我國保稅區(qū)功能整合及創(chuàng)新機(jī)制

□文/趙 韜

一、我國保稅區(qū)的基本功能

所謂“保稅區(qū)”，是經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立的、海關(guān)實(shí)施特殊監(jiān)管的經(jīng)濟(jì)區(qū)域，是我國目前開放度和自由度較大的經(jīng)濟(jì)區(qū)域。其功能定位為“保稅倉儲(chǔ)、出口加工、轉(zhuǎn)口貿(mào)易”三大功能。其主體功能是：國際貿(mào)易、保稅倉儲(chǔ)、出口加工。

1、國際貿(mào)易。根據(jù)國家對保稅區(qū)的定位，保稅區(qū)企業(yè)的國際貿(mào)易功能應(yīng)以轉(zhuǎn)口貿(mào)易和過境貿(mào)易為主，少數(shù)情況可間接從事進(jìn)出口貿(mào)易。

2、保稅倉儲(chǔ)。主要對區(qū)內(nèi)貨物起到保稅作用，允許外國貨物不辦理進(jìn)口手續(xù)就可以連續(xù)長時(shí)間處于保稅狀態(tài)。在保稅倉庫內(nèi)處于保稅狀態(tài)的商品可允許進(jìn)行再包裝、分級(jí)、挑選、抽樣、混合、處理等業(yè)務(wù)活動(dòng)。

3、出口加工。以自由貿(mào)易和保稅倉儲(chǔ)為基礎(chǔ)，以出口為導(dǎo)向進(jìn)行商品的加工制造并出口。

二、我國保稅區(qū)發(fā)展功能中的問題

（一）“境內(nèi)關(guān)內(nèi)”的區(qū)域定性難以發(fā)揮我國保稅區(qū)開放優(yōu)勢。根據(jù)國務(wù)院1997年8月批準(zhǔn)實(shí)行的《保稅區(qū)海關(guān)監(jiān)督管理辦法》規(guī)定，保稅區(qū)是海關(guān)監(jiān)管的特定區(qū)域，是對我國境內(nèi)進(jìn)出口貨物督管的特殊監(jiān)管區(qū)域。國家海關(guān)總署對保稅區(qū)的定性是“海關(guān)監(jiān)管的特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)域”，即“境內(nèi)關(guān)內(nèi)”，實(shí)際上是把保稅區(qū)當(dāng)作放大了的保稅倉庫區(qū)來監(jiān)管。

（二）“多頭分管”的管理體制難以提高我國保稅區(qū)運(yùn)營效率。在我國，保稅區(qū)的設(shè)立由原國務(wù)院特區(qū)辦負(fù)責(zé)，但保稅區(qū)設(shè)立主要屬于地方行為，故保稅區(qū)設(shè)立后，其運(yùn)行政策由國務(wù)院的有關(guān)部門來制定，但國家并沒有明確指定一個(gè)權(quán)威部門對全國保稅區(qū)進(jìn)行統(tǒng)一管理，這就造成了保稅區(qū)“多頭分管”的復(fù)雜行政管理體制。

（三）“名不副實(shí)”的功能定位難以適應(yīng)我國保稅區(qū)發(fā)展要求。定位模糊，保稅區(qū)功能缺乏獨(dú)特性。1990年保稅區(qū)初建時(shí)的功能定位是“倉儲(chǔ)、轉(zhuǎn)口貿(mào)易和簡單的加工裝配”，這與經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)園區(qū)、出口加工區(qū)、邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)（互市區(qū)）等特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)是有明顯差別的。1994年開始統(tǒng)一明確我國保稅區(qū)的定位為“保稅倉儲(chǔ)、出口加工、轉(zhuǎn)口貿(mào)易”三大功能，這實(shí)際上早已大大超出了保稅區(qū)本身原有的功能。

（四）“區(qū)港分離”的設(shè)區(qū)原則難以達(dá)到保稅區(qū)發(fā)展目標(biāo)。我國設(shè)有保稅區(qū)的13個(gè)城市都是有港口的城市（除張家港是河港城市外，其余的都是海港城市），但是目前保稅區(qū)基本上是與港口隔絕的，港口被人為地排除在保稅區(qū)之外。這種區(qū)港分離的模式客觀上使得我國保稅區(qū)沒有一線、二線之分，成了全封閉區(qū)。

三、我國保稅區(qū)功能轉(zhuǎn)型創(chuàng)新機(jī)制

海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域十幾年的發(fā)展歷程，是一次功能不斷細(xì)分的過程。從保稅區(qū)到出口加工區(qū)，再到保稅物流園區(qū)和保稅物流中心，直到2007年國家批準(zhǔn)設(shè)立的保稅港區(qū)，即是對特定監(jiān)管區(qū)域功能認(rèn)識(shí)的不斷深化和監(jiān)管手段的不斷更新。

（一）保稅區(qū)功能轉(zhuǎn)型的第一階段：保稅物流園區(qū)和保稅物流中心（B型）。2003年底國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立上海外高橋保稅物流園區(qū)，作為全國首家“區(qū)港聯(lián)動(dòng)”試點(diǎn)。2004年8月16日，國務(wù)院又正式批準(zhǔn)天津、大連、青島、張家港、寧波、深圳、廈門共7個(gè)保稅區(qū)為“區(qū)港聯(lián)動(dòng)”新增試點(diǎn)。2004年4月15日，上海外高橋保稅物流園區(qū)經(jīng)海關(guān)總署聯(lián)合小組驗(yàn)收通過，7月15日進(jìn)入試運(yùn)作。目前，張家港、青島、天津、深圳等保稅物流園區(qū)已陸續(xù)封關(guān)運(yùn)營。2004年8月18日，國務(wù)院驗(yàn)收蘇州工業(yè)園區(qū)海關(guān)保稅物流中心（B型），8月22日海關(guān)總署正式驗(yàn)收并封關(guān)，2004年10月12日正式運(yùn)作。它是全國唯一一家B型試點(diǎn)。保稅物流中心B型是指由多家保稅物流企業(yè)在空間上集中布局的公共型場所，海關(guān)對保稅物流中心B型按照出口加工區(qū)監(jiān)管模式實(shí)施區(qū)域化和網(wǎng)絡(luò)化的封閉管理。

區(qū)港聯(lián)動(dòng)和保稅物流中心（B型）試點(diǎn)明確了以發(fā)展國際物流為主，具有國際中轉(zhuǎn)、國際配送、國際采購、國際轉(zhuǎn)口貿(mào)易四大功能。與保稅區(qū)相比，其功能“加二減一”，增加國際中轉(zhuǎn)和國際采購，減少生產(chǎn)加工功能。區(qū)港聯(lián)動(dòng)試點(diǎn)一般以保稅物流園區(qū)命名，保稅區(qū)和港區(qū)之間開辟直通道、拓展港區(qū)功能。海關(guān)通過區(qū)域化、網(wǎng)絡(luò)化、電子化通關(guān)管理，簡化相關(guān)手續(xù)，滿足企業(yè)對貨物快速流通和海關(guān)有效監(jiān)管的要求，吸引物流企業(yè)投資，從而推動(dòng)保稅區(qū)和港區(qū)物流的發(fā)展，在功能上實(shí)現(xiàn)“境內(nèi)關(guān)外”的自由貿(mào)易區(qū)功能：即“一線放開，二線管住，區(qū)內(nèi)自由，入?yún)^(qū)退稅”。

（二）保稅區(qū)功能轉(zhuǎn)型的第二階段：保稅物流港區(qū)。保稅港區(qū)是經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立的，在港口作業(yè)區(qū)和與之相連的特定區(qū)域內(nèi)，集港口作業(yè)、物流和加工為一體，具有口岸功能的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域。保稅港區(qū)享受保稅區(qū)、出口加工區(qū)相關(guān)稅收和外匯管理政策。主要稅收政策為：國外貨物入港區(qū)保稅；貨物出港區(qū)進(jìn)入國內(nèi)銷售按貨物進(jìn)口的有關(guān)規(guī)定辦理報(bào)關(guān)手續(xù)，并按貨物實(shí)際狀態(tài)征稅；國內(nèi)貨物入港區(qū)視同出口，實(shí)行退稅；港區(qū)內(nèi)企業(yè)之間的貨物交易不征增值稅和消費(fèi)稅。保稅港區(qū)具備港口、物流、加工、展示四大功能，全面發(fā)展港口作業(yè)、中轉(zhuǎn)、國際配送、國際采購、轉(zhuǎn)口貿(mào)易、出口加工、展示七個(gè)方面業(yè)務(wù)。

1、保稅港區(qū)的五大功能。保稅港區(qū)政策著眼于充分發(fā)揮區(qū)位優(yōu)勢和政策優(yōu)勢，發(fā)展國際中轉(zhuǎn)、配送、采購、轉(zhuǎn)口貿(mào)易和出口加工等業(yè)務(wù)，拓展相關(guān)功能。

（1）國際中轉(zhuǎn)功能。目前，中國的貿(mào)易進(jìn)出口已經(jīng)發(fā)展到14，000多億美元，但在中國眾多的港口城市當(dāng)中沒有具有成熟國際中轉(zhuǎn)能力的港口，中國絕大部分的進(jìn)出口貨物都是通過周邊國家進(jìn)行輸送，要想更好地參與國際間港口的競爭，首先就要擁有具有國際中轉(zhuǎn)能力的樞紐港口。保稅港區(qū)的建立就要擔(dān)負(fù)起參與國際間港口競爭的功能，使我們擁有世界級(jí)的航運(yùn)中心。

（2）國際配送功能。保稅港區(qū)由于政策的支持和發(fā)展特點(diǎn)，已經(jīng)具備了國際配送的要求。保稅港區(qū)不但有現(xiàn)代化的港口，同時(shí)也擁有保稅物流園區(qū)。在該園區(qū)內(nèi)，世界各國的公司都可以開展國際配送的業(yè)務(wù)。

（3）國際采購功能。目前，保稅港區(qū)的優(yōu)惠政策規(guī)定，國內(nèi)貨物進(jìn)入保稅港區(qū)港口或區(qū)內(nèi)卡口即可享受出口退稅政策。采購進(jìn)港口保稅區(qū)內(nèi)倉儲(chǔ)物流園區(qū)的國內(nèi)貨物，可以進(jìn)行出口集運(yùn)的綜合處理或商業(yè)性的簡單加工，向世界外分銷；采購進(jìn)區(qū)的進(jìn)口保稅貨物，同樣可以在進(jìn)行商業(yè)性的簡單加工后，再向國外分銷；需返銷國內(nèi)市場的貨物，按規(guī)定辦理進(jìn)口手續(xù)。將來企業(yè)入駐后，不但可以發(fā)展進(jìn)出口貿(mào)易，同樣也可以發(fā)展區(qū)內(nèi)企業(yè)之間的貿(mào)易以及保稅港區(qū)企業(yè)和境外企業(yè)之間的貿(mào)易。

（4）國際轉(zhuǎn)口貿(mào)易功能。在中國許多省市，上千個(gè)港口開放城市當(dāng)中，除了上海、天津、大連，目前還沒有一個(gè)具有強(qiáng)大國際轉(zhuǎn)口貿(mào)易功能的港口?，F(xiàn)在保稅港區(qū)的企業(yè)可以從事轉(zhuǎn)口貿(mào)易、交易、展示、出樣、訂貨等經(jīng)營活動(dòng)。

（5）出口加工區(qū)功能。在保稅港區(qū)陸上特定區(qū)域設(shè)立出口加工區(qū)，開展加工貿(mào)易。進(jìn)口的原材料、零部件、元器件進(jìn)港可予保稅。保稅貨物和采購進(jìn)區(qū)的國內(nèi)貨物可以在進(jìn)口加工、裝卸后出口。目前，港區(qū)的眾多優(yōu)惠政策不是對現(xiàn)有的優(yōu)惠政策簡單疊加，而是從疊加中發(fā)揮更大的政策效應(yīng)。

2、保稅港區(qū)稅收管理優(yōu)惠政策。保稅港區(qū)享受保稅區(qū)、出口加工區(qū)相關(guān)的稅收和外匯管理政策。主要稅收政策為：一是國外貨物入港區(qū)保稅；二是貨物出港區(qū)進(jìn)入國內(nèi)銷售按貨物進(jìn)口的有關(guān)規(guī)定辦理報(bào)關(guān)手續(xù)，并按貨物實(shí)際狀態(tài)征稅；三是國內(nèi)貨物入港區(qū)視同出口，實(shí)行退稅；四是港區(qū)內(nèi)企業(yè)之間的貨物交易不征增值稅和消費(fèi)稅。

3、保稅港管理基本要求。中國保稅區(qū)轉(zhuǎn)型中的“區(qū)港聯(lián)動(dòng)”是自由貿(mào)易港區(qū)的雛形，遠(yuǎn)期目標(biāo)是形成具有全面保稅功能、與國際慣例接軌的大型綜合性“保稅監(jiān)管區(qū)域”，保稅區(qū)轉(zhuǎn)型的目標(biāo)是自由貿(mào)易區(qū)。而我國近年來設(shè)立的保稅港區(qū)，則是整合了保稅區(qū)、出口加工區(qū)、保稅物流園區(qū)等各類海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域的政策優(yōu)勢、功能優(yōu)勢和區(qū)位優(yōu)勢，是我國對外開放進(jìn)程中的新生事物，也是自由港的特殊形式。

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