委員會(huì)及基層群眾管理組織。市級(jí)專管機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)跨縣（市、區(qū)）骨干工程建管，灌溉用水計(jì)劃制訂、執(zhí)行與水量調(diào)配，以及對(duì)下級(jí)專管機(jī)構(gòu)進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)等；縣級(jí)專管機(jī)構(gòu)職能同市級(jí)專管機(jī)構(gòu)相似；末級(jí)渠系工程由群管組織管護(hù)和維修。

但在農(nóng)村實(shí)行家庭承包責(zé)任制后，農(nóng)村末級(jí)渠系工程名義上歸村組集體管理，實(shí)際上并無(wú)人真正負(fù)責(zé)，末級(jí)渠系的群管流于形式，管理缺位，工程狀況持續(xù)惡化。這一方面在局部地區(qū)導(dǎo)致有效灌溉面積的縮減，另一方面導(dǎo)致灌溉效率的降低。

1 灌區(qū)用水戶協(xié)會(huì)建設(shè)情況

為提高灌區(qū)管理水平，適應(yīng)當(dāng)前農(nóng)村新形勢(shì)的發(fā)展要求，探索灌區(qū)末級(jí)渠系管理方面的路子，按照上級(jí)有關(guān)指示精神和灌區(qū)實(shí)際情況，2005年以來(lái)，灌區(qū)分別在工程配套相對(duì)較好、當(dāng)?shù)赜蟹e極性、群眾基礎(chǔ)扎實(shí)的陽(yáng)谷、東阿、東昌府、茌平、冠縣5個(gè)縣（區(qū)）選取了部分支（斗）渠，開(kāi)展了用水戶參與灌溉管理的試點(diǎn)，成立了7個(gè)用水戶協(xié)會(huì)。

試點(diǎn)共涉及74個(gè)行政村，80 713人，灌溉面積6 333.33 hm2。中央、省、市、縣各級(jí)累計(jì)投資1 707萬(wàn)元，對(duì)試點(diǎn)內(nèi)的末級(jí)渠道進(jìn)行了治理，共襯砌渠道28.7 km，修建調(diào)控、分水建筑物300余座，以及必備的提水和測(cè)驗(yàn)設(shè)施，并對(duì)相關(guān)人員進(jìn)行了技術(shù)培訓(xùn)。

2 協(xié)會(huì)運(yùn)行情況

灌區(qū)的7個(gè)用水戶協(xié)會(huì)在民政部門(mén)進(jìn)行了注冊(cè)。當(dāng)前，各試點(diǎn)用水戶協(xié)會(huì)的組成人員主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府分管負(fù)責(zé)人、水利站長(zhǎng)、村委會(huì)班子成員以及群眾代表。

各協(xié)會(huì)都制定了《用水戶協(xié)會(huì)章程》、《用水戶協(xié)會(huì)灌溉管理制度》、《用水戶協(xié)會(huì)工作管理制度》等一系列規(guī)章制度。協(xié)會(huì)作為服務(wù)性群眾組織，全部會(huì)務(wù)實(shí)行公開(kāi)、公正、透明原則，接受群眾的咨詢與批評(píng)建議。協(xié)會(huì)全面負(fù)擔(dān)護(hù)渠、送水、計(jì)量及調(diào)度管理的職責(zé)，在內(nèi)部實(shí)行會(huì)員代表監(jiān)督，外部實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣（區(qū)）水行政主管部門(mén)監(jiān)督，厲行節(jié)約用水、合理配水、均衡受益。通過(guò)推行用水戶協(xié)會(huì)試點(diǎn)，切實(shí)增強(qiáng)了用水戶參與灌區(qū)建設(shè)與管理的積極性，理順了用水秩序，降低了灌溉成本，加強(qiáng)了支級(jí)以下工程管理，提高了用水管理水平。

3 存在問(wèn)題

3.1 認(rèn)識(shí)水平有待進(jìn)一步提高

一是有畏難情緒,認(rèn)為推行用水戶參與灌溉管理是很難的事,難以做到。

二是對(duì)群眾自我管理的能力信心不夠。

三是沒(méi)有看到目前管理體制方面存在的弊端，對(duì)用水戶參與灌溉管理的重要性認(rèn)識(shí)不足。

3.2 田間工程不配套

當(dāng)前，位山灌區(qū)支渠以下工程配套率較低，多數(shù)末級(jí)渠系達(dá)不到運(yùn)行的基本標(biāo)準(zhǔn)。位山灌區(qū)骨干工程經(jīng)過(guò)連續(xù)13年來(lái)的續(xù)建配套與節(jié)水改造，配套改造率達(dá)到90%以上，但是分干支渠配套改造率僅為30%左右，田間工程不足10%，末端渠系缺乏控制性建筑物，溝渠相通，現(xiàn)階段如全部轉(zhuǎn)移給用水戶協(xié)會(huì)管理，他們無(wú)力承建，并且資產(chǎn)難以準(zhǔn)確界定。

3.3 配套資金缺乏

水費(fèi)是位山灌區(qū)的唯一收入來(lái)源，但由于水價(jià)一直達(dá)不到成本，灌區(qū)只能維持簡(jiǎn)單的再生產(chǎn)，根本沒(méi)有能力對(duì)工程進(jìn)行大規(guī)模的配套改造。成立用水戶協(xié)會(huì)，是把末級(jí)渠系的工程建管、維護(hù)及用水管理交到農(nóng)民手里，如果農(nóng)民接手的是不配套的工程，把改造的“包袱”全部轉(zhuǎn)嫁到他們身上，顯然是不切實(shí)際的，也是不應(yīng)該的。若對(duì)灌區(qū)內(nèi)的末級(jí)渠系進(jìn)行改造，需要大量的資金投入，因此，即使用水戶參與灌溉管理試點(diǎn)取得很好的經(jīng)驗(yàn)，在下一步推廣時(shí)也會(huì)遇到較大困難。

3.4 協(xié)會(huì)運(yùn)行困難

成立用水戶協(xié)會(huì)是一項(xiàng)新鮮事物，讓群眾完全接受需要一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程。雖然協(xié)會(huì)的機(jī)構(gòu)設(shè)置比較健全，也制定了相應(yīng)的規(guī)章制度，由于受到固有體制、思想的束縛，各種制度無(wú)法真正落實(shí)到位，協(xié)會(huì)難以發(fā)揮應(yīng)有的作用，達(dá)不到預(yù)期目的。

4 實(shí)現(xiàn)用水戶參與灌溉管理的對(duì)策

4.1 搞好宣傳，提高認(rèn)識(shí)

推行用水戶參與灌溉管理是灌區(qū)用水管理體制改革的重大突破，涉及面廣，包含經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、技術(shù)等各個(gè)層面，需要各方面的密切配合。因此，要充分利用各種媒介，加大宣傳力度，使相關(guān)部門(mén)以及用水戶自身全方面了解開(kāi)展該項(xiàng)工作的重要性，克服畏難情緒，樹(shù)立信心，穩(wěn)步推進(jìn)。

4.2 加大田間工程配套投入

為了給用水戶協(xié)會(huì)提供最基本的工程條件，灌區(qū)要進(jìn)行大規(guī)模的田間工程配套改造，需要大量的資金投入，僅僅依靠灌區(qū)或者通過(guò)用水戶自籌難以實(shí)現(xiàn)。

因此就要拓寬融資渠道，廣泛吸納社會(huì)資金，特別是要結(jié)合目前的全國(guó)大型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造等項(xiàng)目，抓住各地積極踐行中央1號(hào)文件的有利時(shí)機(jī)，在搞好骨干工程節(jié)水改造的同時(shí)，拿出適當(dāng)資金做好支渠以下和田間工程配套建設(shè)，為推行用水戶參與灌溉管理提供良好的工程基礎(chǔ)。

4.3 因地制宜，循序漸進(jìn)

各灌區(qū)的管理體制不同，規(guī)模大小不等，支渠以下工程配套率差別大，人們對(duì)用水管理改革的認(rèn)識(shí)程度不一，因此推行用水戶參與灌溉管理要結(jié)合當(dāng)?shù)氐幕A(chǔ)條件，找準(zhǔn)突破點(diǎn)，先點(diǎn)后面、先易后難，不能簡(jiǎn)單效仿，搞“一刀切”。

選擇群眾基礎(chǔ)比較好、田間工程配套比較齊全、政府支持力度大的區(qū)域，先小范圍、試點(diǎn)性地搞起來(lái)。通過(guò)協(xié)會(huì)運(yùn)作，讓農(nóng)民直接看到效益，水澆好了、錢(qián)少交了，帶動(dòng)更多的農(nóng)民主動(dòng)要求參加、組建用水戶協(xié)會(huì)。

4.4 處理好協(xié)會(huì)與當(dāng)?shù)卣年P(guān)系

推行用水戶參與灌溉管理，不僅涉及灌區(qū)現(xiàn)行的相關(guān)政策、法規(guī)，也牽扯到利益和權(quán)力的再分配。成立用水戶協(xié)會(huì)后，村、鄉(xiāng)政府再不能代收代繳水費(fèi)。因此需要當(dāng)?shù)卣罅χС诌@項(xiàng)工作，可以由灌區(qū)管理機(jī)構(gòu)的同級(jí)政府成立工作領(lǐng)導(dǎo)小組，制定相關(guān)辦法、政策和法規(guī)，先扶上馬，送上一程，然后再由管理機(jī)構(gòu)具體操作。

4.5 加強(qiáng)用水戶協(xié)會(huì)保障體系建設(shè)

用水戶協(xié)會(huì)能夠長(zhǎng)期、穩(wěn)定運(yùn)行，必須要有一個(gè)良好的外部、內(nèi)部環(huán)境。

對(duì)外首先要確定其法律地位，即具有獨(dú)立法人地位的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，在上級(jí)有關(guān)部門(mén)的政策調(diào)控和業(yè)務(wù)指導(dǎo)下，能夠獲得穩(wěn)定可靠的經(jīng)濟(jì)來(lái)源，獨(dú)立地在其范圍內(nèi)開(kāi)展工作，并取得上級(jí)水利執(zhí)法方面的支持。

同時(shí)，協(xié)會(huì)內(nèi)部要建立健全各種約束機(jī)制，注重協(xié)會(huì)自身建設(shè)，推選有聲望、能力強(qiáng)的同志參與協(xié)會(huì)班子，加強(qiáng)協(xié)會(huì)的日常管理，嚴(yán)格按制度辦事，自覺(jué)接受群眾的監(jiān)督，使協(xié)會(huì)走上健康發(fā)展的道路。