金融商品橫向規(guī)制與統(tǒng)合立法

閔群鋒

（廣東商學(xué)院，廣東廣州 510320）

金融商品橫向規(guī)制與統(tǒng)合立法

閔群鋒

（廣東商學(xué)院，廣東廣州 510320）

綜合化經(jīng)營和金融商品的橫向發(fā)展逐漸沖破了商品類、機構(gòu)類縱向規(guī)制預(yù)設(shè)的藩籬，后危機時代世界主要金融大國的統(tǒng)合立法實踐方興未艾，而我國“分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管”的縱向規(guī)制的弊端日漸顯現(xiàn)，在客觀認(rèn)識金融商品橫向規(guī)制與統(tǒng)合立法趨勢和吸收國外立法經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，我國應(yīng)當(dāng)逐步建立有保留的橫向規(guī)制模式并進行有保留的統(tǒng)合立法。

橫向規(guī)制；金融商品；統(tǒng)合立法

金融監(jiān)管模式的選擇與一國市場經(jīng)濟發(fā)展的深度和廣度有著密切的關(guān)系，并在金融監(jiān)管與金融創(chuàng)新的適應(yīng)度的調(diào)試過程中不斷完善，因而，在經(jīng)濟發(fā)展的不同時期金融監(jiān)管模式體現(xiàn)不同的發(fā)展趨勢?？v觀各國的金融監(jiān)管模式的變化過程，我們可以清晰地發(fā)現(xiàn)，“由現(xiàn)行的商品類、機構(gòu)類規(guī)制轉(zhuǎn)換成對‘經(jīng)濟實質(zhì)相同的金融功能’進行統(tǒng)一規(guī)制的功能性規(guī)制”［1］91是金融監(jiān)管模式沿革的基本趨勢?！坝绕涫?1世紀(jì)前后，一些主要的金融大國不斷完善立法，力求構(gòu)筑以金融商品為對象的橫向金融法制，其中尤其是以英國、德國、日本、韓國為代表。金融資本市場統(tǒng)合法和金融業(yè)統(tǒng)合監(jiān)管模式的誕生使全球金融監(jiān)管法律制度進入到一個前所未有的時代。”［2］3

“規(guī)制是通過制定和實施規(guī)則而實現(xiàn)對經(jīng)濟生活的調(diào)整和管理，隱含著公權(quán)力對市場的介入和干預(yù)，是國家對經(jīng)濟進行管理的方式，在法律上構(gòu)成國家管理經(jīng)濟的制度。規(guī)制可以看作是政府運用權(quán)力規(guī)定的法律限制，通過這種限制，國家期冀產(chǎn)生在沒有規(guī)制的情況下不會產(chǎn)生的結(jié)果，或阻止在沒有規(guī)制的情況下會發(fā)生的結(jié)果?！保?］14從監(jiān)管的對象考察，金融監(jiān)管可以分為以金融行業(yè)或?qū)ο笊唐窞楸O(jiān)管對象的縱向規(guī)制和以金融商品為監(jiān)管對象的橫向規(guī)制。縱向規(guī)制是以“‘對象商品’或‘金融機構(gòu)’的概念形態(tài)或種類為基礎(chǔ)的商品類、機構(gòu)類規(guī)制”。［2］17橫向規(guī)制則側(cè)重于對“經(jīng)濟實質(zhì)相同的金融功能”進行統(tǒng)一的功能性規(guī)制。

一、金融市場的發(fā)展逐漸突破了縱向金融規(guī)制充分發(fā)揮作用的基礎(chǔ)

“一國的監(jiān)管結(jié)構(gòu)的形成受多種因素的影響：包括歷史發(fā)展進程、金融體系的結(jié)構(gòu)、政體及法律傳統(tǒng)，以及市場和金融業(yè)務(wù)的規(guī)模等多方面?！保?］462當(dāng)然也受金融監(jiān)管理念、金融監(jiān)管方法等上層建筑的影響，但最終不能脫離當(dāng)時的金融市場發(fā)展程度，這種影響才是最根本的。“從實證的角度看，監(jiān)管模式的確定應(yīng)當(dāng)與金融市場運行的真實狀態(tài)相適應(yīng)?！保?］94

我們不可否認(rèn)分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管的縱向規(guī)制模式在維護金融安全方面所起的作用，但是這種作用只有在金融市場發(fā)展不充分、金融商品簡單、金融創(chuàng)新不足和國內(nèi)市場相對封閉的情況下才能充分發(fā)揮。美國1933年《格拉斯—斯蒂格爾法》確立了“分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管”的縱向金融監(jiān)管模式，旨在應(yīng)對20世紀(jì)30年代的經(jīng)濟危機，穩(wěn)定金融秩序，確保金融安全?，F(xiàn)在看來，在當(dāng)時的金融發(fā)展?fàn)顩r下，這種監(jiān)管模式確實發(fā)揮了積極作用。但“問題是，金融市場絕不會因為法律規(guī)則的設(shè)置而停止前進的步伐，在資本天然逐利性的推動下，金融各業(yè)不斷地沖破分業(yè)經(jīng)營的藩籬，縱向規(guī)制模式所造成的分業(yè)監(jiān)管神話，隨著金融市場的不斷拓新，尤其是金融衍生工具產(chǎn)品的不斷發(fā)展而破滅?！保?］41更重要的是“從20世紀(jì)70年代起，伴隨著世界經(jīng)濟和金融的發(fā)展，金融創(chuàng)新在世界各國，尤其是在西方發(fā)達國家進入了一個大規(guī)模、全方位的高峰期，不斷涌現(xiàn)出新的金融工具、金融業(yè)務(wù)、金融市場、金融機構(gòu)等?！保?］455“綜合經(jīng)營下的不同類型的金融機構(gòu)之間可以實現(xiàn)金融業(yè)務(wù)的相互交叉、滲透和融合，如銀行、保險、證券、期貨、信托機構(gòu)等都可以相互進入對方業(yè)務(wù)領(lǐng)域甚至非金融領(lǐng)域，進行業(yè)務(wù)多元化經(jīng)營?！保?］25而“分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管”的縱向規(guī)制以不同業(yè)務(wù)為監(jiān)管對象，當(dāng)新的金融商品出現(xiàn)時，各監(jiān)管部門之間往往因爭奪監(jiān)管權(quán)而產(chǎn)生沖突；當(dāng)因監(jiān)管不力產(chǎn)生金融危機時又往往會極力推脫責(zé)任。因而，金融市場的發(fā)展逐漸突破了縱向監(jiān)管充分發(fā)揮作用的基礎(chǔ)，縱向規(guī)制越來越無法滿足金融創(chuàng)新和金融市場發(fā)展的需要，弊端日漸顯現(xiàn)，已經(jīng)無法滿足當(dāng)代金融監(jiān)管發(fā)展的需要。

二、國外金融商品橫向規(guī)制與統(tǒng)合立法實踐

為了彌補金融縱向規(guī)制存在的缺陷以及應(yīng)對綜合經(jīng)營下金融創(chuàng)新在多種業(yè)務(wù)中不斷滲透的沖擊，世界金融大國對此紛紛采取措施，這些措施總體上體現(xiàn)了“金融商品橫向規(guī)制和統(tǒng)合立法”的趨勢

“英國率先于20世紀(jì)80年代中期開始第一次金融大變革，其于1986年制訂了《金融服務(wù)法》；20世紀(jì)90年后期又進行了第二次金融大變革，并于2000年通過了《金融服務(wù)與市場法》。該法中的‘投資商品’定義包含‘存款、保險合同、集合投資計劃份額、期權(quán)、期貨以及預(yù)付款合同等。’通過金融變革，倫敦金融市場的國際地位日益加強?！保?］60

“1997年東亞金融危機以前，韓國金融監(jiān)管體系是多元的；而1998年后，建立了相對單一的監(jiān)管機構(gòu)即金融監(jiān)管委員會和金融監(jiān)督院，并形成了相對綜合的金融監(jiān)管體制?！保?0］16“2003年，韓國政府也開始推進統(tǒng)一金融法的制定，2005年韓國政府發(fā)表了將‘證券交易法’，‘期貨交易法’及間接投資資產(chǎn)運用法等資本市場相關(guān)法律統(tǒng)一為‘關(guān)于金融投資業(yè)及資本市場的法律’（簡稱‘資本市場統(tǒng)合法’）的制定計劃。2007年7月3日，韓國國會通過了能夠引起韓國金融業(yè)‘大爆炸’的《資本市場統(tǒng)合法》，并于2009年2月4日正式施行。”［9］61“該法的推出必將給韓國資本市場帶來革命性的變化，激勵韓國資本市場成長，并預(yù)示韓國金融業(yè)整合期的到來。”［10］20

日本于1996年推行“日本版金融改革”（Japan Big Bang），2002年4月開始施行《金融商品販賣法》，規(guī)范包括銀行、信托、保險、證券、期貨或其他具有投資性的金融商品的銷售行業(yè)與銷售行為，2007年9月30日開始實施《金融商品交易法》，該法取代在日本施行的長達60年之久的《證券交易法》。“日本這部新法比起原來的《證券交易法》有重大的新發(fā)展。它打破了原有銀行、證券、保險及信托等金融行業(yè)的區(qū)別，使所有具備投資服務(wù)資格的業(yè)者均得成為投資服務(wù)的主體，提供投資服務(wù)。在商品管理上，《金融商品交易法》更傾向于通過嚴(yán)密的業(yè)務(wù)規(guī)范與行為規(guī)范，對投資者提供跨行業(yè)并且是全面性的保障。新法對于金融“商品”的界定，也嘗試將任何有關(guān)投資的金融商品納人規(guī)范之中，例如股票、債券、外匯存款等風(fēng)險性金融商品，以便進行一元化管理?！保?1］790

縱觀英國、日本、韓國的金融改革，金融商品橫向規(guī)制與統(tǒng)合立法的主要內(nèi)容體現(xiàn)在以下幾個方面：整合金融法制，建立統(tǒng)一的金融服務(wù)法，增加或改善有關(guān)金融消費者權(quán)益保護的立法；整合金融監(jiān)管機構(gòu)，建立單一的金融監(jiān)管機構(gòu)，增設(shè)或完善金融消費者服務(wù)機構(gòu)；肯定綜合經(jīng)營的趨勢，導(dǎo)入金融商品的概念。

但是我們也應(yīng)當(dāng)注意到，橫向規(guī)制只不過是金融市場階段性發(fā)展的一個特征，是對綜合經(jīng)營化趨勢的反應(yīng)，這種趨勢并不能完全否定縱向規(guī)制存在的基礎(chǔ)，只是縱向規(guī)制充分發(fā)揮作用的基礎(chǔ)受到了沖擊，縱向規(guī)制已經(jīng)不可能像以前一樣發(fā)揮良好的金融監(jiān)管作用，但是“縱向規(guī)制和分業(yè)立法”將會和“橫向規(guī)制和統(tǒng)合立法”長期并存，這是由金融市場發(fā)展的客觀規(guī)律決定的。“同其他行業(yè)一樣，金融業(yè)也經(jīng)歷了一個由初級向高級、由簡單向復(fù)雜逐步演變的發(fā)展歷程。在經(jīng)濟發(fā)展的早期階段，由于人均收入和人均財富有限，缺乏對金融產(chǎn)品及服務(wù)的強烈需求，金融服務(wù)的供給比較狹隘和單一。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，富有人群的增加，社會對金融服務(wù)的需求越來越強烈，金融市場與多樣化的金融機構(gòu)也就應(yīng)運而生，最終促成了復(fù)雜金融體系的最終形成和完善?！保?2］130可以說，金融商品的多樣化和專業(yè)化是金融市場發(fā)展和金融創(chuàng)新的必然結(jié)果。綜合化經(jīng)營是在專業(yè)化經(jīng)營基礎(chǔ)上的綜合，綜合化經(jīng)營是脫離不了金融商品專業(yè)化而獨立存在的。所以我們在研究金融商品橫向規(guī)制與統(tǒng)合立法時也不能完全忽略金融商品的專業(yè)化和多樣化發(fā)展趨勢。當(dāng)然，在金融橫向規(guī)制與縱向規(guī)制、綜合監(jiān)管與分業(yè)監(jiān)管之間肯定會產(chǎn)生“誰是主流誰是非主流”的問題之爭。

三、金融商品橫向規(guī)制與統(tǒng)合立法趨勢下我國的選擇

面對國外金融商品橫向規(guī)制和統(tǒng)合立法趨勢的蓬勃發(fā)展，我國應(yīng)何去何從呢？筆者認(rèn)為，我國應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)有分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管的縱向規(guī)制基礎(chǔ)上逐步實現(xiàn)有保留的綜合經(jīng)營、綜合監(jiān)管的橫向規(guī)制。

首先，我們應(yīng)當(dāng)做好向綜合經(jīng)營、綜合監(jiān)管的橫向規(guī)制轉(zhuǎn)變的準(zhǔn)備。從總體上說，我國金融市場的發(fā)展尚不充分，金融創(chuàng)新相對不足，這意味著我國現(xiàn)行的“分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管”模式在相當(dāng)長的時期內(nèi)還能夠發(fā)揮良好的監(jiān)管功能，這為我國進行金融改革留下了相對充足的時間。但是，綜合化經(jīng)營最終將突破分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管模式賴以存在和充分發(fā)生作用的基礎(chǔ)，金融商品的橫向化、跨業(yè)性發(fā)展趨勢也將不言而喻地沖破機構(gòu)性縱向規(guī)制設(shè)定的藩籬，“分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管模式”的弊端也將會不斷涌現(xiàn)。因而，在“分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管”的縱向規(guī)制還沒有完全不適應(yīng)我國金融市場發(fā)展的緩沖期內(nèi)，我們有必要做好向“綜合經(jīng)營、綜合監(jiān)管”的橫向規(guī)制轉(zhuǎn)變的準(zhǔn)備。

其次，有保留的綜合經(jīng)營、綜合監(jiān)管的橫向規(guī)制更符合金融業(yè)發(fā)展的趨勢。“過去20年，不論銀行、證券和保險市場，還是各自的產(chǎn)品和工具，其綜合性都在不斷增加。為了適應(yīng)市場的綜合性，反映在金融監(jiān)管體制方面的實質(zhì)性的變化就是從傳統(tǒng)的分業(yè)監(jiān)管轉(zhuǎn)向綜合金融監(jiān)管。完整意義的金融綜合監(jiān)管機構(gòu)，是在金融業(yè)務(wù)中至少對三項主要的金融業(yè)務(wù)，即銀行、保險和證券承擔(dān)著謹(jǐn)慎監(jiān)管的責(zé)任，或者還同時履行消費者保護的責(zé)任。”［4］461可以說綜合經(jīng)營“是部分金融機構(gòu)為了應(yīng)對激烈競爭而采取的一種經(jīng)營策略，在一定程度上代表著金融發(fā)展的趨勢和方向，但這種趨勢和方向并不意味著所有的金融機構(gòu)都將走向混業(yè)經(jīng)營或綜合經(jīng)營這一模式，更不意味著專業(yè)性金融機構(gòu)的徹底消失。金融產(chǎn)品或金融服務(wù)雖然會出現(xiàn)某種程度的交融，某一金融機構(gòu)也完全有可能提供多樣化的金融服務(wù)，但無論是單一機構(gòu)提供還是多元的專業(yè)機構(gòu)提供，其服務(wù)專業(yè)化的要求都不會降低。申言之，金融業(yè)內(nèi)部的分工是不可能消失的?！保?2］130在面對橫向規(guī)制和金融法制統(tǒng)合立法的趨勢下，我們一方面要在注重法律移植本土化的基礎(chǔ)上吸收這一趨勢的合理性，另一方面又要順應(yīng)金融業(yè)發(fā)展的基本規(guī)律，不可因吸收橫向規(guī)制的方式而忽略金融業(yè)專業(yè)化的存在。

最后，有保留的綜合經(jīng)營、綜合監(jiān)管的橫向規(guī)制既要體現(xiàn)在金融監(jiān)管模式上又要體現(xiàn)在統(tǒng)合立法上。在金融監(jiān)管模式上，橫向規(guī)制要求建立統(tǒng)一的功能性監(jiān)管機構(gòu)。筆者認(rèn)為，這種單一監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)當(dāng)起著統(tǒng)領(lǐng)全局的作用，能夠?qū)Α敖?jīng)濟實質(zhì)相同的金融功能”進行綜合監(jiān)管。但這并不是說，統(tǒng)一的功能性監(jiān)管機構(gòu)是一個全包全攬的監(jiān)管機構(gòu)，而應(yīng)當(dāng)在統(tǒng)一監(jiān)管機構(gòu)之下再適當(dāng)設(shè)置若干職能部門或者機構(gòu)，對金融產(chǎn)品共通性之外的專業(yè)性產(chǎn)品進行監(jiān)管。在我國可以在保留現(xiàn)有銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會的基礎(chǔ)上設(shè)置一個統(tǒng)一的金融監(jiān)管機構(gòu)——“金融監(jiān)管委員會”，由“金融監(jiān)管委員會”對“經(jīng)濟實質(zhì)相同的金融功能”進行綜合監(jiān)管，由銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會對銀行業(yè)、證券業(yè)和保險業(yè)“金融功能”不同部分的產(chǎn)品進行分業(yè)監(jiān)管，實現(xiàn)對綜合化經(jīng)營與專業(yè)化發(fā)展的雙向規(guī)制。當(dāng)然，“金融監(jiān)管委員會”應(yīng)當(dāng)是銀監(jiān)會、證監(jiān)會和保監(jiān)會的上位機構(gòu)，而不僅僅是三者之間的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)。另外，為適應(yīng)金融產(chǎn)品橫向發(fā)展的趨勢，我國也應(yīng)當(dāng)在“金融監(jiān)管委員會”之下建立“金融消費者服務(wù)局”，專門行使對金融消費者的權(quán)益保護。在法律地位上，“金融消費者服務(wù)局”應(yīng)與“三會”處于平行地位。

在統(tǒng)合立法方面，正如我國學(xué)者馮果教授所言：“筆者所認(rèn)為的橫向規(guī)制是在保有業(yè)別立法和分業(yè)監(jiān)管基礎(chǔ)上的有條件或有保留的橫向規(guī)制。進一步講，就是在保留既有法律框架的前提下，制定一個超越各金融業(yè)別的基本金融服務(wù)法，針對銀行、保險、信托、證券法具有共通性而管理不一致的事項予以整合，采取功能性的規(guī)范，并推進金融監(jiān)管的協(xié)調(diào)和整合?！保?2］133筆者認(rèn)為，“金融服務(wù)法”至少應(yīng)當(dāng)包括兩個方面的內(nèi)容：一方面“金融服務(wù)法”應(yīng)當(dāng)致力于對“經(jīng)濟實質(zhì)相同的金融功能”的立法，整合分業(yè)立法中具有共通性部分的內(nèi)容，為“金融監(jiān)管委員會”履行綜合監(jiān)管提供法律依據(jù)；對于金融產(chǎn)品缺乏共通性的部分應(yīng)當(dāng)分別立法，為“金融監(jiān)管委員會”下設(shè)的職能部門或機構(gòu)履行專項職能提供法律支撐；另一方面，“金融服務(wù)法”應(yīng)當(dāng)增設(shè)對金融消費者權(quán)益保護的內(nèi)容，彌補傳統(tǒng)金融法制缺少的部分。對于我國而言，可以在現(xiàn)有的金融法制框架基礎(chǔ)上，將銀行、保險、信托、證券等金融商品功能相通部分的立法統(tǒng)一到“金融服務(wù)法”中，以符合金融市場綜合經(jīng)營趨勢；而將金融商品功能的特殊部分分別立法，規(guī)定在銀行、保險、信托、證券法中，尊重金融發(fā)展的多樣化和專業(yè)化。同時，應(yīng)在“金融服務(wù)法”中增設(shè)金融消費者權(quán)益保護的內(nèi)容。

［1］ 許凌艷．金融監(jiān)管模式的變革及資本市場統(tǒng)合法的誕生——以金融衍生產(chǎn)品監(jiān)管為視角［J］．社會科學(xué)，2008（01）．

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責(zé)任編輯：賈敬全

D923．99

A

1671－8275（2011）01－0043－03

2010－12－20

閔群鋒（1986－），男，河南周口人，廣東商學(xué)院民商法學(xué)專業(yè)2009級碩士研究生。研究方向：金融法。