集體林權(quán)制度改革之后如何推進(jìn)林業(yè)建設(shè)發(fā)展

范秀娟

（山西省林業(yè)種苗管理總站， 山西 太原 030012）

在2009年11月召開的山西省委林業(yè)工作會(huì)議上，省委明確提出到2010年，全省森林覆蓋率達(dá)到18%，2015年達(dá)到23%，2020年達(dá)到26%以上，森林面積達(dá)到400萬hm2以上，森林蓄積達(dá)到1.50億m3。省委提出的這一系列新的目標(biāo)，要求全省造林綠化工作必須繼續(xù)深入有效地推進(jìn)下去。為了探索集體林權(quán)制度改革以后造林綠化工作如何持續(xù)、穩(wěn)步發(fā)展，筆者進(jìn)行了深入的調(diào)查研究，現(xiàn)將一些不成熟的看法簡介如下，以期與有識(shí)之士商榷。

1 山西林業(yè)現(xiàn)狀

1.1 工程化造林喜憂參半

山西早在20世紀(jì)80年代末，就開始實(shí)行工程造林，開創(chuàng)了工程化造林的先河。多年來，林業(yè)工程大規(guī)模推進(jìn)，森林面積大幅提高，尤其是近幾年省級(jí)重點(diǎn)造林綠化工程全面啟動(dòng)實(shí)施，“山上治本”與“身邊增綠”同步建設(shè)，生態(tài)環(huán)境得到了明顯改善，可以說山西林業(yè)建設(shè)成就喜人。但是，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，立地條件日益惡化，勞動(dòng)力成本不斷攀升，工程投資益顯不足，使工程質(zhì)量難以確保，制約了工程造林的又好又快發(fā)展。集體林權(quán)制度改革以后，更將面臨地難征、林難造的窘境。

1.2 工程管理責(zé)任難以落實(shí)，林木資源彼長此消

當(dāng)前存在的主要問題，一是工程管護(hù)任務(wù)太大，二是沒有專項(xiàng)管護(hù)資金投入。目前，林業(yè)工程的造林后期管護(hù)普遍難以落實(shí)到位，即使經(jīng)濟(jì)條件好的縣所謂的專人管護(hù)，也很難完全肩負(fù)起龐大的工程管護(hù)重任。牛羊啃食、私采濫挖、亂砍濫伐等狀況，依然是制約林業(yè)發(fā)展、影響工程質(zhì)量、危及林木資源增長的重要問題。

1.3 可供造林地立地條件越來越差

山西作為能源大省，有著其自身特殊的省情、林情。生態(tài)基礎(chǔ)脆弱，氣候條件極差；可供剩余造林地的立地條件越來越差；東部山區(qū)干石，西部山區(qū)黃土，北部鹽堿沙化，造林難度巨大。據(jù)測(cè)算，在立地條件相對(duì)較好的太行山區(qū)，油松直徑生長到20 cm至少需要50年以上。目前，可供荒山造林的樹種選擇面極窄，主要采用油松、側(cè)柏、樟子松、刺槐、山桃、山杏等造林，其成長慢、見效遲、周期長。因此，單靠造林所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益刺激農(nóng)民自發(fā)造林，難度巨大。同時(shí)，由于山西采礦業(yè)發(fā)達(dá)，勞動(dòng)力價(jià)格在50元~100元/日，且農(nóng)村剩余勞動(dòng)力嚴(yán)重不足，大多是留守婦女、老人和兒童。國家每公頃僅為3 000元的投資，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能達(dá)到栽一棵、活一棵、成材一棵的目的，也無法激發(fā)廣大農(nóng)民群眾自發(fā)造林的積極性。

1.4 林業(yè)建設(shè)已經(jīng)具有良好的社會(huì)氛圍

中央林業(yè)工作會(huì)議和省委林業(yè)工作會(huì)議的召開，為山西造林綠化工作注入了新的生機(jī)和活力。大力實(shí)施綠化山西生態(tài)興省戰(zhàn)略，建設(shè)生態(tài)省已經(jīng)形成了一種良好態(tài)勢(shì)。全社會(huì)關(guān)注林業(yè)發(fā)展、參與林業(yè)建設(shè)的形勢(shì)已經(jīng)形成，人們已經(jīng)認(rèn)識(shí)到了改善環(huán)境、綠化山西生態(tài)興省的迫切性和重要性。

2 造林機(jī)制、體制及綠化模式

隨著集體林權(quán)制度改革的推進(jìn)，現(xiàn)有的造林機(jī)制和體制也必將隨之發(fā)生變化。全省山區(qū)現(xiàn)有的宜林荒山絕大多數(shù)都是干旱陽坡，土層薄、造林難度大，所造林基本是生態(tài)林，幾十年都沒有經(jīng)濟(jì)效益，而只有生態(tài)效益。從調(diào)查的幾個(gè)集體林權(quán)制度改革試點(diǎn)縣的情況看，目前，宜林荒山承包主要有以下幾種形式：家庭承包、聯(lián)戶承包、大戶承包、集體預(yù)留。因此，造林機(jī)制也要相應(yīng)采取家庭承包造林、聯(lián)戶承包造林、大戶承包造林、專業(yè)隊(duì)承包造林等多種形式。

2.1 家庭承包造林模式

對(duì)于立地條件較好，荒山面積比較大，群眾積極性較高的村莊，應(yīng)以戶為單位，按人頭分配，由農(nóng)民家庭承包、自主經(jīng)營。對(duì)實(shí)行家庭承包的荒山要限期綠化。家庭承包造林的工程項(xiàng)目，要全面落實(shí)“戶承包、村申請(qǐng)、鄉(xiāng)組織、縣管理”的運(yùn)作機(jī)制，以戶建卡、以村建帳、以鄉(xiāng)造冊(cè)、以縣建檔，確保工程項(xiàng)目建設(shè)順利進(jìn)行。對(duì)承包到戶的宜林荒山荒地，在明確土地所有權(quán)和使用權(quán)的基礎(chǔ)上，承包期一律延長到70年，允許依法繼承、轉(zhuǎn)讓，到期后可按有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定繼續(xù)承包。林業(yè)部門要及時(shí)發(fā)放林權(quán)證。

2.2 均股不分山，專業(yè)隊(duì)造林模式

對(duì)村集體經(jīng)濟(jì)條件好、村委組織能力較強(qiáng)、有造林綠化能力的村，按照均股不分山模式，將宜林荒山股權(quán)分到戶，但不劃分地塊，由集體統(tǒng)一組織專業(yè)隊(duì)造林和管護(hù)，成林采伐后按股分紅、利益共享。

2.3 公開拍賣，大戶承包造林模式

對(duì)人均荒山面積比較小，農(nóng)民分山積極性不高，造林難度較大的區(qū)域，在全民共議、表決通過后，公開組織拍賣招（投）標(biāo)，將宜林地承包給有造林經(jīng)驗(yàn)的大戶、企業(yè)或?qū)I(yè)隊(duì)等進(jìn)行造林經(jīng)營，明確承包期限、綠化期限及管護(hù)責(zé)任等，村民分享林地租讓資金。大戶承包造林收益歸大戶所有，承包期滿以后林地退還村民所有。

2.4 農(nóng)民林業(yè)專業(yè)合作社造林模式

在家庭承包經(jīng)營的基礎(chǔ)上，積極引導(dǎo)扶持承包者從事林木種苗、花卉生產(chǎn)，造林綠化、經(jīng)濟(jì)林建設(shè)，森林管護(hù)、森林撫育采伐，林下種植、野生動(dòng)物馴養(yǎng)繁殖，生態(tài)旅游，林產(chǎn)品加工、運(yùn)輸、銷售、貯藏等經(jīng)營活動(dòng)，培養(yǎng)林業(yè)發(fā)展帶頭人。在自愿聯(lián)合的前提下，組建農(nóng)民林業(yè)專業(yè)合作社。也可以以資金、林木、林地、產(chǎn)品、技術(shù)、勞力等形式出資或折資折股入社，力爭(zhēng)形成有組織、有規(guī)模、能發(fā)展的農(nóng)民林業(yè)專業(yè)合作社經(jīng)營模式。通過多種渠道和方式，鼓勵(lì)和扶持林業(yè)專業(yè)合作社承擔(dān)工程建設(shè)項(xiàng)目。

2.5 積極鼓勵(lì)形式多樣的社會(huì)造林

鼓勵(lì)廠礦、企業(yè)、機(jī)關(guān)、學(xué)校、部隊(duì)等進(jìn)行以綠化、義務(wù)綠化、以資代造、生態(tài)旅游開發(fā)等為形式的社會(huì)造林，最大限度地吸引社會(huì)資金投入到林業(yè)工程建設(shè)上來。

3 存在的問題及對(duì)策

3.1 集體林權(quán)制度改革之后造林綠化工作存在的問題

3.1.1 個(gè)戶造林困難重重

山西立地條件差，綠化可用樹種少，造林難度大，見效周期長，林業(yè)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱。因此，如果沒有明確的綠化限期、足額的造林資金扶持，個(gè)人自發(fā)造林將是空談。

3.1.2 工程造林舉步維艱

林業(yè)是以生態(tài)建設(shè)為主的公益性事業(yè)，尤其是在山西特有的立地條件下，造林難度大，荒山造林基本上以生態(tài)林為主。因此，林業(yè)必需以政府工程造林為主體，這一點(diǎn)是無可置疑、不可動(dòng)搖的?；纳骄忠院?，如何統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)籌發(fā)展、規(guī)模實(shí)施，將對(duì)工程造林產(chǎn)生巨大影響。

3.1.3 造林管護(hù)問題

集體林權(quán)制度改革后新造林地和現(xiàn)有林地的管護(hù)將是新的難題。由于林地權(quán)屬下放個(gè)人所有，所造的林基本是以生態(tài)林為主，社會(huì)效益顯著，而經(jīng)濟(jì)效益甚微，群眾對(duì)其進(jìn)行管護(hù)嚴(yán)重缺乏資金。這就要求，必須加大對(duì)未成林造林地和現(xiàn)有公益林進(jìn)行補(bǔ)償，不然的話，對(duì)全省森林覆蓋率提高和生態(tài)省建設(shè)將產(chǎn)生不利影響。

3.2 集體林權(quán)制度改革后推進(jìn)造林綠化工作更好更快發(fā)展的對(duì)策

3.2.1 堅(jiān)持以專業(yè)隊(duì)造林為主，積極發(fā)展形式多樣的造林模式

一是要堅(jiān)持國家工程化造林的主體地位不動(dòng)搖，提高工程投資標(biāo)準(zhǔn)，以專業(yè)隊(duì)造林為主，以其他造林形式為輔。這是“均股不分山、均利不分林”的“北京模式”給我們提供的破解集體林權(quán)制度改革難題的好經(jīng)驗(yàn)，有利于“綠化山西”戰(zhàn)略的實(shí)施；二是要積極扶持大戶承包造林，給予資金補(bǔ)貼和信貸扶持；三是要積極引導(dǎo)農(nóng)民林業(yè)專業(yè)合作社造林，鼓勵(lì)在村集體或大戶的帶領(lǐng)下，組建合作社，利用自家荒山林地入社，承包國家生態(tài)工程項(xiàng)目，參與國家生態(tài)工程建設(shè)；四是鼓勵(lì)廠礦、企業(yè)、機(jī)關(guān)、學(xué)校、部隊(duì)等以多種形式參與造林綠化，努力形成社會(huì)化造林趨勢(shì)。

3.2.2 提高工程投資標(biāo)準(zhǔn)，創(chuàng)新資金管理機(jī)制

要加大力度提高工程投資標(biāo)準(zhǔn)和管護(hù)專項(xiàng)資金投入，確保農(nóng)戶造林有利可圖。既要國家工程造林得實(shí)效，又要百姓自發(fā)造林得實(shí)惠。同時(shí)，針對(duì)農(nóng)民造林的實(shí)際困難，摸索創(chuàng)新資金管理機(jī)制，可采取預(yù)付苗木費(fèi)或在工程投資款中設(shè)置專項(xiàng)資金預(yù)先統(tǒng)一購買提供苗木等方式，解決農(nóng)民造林啟動(dòng)資金短缺的實(shí)際困難。這就要求，財(cái)政資金提前一年下達(dá)，或者當(dāng)年任務(wù)第二年完成。造林成活驗(yàn)收合格后，兌現(xiàn)資金80%，三年以后保存合格者全額兌現(xiàn)；保存不足的，限期補(bǔ)植合格后予以兌現(xiàn)。

3.2.3 建立健全法律保障機(jī)制

將集體林權(quán)制度改革的相關(guān)政策法規(guī)、制度等進(jìn)行明確立法，作為一項(xiàng)長期堅(jiān)持的有效法律制度寫入憲法，明晰權(quán)屬，明確責(zé)任，使農(nóng)民利益得到切實(shí)保障，使森林資源得到切實(shí)保護(hù)，真正做到“誰造林、誰受益、誰所有”。

3.2.4 強(qiáng)化農(nóng)民管護(hù)責(zé)任意識(shí)

進(jìn)行深入宣傳講解，讓農(nóng)民深刻了解集體林權(quán)制度改革政策，使他們明確在享有林地權(quán)利的同時(shí)，必須肩負(fù)起造林綠化、林木管護(hù)等責(zé)任的意識(shí)。要堅(jiān)持享有權(quán)利、肩負(fù)責(zé)任，誰受益、誰保護(hù)的原則，在林權(quán)下放之前就要簽訂管護(hù)合同，落實(shí)管護(hù)資金投入。

3.2.5 轉(zhuǎn)變林業(yè)部門管理機(jī)制

林業(yè)部門管理機(jī)制，應(yīng)由目前基層林業(yè)單位以組織造林、兼顧森林資源管護(hù)為主體的現(xiàn)狀，逐步向國家生態(tài)造林工程由專業(yè)隊(duì)、大戶、集體等承包形式轉(zhuǎn)變?？h級(jí)林業(yè)部門主要行使統(tǒng)籌管理工程招投標(biāo)、工程指導(dǎo)、竣工檢查驗(yàn)收、監(jiān)督執(zhí)法、打擊私砍盜伐、林權(quán)管理等職能。同時(shí)，集體林權(quán)制度改革之后，隨著林權(quán)下放，林農(nóng)增多，管理壓力進(jìn)一步增大，應(yīng)著力完善省、市、縣森林公安機(jī)構(gòu)，尤其是縣一級(jí)的林業(yè)派出所，提高處理森林防火、林木資源保護(hù)、林權(quán)糾紛等案件的執(zhí)法效能。

3.2.6 建立健全林權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)機(jī)制

以縣為基礎(chǔ)建立省、市、縣聯(lián)網(wǎng)的林權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，在集體林地所有權(quán)和用途不變的前體下，按照“依法、自愿、有償”的原則，通過轉(zhuǎn)包、出租、轉(zhuǎn)讓、入股、抵押或作為出資、合作條件等方式，實(shí)現(xiàn)林地經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓。同時(shí)，完善和規(guī)范流轉(zhuǎn)程序，建立森林資源資產(chǎn)評(píng)估體系，建立林地、林木要素流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，完善相關(guān)法律、規(guī)章制度，加強(qiáng)流轉(zhuǎn)管理，依法規(guī)范流轉(zhuǎn)，保障公平交易，防止農(nóng)民失心失地失林，力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)林地效益最大化。