我國(guó)失業(yè)保障體系淺析

□文/魏麗紅

我國(guó)失業(yè)保障體系淺析

□文/魏麗紅

我國(guó)的失業(yè)保障體系整體發(fā)展速度和效果顯著，然而由于失業(yè)保障制度共性的內(nèi)在缺陷，以及我國(guó)保障體系個(gè)性中出現(xiàn)的種種問(wèn)題，要實(shí)現(xiàn)較為理想的失業(yè)保障體系，還需采取全方位且有效的措施來(lái)實(shí)現(xiàn)。

失業(yè)保障體系；失業(yè)保險(xiǎn)；失業(yè)救濟(jì)

一、我國(guó)失業(yè)保障體系現(xiàn)狀

我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度始于1986年的《國(guó)有企業(yè)職工待業(yè)暫行規(guī)定》；1999年頒布和實(shí)施的《失業(yè)保險(xiǎn)條例》是這一制度完整體系形成的標(biāo)志。該制度自產(chǎn)生之日起便實(shí)行基金制，基金來(lái)源采取用人單位繳費(fèi)和財(cái)政補(bǔ)貼相結(jié)合的方式。通過(guò)多年實(shí)踐發(fā)現(xiàn)，該制度在宏觀經(jīng)濟(jì)中作用顯著，表現(xiàn)為參加失業(yè)保險(xiǎn)的人數(shù)，失業(yè)保險(xiǎn)基金的收入和支出都在大幅增加。

據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局人口就業(yè)統(tǒng)計(jì)司數(shù)據(jù)顯示：1998年底全國(guó)就業(yè)總?cè)丝跒?9，957萬(wàn)人，其中城鎮(zhèn)就業(yè)人數(shù)為20，678 萬(wàn)人，鄉(xiāng)村就業(yè)人數(shù)為 49，279 萬(wàn)人，全國(guó)參加失業(yè)保險(xiǎn)的人數(shù)不到8，000萬(wàn)人，失業(yè)保險(xiǎn)基金支出僅為56.1億元，城鎮(zhèn)登記失業(yè)人數(shù)為571萬(wàn)人，年末領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金的人數(shù)為158.1萬(wàn)人；到了2009年末，全國(guó)就業(yè)總?cè)丝跒?7，480萬(wàn)人，其中城鎮(zhèn)就業(yè)人數(shù)為31，120萬(wàn)人，鄉(xiāng)村就業(yè)人數(shù)為46，875萬(wàn)人，全國(guó)參加失業(yè)保險(xiǎn)總?cè)藬?shù)為12，715萬(wàn)人，城鎮(zhèn)登記失業(yè)人數(shù)為886萬(wàn)人，失業(yè)保險(xiǎn)基金收入580億元，失業(yè)保險(xiǎn)基金支出367億元，年末全國(guó)領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金人數(shù)為235萬(wàn)人，失業(yè)保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)存1，524億元。

然而，據(jù)預(yù)測(cè)，到2010年底，我國(guó)勞動(dòng)力總量達(dá)8.3億人，城鎮(zhèn)新增勞動(dòng)力供給5，000萬(wàn)人；而從需求情況看，勞動(dòng)力就業(yè)崗位預(yù)計(jì)只能新增4，000萬(wàn)個(gè)，勞動(dòng)力供求缺口在1，000萬(wàn)左右，失業(yè)保障壓力更大。

二、我國(guó)失業(yè)保障體系存在的問(wèn)題

1、失業(yè)保障范圍覆蓋狹窄。我國(guó)失業(yè)保障制度發(fā)展到現(xiàn)在，一個(gè)突出問(wèn)題就是產(chǎn)品覆蓋面窄，供紿不足。據(jù)《失業(yè)保險(xiǎn)條例》第二條規(guī)定：“城鎮(zhèn)企業(yè)事業(yè)單位、城鎮(zhèn)企業(yè)事業(yè)單位職工依照本條例的規(guī)定，繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)。城鎮(zhèn)企業(yè)事業(yè)單位失業(yè)人員依照本條例的規(guī)定，享受失業(yè)保險(xiǎn)待遇。本條所稱(chēng)城鎮(zhèn)企業(yè)，是指國(guó)有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、城鎮(zhèn)私營(yíng)企業(yè)以及其他城鎮(zhèn)企業(yè)?！笨梢?jiàn)，失業(yè)保險(xiǎn)范圍主要覆蓋在城鎮(zhèn)居民里的正式職工。

然而，從勞動(dòng)供給方面來(lái)看，失業(yè)保險(xiǎn)的保障對(duì)象應(yīng)為所有參與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的勞動(dòng)人員，由于受失業(yè)保險(xiǎn)制繳費(fèi)制約、享受期限限制和當(dāng)?shù)刎?cái)力制約，其中也應(yīng)包括農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工人員和新成長(zhǎng)勞動(dòng)力（包括畢業(yè)的大學(xué)生），這部分失業(yè)人員沒(méi)有被納入失業(yè)保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)居民最低保障制度保障范圍；從勞動(dòng)需求方來(lái)看，一些經(jīng)濟(jì)效益比較穩(wěn)定的國(guó)有單位及其職工不愿意參加失業(yè)保險(xiǎn)；一些三資企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)則認(rèn)為自己企業(yè)員工自愿流動(dòng)現(xiàn)象頻繁，參加失業(yè)保險(xiǎn)是一種額外的負(fù)擔(dān)。

2、失業(yè)保障給付水平低、時(shí)間長(zhǎng)。我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)金的發(fā)放以低于最低工資、高于城市居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的水平為原則，且通常為當(dāng)?shù)胤ǘㄗ畹凸べY的70%～80%。目前，我國(guó)的失業(yè)保險(xiǎn)金只能替代25%左右的工資，與其他國(guó)家40%～75%的替代率相比，我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)金的標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低。不僅如此，一方面由于我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)實(shí)際發(fā)放金額由各地方政府參照當(dāng)?shù)毓べY水平制定，同一地區(qū)所有的失業(yè)人員都領(lǐng)取相同的金額，當(dāng)勞動(dòng)者按規(guī)定繳納其工資的1%作為失業(yè)保險(xiǎn)金時(shí)，失業(yè)保險(xiǎn)金的給付卻是以當(dāng)?shù)貥?biāo)準(zhǔn)工資作為計(jì)算基數(shù)，造成保險(xiǎn)的繳費(fèi)和給付的脫鉤；另一方面由于失業(yè)保險(xiǎn)金的發(fā)放由各地方政府統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，工作年齡較長(zhǎng)的勞動(dòng)者，隨薪資調(diào)高而繳納較多的金額，但失業(yè)時(shí)領(lǐng)到的保險(xiǎn)金卻是與工齡較短者一樣的水平，故對(duì)于工作期間長(zhǎng)的勞動(dòng)者有失公平。

3、失業(yè)保險(xiǎn)基金管理混亂。從基金的籌措環(huán)節(jié)來(lái)看，征繳缺乏強(qiáng)有力的手段和激勵(lì)機(jī)制。目前，我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)基金的來(lái)源主要靠城鎮(zhèn)企事業(yè)單位及其職工繳納的保險(xiǎn)費(fèi)費(fèi)用，但許多單位因此將職工基本工資調(diào)低，改以津貼方式支付職工工資，導(dǎo)致職工在失業(yè)時(shí)拿到的失業(yè)保險(xiǎn)金金額偏低，同時(shí)也造成失業(yè)保障基金存底的薄弱。

從基金的運(yùn)轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)來(lái)看，我國(guó)是將支付給失業(yè)人員以外的結(jié)余部分用于購(gòu)買(mǎi)政府債券，以提高收益。但是與存入銀行相比，購(gòu)買(mǎi)債券風(fēng)險(xiǎn)較高，加之很多地方監(jiān)管體制不健全，許多財(cái)政收不抵支的地方政府官員將失業(yè)保險(xiǎn)金用于彌補(bǔ)財(cái)政虧空，或用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，造成基金無(wú)法補(bǔ)償。

從基金支出環(huán)節(jié)來(lái)看，一方面我國(guó)新增崗位不能滿足適齡勞動(dòng)力人口增速，造成失業(yè)保險(xiǎn)金供不足需，一些地方出現(xiàn)拖欠現(xiàn)象；一方面隱形就業(yè)人員虛報(bào)、冒領(lǐng)失業(yè)保險(xiǎn)金的現(xiàn)象也是管理不嚴(yán)的結(jié)果。

4、配套措施不完善。我國(guó)雖然建立了再就業(yè)服務(wù)中心和職業(yè)培訓(xùn)機(jī)制，但配合的相關(guān)法令仍未完善，導(dǎo)致許多下崗職工及失業(yè)者不愿接受培訓(xùn)。目前，各地方政府雖提供了培訓(xùn)和職業(yè)介紹服務(wù)項(xiàng)目，但由于進(jìn)行培訓(xùn)期間，并沒(méi)有或者僅提供低額的生活補(bǔ)助，使得失業(yè)者為求失業(yè)期間能維持最低生活水平而不得不放棄政府提供的培訓(xùn)課程，轉(zhuǎn)而以其他方式謀生。

三、解決當(dāng)前失業(yè)保障問(wèn)題的措施

1、擴(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)實(shí)施范圍。失業(yè)保險(xiǎn)的范圍應(yīng)擴(kuò)展為以下三類(lèi)：一是有雇主的勞動(dòng)者，包括國(guó)家機(jī)關(guān)和事業(yè)單位工作人員以及國(guó)有企業(yè)、集體企業(yè)、三資企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和私營(yíng)企業(yè)中的各類(lèi)勞動(dòng)者；二是無(wú)雇主的勞動(dòng)者，包括農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者，個(gè)體工商戶和其他自營(yíng)業(yè)者；三是由有雇主的勞動(dòng)者和無(wú)雇主的勞動(dòng)者所供養(yǎng)的家屬。由于客觀條件的限制，可先將失業(yè)保險(xiǎn)的范圍擴(kuò)大到所有城市中有雇主的勞動(dòng)者，而后兩類(lèi)可以根據(jù)條件逐步推廣。鑒于此，建立保險(xiǎn)信用卡、身份證和計(jì)算機(jī)戶籍檔案三位一體的失業(yè)保險(xiǎn)制度將是一個(gè)較好的改革思路。

2、提高失業(yè)保險(xiǎn)和救濟(jì)給付水平。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，一個(gè)重要的前提是改變失業(yè)保險(xiǎn)和救濟(jì)的資金來(lái)源。第一，要改變過(guò)去失業(yè)保障資金主要來(lái)源于國(guó)家財(cái)政和企業(yè)繳納這兩個(gè)渠道對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)金籌措的限制，實(shí)現(xiàn)國(guó)家、企業(yè)、個(gè)人共同負(fù)擔(dān)的失業(yè)保險(xiǎn)金籌措方案，隨著個(gè)人收入水平的不斷提高，這種方案實(shí)施的現(xiàn)實(shí)性越來(lái)越強(qiáng)；第二，應(yīng)充分發(fā)揮政府作用，明確劃分中央與地方政府責(zé)任，當(dāng)失業(yè)保險(xiǎn)收不抵支時(shí)，應(yīng)能通過(guò)財(cái)政撥款補(bǔ)充失業(yè)保險(xiǎn)金和失業(yè)救濟(jì)金。

3、加強(qiáng)對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)基金的管理。從基金籌措環(huán)節(jié)出發(fā)，失業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)辦單位除征收和發(fā)放失業(yè)保險(xiǎn)金外，應(yīng)派專(zhuān)職人員加大失業(yè)保險(xiǎn)的宣傳力度，轉(zhuǎn)變?nèi)藗儗?duì)失業(yè)保險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)；其次，政府可根據(jù)出臺(tái)不同行業(yè)不同繳費(fèi)比率，把外資企業(yè)，民營(yíng)企業(yè)等納入到失業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋范圍；最后，增加基金的調(diào)度調(diào)劑能力，認(rèn)真研究實(shí)行市級(jí)統(tǒng)籌失業(yè)保險(xiǎn)基金的優(yōu)先實(shí)現(xiàn)形式，明確直轄市區(qū)和市級(jí)的責(zé)任，提高省級(jí)籌集的比例，提高基金調(diào)劑余缺的能力。

從基金運(yùn)轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)出發(fā)，針對(duì)投資選擇面過(guò)窄的問(wèn)題，在保證安全的前提下，可成立專(zhuān)門(mén)部門(mén)負(fù)責(zé)結(jié)存資金的運(yùn)營(yíng)或通過(guò)向社會(huì)招標(biāo)的方式選擇信托投資工作負(fù)責(zé)運(yùn)作，使失業(yè)保險(xiǎn)基金的運(yùn)作走向社會(huì)化、透明化的道路；其次，針對(duì)基金運(yùn)轉(zhuǎn)中的秩序混亂問(wèn)題，應(yīng)堅(jiān)決實(shí)行收支兩條線管理，負(fù)責(zé)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳的機(jī)構(gòu)、財(cái)政部門(mén)和失業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)在國(guó)有商業(yè)銀行分別開(kāi)設(shè)“社會(huì)保險(xiǎn)基金收入戶”、“社會(huì)保障基金財(cái)政專(zhuān)戶”和“失業(yè)保險(xiǎn)基金支出戶”等。

從基金支出環(huán)節(jié)出發(fā)，為防止虛報(bào)冒領(lǐng)現(xiàn)象，必須加大各個(gè)機(jī)關(guān)之間的相互合作，如我國(guó)許多城市街道社區(qū)建立的勞動(dòng)保障工作機(jī)制，作為失業(yè)保險(xiǎn)基金的審核主體，能夠有效監(jiān)督基金發(fā)放；同時(shí)，可發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢(shì)，運(yùn)用電子技術(shù)建立全國(guó)范圍的基金管理網(wǎng)絡(luò)，并與公安部門(mén)聯(lián)網(wǎng)溝通，即時(shí)了解信息。其次，對(duì)于再就業(yè)人員，應(yīng)從失業(yè)保險(xiǎn)基金中撥付一部分資金創(chuàng)造公益性崗位，解決其就業(yè)問(wèn)題。

4、建立完善的公共就業(yè)服務(wù)制度。一是要完善組織機(jī)構(gòu)建設(shè)；二是在人口密集區(qū)設(shè)立中心勞動(dòng)力市場(chǎng)；三是建立以面對(duì)面和現(xiàn)代化管理手段計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)和電話聲訊服務(wù)勞動(dòng)力市場(chǎng)服務(wù)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)就業(yè)和社會(huì)保障一條龍服務(wù)。

[1]杜黎霞.淺談我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)存在的主要問(wèn)題.甘肅科技，2007.23.5.

[2]劉媛媛，張毅.談我國(guó)現(xiàn)行失業(yè)保險(xiǎn)的制度缺失.商業(yè)時(shí)代，2009.14.74.

[3]李傳彪.芻議中國(guó)特色的失業(yè)保障制度的構(gòu)建.蘭州學(xué)刊，2009.9.127.

[4]周巖.關(guān)于建立失業(yè)保障體系的若干問(wèn)題.科技咨詢(xún)導(dǎo)報(bào)，2007.13.80.

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（作者單位：河南大學(xué)工商管理學(xué)院）