協(xié)商民主：鄉(xiāng)村治理的有效路徑選擇

王婷婷

（安徽師范大學(xué)政法學(xué)院，安徽蕪湖 241002）

協(xié)商民主：鄉(xiāng)村治理的有效路徑選擇

王婷婷

（安徽師范大學(xué)政法學(xué)院，安徽蕪湖 241002）

協(xié)商民主是20世紀(jì)九十年代以來(lái)在西方政治學(xué)界興起的一種民主理論和民主實(shí)踐形式。我國(guó)目前的農(nóng)村基層民主建設(shè)中出現(xiàn)了協(xié)商民主的許多重要特征和發(fā)展趨勢(shì)，但也暴露出了許多問(wèn)題，如鄉(xiāng)村社會(huì)的經(jīng)濟(jì)壓力導(dǎo)致對(duì)協(xié)商式治理方式的冷漠，相關(guān)制度的缺失，協(xié)商主體參與能力的差異等。要解決這些問(wèn)題，完善鄉(xiāng)村治理中的協(xié)商民主，應(yīng)該在弄清源于西方的協(xié)商民主與中國(guó)特色的農(nóng)村基層民主關(guān)系的基礎(chǔ)上，分析協(xié)商民主在我國(guó)農(nóng)村基層民主建設(shè)中實(shí)踐可行性。

協(xié)商民主；鄉(xiāng)村治理；基層民主

在中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中，鄉(xiāng)村基層治理是不可回避的重大問(wèn)題。鄉(xiāng)村基層治理不能僅僅停留在以制度規(guī)范和科學(xué)規(guī)劃為特征的管理上，而是應(yīng)該積極開(kāi)發(fā)、利用各種治理資源，實(shí)現(xiàn)各種治理資源之間的理性合作，以構(gòu)建和諧的社會(huì)共同體。

一、協(xié)商民主與農(nóng)村基層民主的契合

協(xié)商民主興起于20世紀(jì)90年代，是西方民主理論的新發(fā)展。該理論是學(xué)者們針對(duì)傳統(tǒng)的代議制民主政治體制在當(dāng)代發(fā)展過(guò)程中的局限，對(duì)民主本質(zhì)進(jìn)行的反思。協(xié)商民主理論源自并超越了自由民主和批評(píng)理論。它強(qiáng)調(diào)在多元社會(huì)現(xiàn)實(shí)的背景下，通過(guò)普通的公民參與，就決策和立法達(dá)成共識(shí)。

美國(guó)著名政治哲學(xué)家約翰·羅爾斯、英國(guó)著名社會(huì)政治理論家安東尼·吉登斯、德國(guó)思想領(lǐng)袖于根·哈貝馬斯等人，都是協(xié)商民主的積極倡導(dǎo)者。哈貝馬斯以話語(yǔ)理論為基礎(chǔ)，將偏好聚合的民主觀念轉(zhuǎn)換為偏好轉(zhuǎn)換的理論，從而使協(xié)商民主真正地成為上個(gè)世紀(jì)末最引人矚目的民主理論。

人民當(dāng)家作主的民主本質(zhì)賦予了我國(guó)每個(gè)公民平等參與國(guó)家、社會(huì)事務(wù)的權(quán)利。村民自治的民主實(shí)踐是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)億萬(wàn)人民群眾進(jìn)行的偉大民主實(shí)踐。農(nóng)村基層民主是一種具有中國(guó)特色的基層直接民主制度，平等性和直接性是它的主要特征。在我國(guó)，農(nóng)村基層民主是農(nóng)民行使當(dāng)家作主的權(quán)利，實(shí)現(xiàn)自己管理自己事務(wù)的一種直接民主。農(nóng)村基層民主的實(shí)施改變了基層干部對(duì)農(nóng)村管理的方式，使以往的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的方式轉(zhuǎn)變?yōu)楹献?、協(xié)商等方式，為鄉(xiāng)村多元主體對(duì)農(nóng)村基層公共事務(wù)進(jìn)行協(xié)商、合作提供了一條嶄新的渠道。

協(xié)商民主與農(nóng)村基層民主都以公共利益的最大化為最高訴求，都承認(rèn)政治決策的利益相關(guān)者具有平等參與的權(quán)利，都認(rèn)為參與過(guò)程是一種討論、妥協(xié)，形成共識(shí)的過(guò)程。二者雖產(chǎn)生于不同文化土壤，但都是直接民主，所以兩者具有一定的契合性。

二、當(dāng)前協(xié)商民主在鄉(xiāng)村治理中的制約因素

協(xié)商式的鄉(xiāng)村治理強(qiáng)調(diào)村民平等、自由的參與，在一定程度上改變了鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)，促進(jìn)了鄉(xiāng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)和政治的發(fā)展，但是協(xié)商民主在鄉(xiāng)村治理的實(shí)踐中也受到諸多因素的影響和制約。

第一，鄉(xiāng)村社會(huì)的經(jīng)濟(jì)壓力使得村民對(duì)協(xié)商民主態(tài)度冷漠。

農(nóng)村在實(shí)行稅費(fèi)改革后，既切斷了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的體制外收入渠道，又切除了體制內(nèi)收入的主要來(lái)源（即農(nóng)業(yè)稅），使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政陷入更加艱難境地，許多地區(qū)的財(cái)政壓力進(jìn)一步加大，進(jìn)而引起鄉(xiāng)村干部的執(zhí)政逐利性，從而扭曲了鄉(xiāng)村治理過(guò)程。在鄉(xiāng)村治理的結(jié)構(gòu)中，政府對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的直接控制手段弱化，轉(zhuǎn)而利用對(duì)干部的管理權(quán)力去督促下級(jí)政府完成對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，而鄉(xiāng)村政權(quán)正好處于整個(gè)壓力型體制的最底端。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村民的巨額“經(jīng)濟(jì)需求”，使得鄉(xiāng)村治理過(guò)程中對(duì)有關(guān)村民自治的法律和條例的宣傳不到位，農(nóng)民缺少了參與村務(wù)管理的了解渠道；另一方面，實(shí)行稅費(fèi)改革后，我國(guó)廣大農(nóng)民的壓力得到了一定程度上的緩解，不可否認(rèn)的是，生活水平的改善仍是擺在廣大農(nóng)民生活的第一大任務(wù)，農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力大量外出務(wù)工，村民公共參與不足，許多農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)了比較嚴(yán)重的“空心化”發(fā)展趨向，農(nóng)民對(duì)待協(xié)商民主心有余而力不足。

第二，協(xié)商主體參與能力的差異。

協(xié)商民主一方面強(qiáng)調(diào)公民對(duì)于公共利益的責(zé)任，另一方面強(qiáng)調(diào)公民是民主體制的參與主體。因此，協(xié)商民主也對(duì)其參與主體提出了一定的能力要求。在廣大的農(nóng)村，大多數(shù)村民由于理性不足和政治能力的貧困，不知道如何程序化地管理自己的事務(wù)，致使民主協(xié)商的質(zhì)量不高，協(xié)商的共同價(jià)值原則缺乏和共同利益基礎(chǔ)薄弱，以及公民的非理性參與等。同樣，村民委員會(huì)作為村民實(shí)行“自我管理”的組織，也缺乏管理者應(yīng)具備的文化素質(zhì)、政治素質(zhì)和管理能力?！皡f(xié)商”這一民主形式在農(nóng)村發(fā)育得還很不成熟。

第三，協(xié)商民主相關(guān)制度的缺失和體制缺失。

就目前我國(guó)鄉(xiāng)村協(xié)商民主制度的發(fā)展情況來(lái)看，在很多實(shí)際操作過(guò)程中僅僅有一些原則性的規(guī)定，缺乏相關(guān)的法律制度的規(guī)定。比如什么樣的問(wèn)題必須經(jīng)過(guò)村民協(xié)商、需要經(jīng)過(guò)什么程序、相關(guān)負(fù)責(zé)人對(duì)村民協(xié)商結(jié)果的處理程序和時(shí)間限制等等都沒(méi)有明確的規(guī)定，這導(dǎo)致村民參與決策或鄉(xiāng)村事務(wù)管理具有較大的隨意性和不確定性。另一方面，由于大多數(shù)協(xié)商式治理制度缺乏法定地位，導(dǎo)致它們與其它村級(jí)制度的關(guān)系混亂，無(wú)法有效地結(jié)合，從而致使協(xié)商民主只是流于形式而無(wú)實(shí)質(zhì)性的效果。

實(shí)踐證明，以“鄉(xiāng)政村治”為特征的中國(guó)農(nóng)村治理體制并未形成一種良治的局面。之所以會(huì)這樣，單從體制上來(lái)看，至少有以下三點(diǎn)原因：一是“鄉(xiāng)政村治”體制安排不適合中國(guó)農(nóng)村實(shí)際，缺乏一定的政治社會(huì)基礎(chǔ)；二是“鄉(xiāng)政村治”體制安排不適應(yīng)治理轉(zhuǎn)型的需要，延續(xù)太多舊體制“慣習(xí)”；三是“鄉(xiāng)政村治”體制安排與總體制度架構(gòu)不銜接，使其“變形”而不能發(fā)揮正常功能。［1］

三、探索和實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理中的協(xié)商民主的有效路徑

黨的十七大首次將“基層群眾自治制度”納入中國(guó)特色社會(huì)主義政治制度的范疇，這意味著“基層群眾自治制度”在我國(guó)社會(huì)主義民主政治發(fā)展中的地位得到了進(jìn)一步提升。村民自治制度是我國(guó)農(nóng)民創(chuàng)造的農(nóng)村基層群眾自治制度，是我國(guó)農(nóng)村基層民主建設(shè)的核心內(nèi)容，已成為中國(guó)特色社會(huì)主義政治制度體系的重要組成部分。將協(xié)商民主運(yùn)用到我國(guó)的鄉(xiāng)村治理中，目的在于實(shí)現(xiàn)協(xié)商民主的優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)鄉(xiāng)村群眾自治制度的不斷的完善，促進(jìn)鄉(xiāng)村社會(huì)的和諧發(fā)展。

目前協(xié)商民主在中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)展的民主進(jìn)程中取得了一定的成果，但是，要建成一個(gè)完善健全的協(xié)商民主不是一蹴而就的，它是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。

第一，健全相關(guān)缺失的制度，確保協(xié)商程序的規(guī)范。

協(xié)商民主在鄉(xiāng)村治理的實(shí)踐中面臨的最大困境就是相關(guān)制度的缺失，只有做到制度的完善，才能使協(xié)商民主走上法制化、規(guī)范化的軌道，從而從根本上保證協(xié)商式治理模式在鄉(xiāng)村社會(huì)的有效運(yùn)用。協(xié)商式治理制度要很好地與現(xiàn)有的鄉(xiāng)村制度框架契合，就必須建立以村民會(huì)議為核心的協(xié)商平臺(tái)，使村民會(huì)議作為村民自治的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)能夠真正成為村民參與決策的核心平臺(tái)，就需要對(duì)村民代表的產(chǎn)生、議事的方式等作出相關(guān)政策的調(diào)整與改革。

“協(xié)商民主尊重程序，并將程序看作是決策獲得合法性的規(guī)范性要求”，［2］在鄉(xiāng)村治理中，公共決策與管理只有依照規(guī)范的程序操作才會(huì)合法有效。要促進(jìn)協(xié)商式治理法制化發(fā)展，必須把民主懇談會(huì)各項(xiàng)議事制度以法規(guī)的形式予以確定，明確其性質(zhì)、權(quán)力與義務(wù)，并將民主懇談會(huì)與“兩會(huì)”的關(guān)系和與“兩委”的關(guān)系給予制度性的解釋說(shuō)明。

第二，重塑行政文化，培育政府協(xié)商精神。

發(fā)展協(xié)商民主，政府是占主導(dǎo)地位的一方。良好的行政文化對(duì)政府官員和行政人員起導(dǎo)向作用，有利于協(xié)商民主的順利實(shí)施。現(xiàn)在我國(guó)公共行政的理念具有較濃的權(quán)威型和集權(quán)型色彩。在這種文化導(dǎo)向下，掌握權(quán)力的人處處以“父母官”自居，官僚主義作風(fēng)嚴(yán)重，不允許也不習(xí)慣公民運(yùn)用自己的權(quán)利自下而上地與政府互動(dòng)，這為公民創(chuàng)造一個(gè)平等參與協(xié)商的渠道設(shè)置了重重障礙。這種文化與協(xié)商民主所倡導(dǎo)的政府與公民之間平等的協(xié)商互動(dòng)完全背道而馳。發(fā)展協(xié)商民主，必須重塑全新的行政文化，實(shí)現(xiàn)權(quán)威型和集權(quán)式行政文化向民主型參與式轉(zhuǎn)變。一方面，政府官員必須走群眾路線，廣開(kāi)言路，遇事同群眾商量，讓普通群眾參與到政府決策中來(lái)；另一方面，行政人員必須培育民主協(xié)商意識(shí)，在行政管理過(guò)程中，重視政府與公民之間協(xié)商、討論的作用，消除官僚主義作風(fēng)，營(yíng)造民主協(xié)商氛圍。

第三，加強(qiáng)公民教育，增強(qiáng)村民的主體參與意識(shí)。

發(fā)展協(xié)商民主，公民是另一方。公民的素養(yǎng)對(duì)協(xié)商民主的發(fā)展起著關(guān)鍵性的作用。村民民主意識(shí)的培養(yǎng)可以從兩個(gè)層面考慮：一是心理層面，將民主思想內(nèi)化為村民的一種心理習(xí)慣；另一個(gè)是行為層面，將民主意識(shí)外化為村民的政治參與。［3］經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，首當(dāng)其沖的應(yīng)該是大力發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)，提高村民的生活質(zhì)量；其次，努力發(fā)展鄉(xiāng)村社會(huì)文化教育事業(yè)，提高村民的文化素質(zhì)，使他們能夠更好地理解認(rèn)識(shí)、了解和吸收現(xiàn)代的政治觀念和政治意識(shí)；然后，加強(qiáng)民主法制宣傳，強(qiáng)化村民的民主法制觀念，根除鄉(xiāng)村社會(huì)群體中存在的封建等級(jí)觀念、宗法思想；最后，擴(kuò)展村民政治參與的制度化渠道，為村民自由表達(dá)意見(jiàn)創(chuàng)造必要的環(huán)境和條件。另外，還應(yīng)該充分重視民間組織的作用，如農(nóng)村各種專業(yè)協(xié)會(huì)、經(jīng)濟(jì)組織以及村民自治組織等在合法的制度范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)村民利益的有效、理性表達(dá)，培養(yǎng)村民的參政、進(jìn)行利益博弈的組織能力。［4］

結(jié)語(yǔ)

鄉(xiāng)村治理與協(xié)商民主實(shí)踐之間的關(guān)聯(lián)，的確給我們提出了解讀鄉(xiāng)村治理的新視角。但是，一個(gè)非常重要的問(wèn)題不容忽視，即有了協(xié)商就并不一定有協(xié)商民主，鄉(xiāng)村治理所需要的是協(xié)商民主而不僅僅是協(xié)商的手段和方法。在協(xié)商民主的過(guò)程中，協(xié)商應(yīng)該是一種基本的制度安排，而不是一種單純的手段或工具。要想使協(xié)商民主真正成為鄉(xiāng)村治理的一種有效模式，就必須使協(xié)商民主成為一種理念，成為一種民主模式，從而成為政府與公民合作時(shí)不能忽視的一種機(jī)制。

［1］ 吳理財(cái)．中國(guó)農(nóng)村治理體制［J］．檢討與創(chuàng)新調(diào)研世界，2008（07）．

［2］ 陳家鋼．協(xié)商民主與當(dāng)代中國(guó)政治［M］．北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2009．

［3］ 張麗超，皮海峰．論我國(guó)農(nóng)民民主意識(shí)的培育［J］．三峽大學(xué)學(xué)報(bào)：人文社會(huì)科學(xué)版，2006（1）．

［4］ 劉明君，武曉雅．基層群眾自治中的協(xié)商民主探討［J］．三峽大學(xué)學(xué)報(bào)：人文社會(huì)科學(xué)版，2010（2）．

責(zé)任編輯：賈敬全

D621．5

A

1671－8275（2011）01－0034－02

2010－11－12

王婷婷（1986－），女，湖南常德人，安徽師范大學(xué)政法學(xué)院政治學(xué)理論專業(yè)2008級(jí)碩士研究生。研究方向：國(guó)際政治。