湖南水利建設(shè)基金籌集管理的實(shí)踐與思考

江 寧

（湖南省水利廳 長沙市 410007）

1 概 述

湖南是水利大省，就水利建設(shè)的投入而言，國家投入必不可少，但更重要的是走“水利為社會(huì)，社會(huì)辦水利”的道路。20世紀(jì)90年代以來，為了改變?nèi)∷度霚蟮木置?，多渠道、多形式地增加水利投資，擴(kuò)大水利建設(shè)資金來源渠道，省政府出臺(tái)了《湖南省征集防洪保安資金暫行規(guī)定》，明確自1995年開始在全省范圍內(nèi)征收防洪保安資金，專項(xiàng)用于重點(diǎn)防洪保安工程、病險(xiǎn)水庫治理以及重點(diǎn)水利工程建設(shè)。1997年2月，國務(wù)院出臺(tái)了《水利建設(shè)基金籌集和使用管理暫行辦法》，湖南也于當(dāng)年7月印發(fā)了 《湖南省水利建設(shè)基金籌集和使用管理暫行辦法》，并將已開征的防洪保安資金納入地方水利建設(shè)基金統(tǒng)一管理。2001年以來，隨著征管情況的變化發(fā)展，特別是《湖南省非稅收入管理?xiàng)l例》出臺(tái)以后，湖南對(duì)防洪保安資金征收管理辦法進(jìn)行了修定，分別于2001年和2007年重新發(fā)布了 《湖南省防洪保安資金征收管理辦法》和《湖南省防洪保安資金征收管理實(shí)施細(xì)則》。

2011年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》（中發(fā)[2011]1號(hào)），提出要進(jìn)一步完善水利建設(shè)基金政策，延長征收年限，拓寬來源渠道，增加收入規(guī)模。財(cái)政部、國家發(fā)改委、水利部根據(jù)決定要求，于2011年1月印發(fā)了 《水利建設(shè)基金籌集和使用管理辦法》，湖南也據(jù)此重新發(fā)布了 《湖南省水利建設(shè)基金籌集和使用管理辦法》（湘政發(fā)[2011]27號(hào)，以下簡稱《辦法》），明確了未來10年全省水利建設(shè)基金籌集與管理的政策措施。

2 資金來源及規(guī)模

根據(jù)《辦法》規(guī)定，湖南水利建設(shè)基金的主要來源有以下幾個(gè)方面：一是從地方收取的車輛通行費(fèi)、用地管理費(fèi)、城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)、森林植被恢復(fù)費(fèi)、耕地開墾費(fèi)、排污費(fèi)、城市污水處理費(fèi)等政府性基金和行政事業(yè)性收費(fèi)中提取3%；二是從河道采砂權(quán)出讓價(jià)款、政府出讓礦產(chǎn)資源探礦權(quán)和采礦權(quán)取得的礦業(yè)權(quán)價(jià)款中提取3%；三是有重點(diǎn)防洪任務(wù)和水資源嚴(yán)重短缺的縣及縣以上人民政府所在地城市，從城市維護(hù)建設(shè)稅中劃轉(zhuǎn)15%；四是從中央對(duì)地方成品油價(jià)格和稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付資金中劃轉(zhuǎn)3%；五是湖南省境內(nèi)從事生產(chǎn)、經(jīng)營的單位和個(gè)人，按生產(chǎn)、經(jīng)營收入的0.6‰繳納水利建設(shè)基金；六是新增建設(shè)用地的單位和個(gè)人，按照繳納新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的10%繳納水利建設(shè)基金。根據(jù)湖南2010年相關(guān)規(guī)費(fèi)收入情況，全省水利建設(shè)基金年籌集測算額見附表。

1995年以來，湖南共籌集水利建設(shè)基金60億元，主要支持了國家重點(diǎn)水利工程建設(shè)項(xiàng)目配套，如江埡水庫、皂市水庫建設(shè)；重點(diǎn)水土流失地區(qū)的防治和病險(xiǎn)水庫除險(xiǎn)加固；中小河流、湖泊治理；重點(diǎn)防洪城市的防洪設(shè)施建設(shè)；水利工程設(shè)施的維護(hù)和緊急除險(xiǎn)項(xiàng)目等。從資金總量來看，“十一五”時(shí)期，雖然湖南水利建設(shè)基金年籌集額逐年上升，基本實(shí)現(xiàn)了年均5%的增長速度，但資金規(guī)模基本維持在5～6億元水平，占水利基本建設(shè)投資比重仍然偏低，其規(guī)模效應(yīng)未完全體現(xiàn)。

3 做好水利建設(shè)基金籌集工作的必要性

水利作為公共物品，同時(shí)也是資金密集型，低營利型產(chǎn)業(yè)，這就決定了水利要以政府公共財(cái)政投入作為主要資金來源。從當(dāng)前湖南水利投入情況看，資金缺口仍然巨大，財(cái)政對(duì)水利投資渠道需進(jìn)一步拓寬，力度需進(jìn)一步加大。根據(jù)規(guī)劃，“十二五”期間湖南水利建設(shè)投入將達(dá)1 471億元，今后10年各級(jí)財(cái)政每年水利建設(shè)投入增幅將與財(cái)政收入增長幅度保持同步，全社會(huì)水利年平均投入比2010年高出一倍。由于財(cái)政預(yù)算內(nèi)撥款用于基本建設(shè)的財(cái)力十分有限，中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付地方水利投入的規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足需求，地方各級(jí)財(cái)政配套也難以滿足要求，因此，建立和鞏固穩(wěn)定的水利建設(shè)基金籌集渠道尤為重要。根據(jù)測算，“十二五”期間全省水利建設(shè)基金靜態(tài)籌集額可達(dá)110億元，占同期水利投入地方籌資的13.7%。同時(shí)，水利建設(shè)基金作為國家預(yù)算內(nèi)專項(xiàng)基金，由于是國家憑借行政權(quán)力參與基本建設(shè)資金分配的一種手段，因此資金來源可靠，無需承擔(dān)資金成本，并且其使用程序有嚴(yán)格規(guī)定，若能按政策足額籌集水利建設(shè)基金，必將對(duì)湖南“十二五”時(shí)期乃至未年10來水利改革發(fā)展起到巨大的推動(dòng)作用。

附表 全省水利建設(shè)基金籌集測算表

4 加強(qiáng)水利建設(shè)基金籌集與管理的建議

（1）落實(shí)水利建設(shè)基金的籌集責(zé)任。水利建設(shè)基金的籌集工作要責(zé)權(quán)明確，以保持基金規(guī)模連續(xù)增長并能得到充分利用。為此，一要提高認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)。水利建設(shè)基金屬于政府性基金，籌集工作是政府行為，各級(jí)政府及有關(guān)部門要高度認(rèn)識(shí)設(shè)立水利建設(shè)基金的重要性和必要性，加大宣傳力度，加強(qiáng)對(duì)水利建設(shè)基金籌集使用管理工作的領(lǐng)導(dǎo)。二要明確職責(zé)，加強(qiáng)協(xié)作?；I集水利建設(shè)基金是一項(xiàng)多部門、多單位聯(lián)動(dòng)的工作，要通過建立基金籌集工作聯(lián)席會(huì)議制度，定期分析基金籌集過程中出現(xiàn)的新情況、新問題，提出解決問題的新方法、新途徑，充分發(fā)揮部門間的合力和聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

（2）規(guī)范納入水利建設(shè)基金計(jì)提范疇資金的預(yù)算管理。由于水利建設(shè)基金籌集渠道很大一部分來源于部分政府性基金、行政事業(yè)性收費(fèi)和財(cái)政專項(xiàng)收入，加強(qiáng)上述資金的預(yù)算管理是作好水利建設(shè)基金籌集工作的基礎(chǔ)。要進(jìn)一步完善對(duì)納入水利建設(shè)基金統(tǒng)籌資金的預(yù)算管理政策，防止資金沉淀于其他用途或游離于財(cái)政監(jiān)管之外。同時(shí)進(jìn)一步規(guī)范成品油稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付，明確補(bǔ)償計(jì)算和增長性補(bǔ)助數(shù)據(jù)的測算，及時(shí)對(duì)增長性補(bǔ)助計(jì)提水利建設(shè)基金給予足額安排，既要確保各專項(xiàng)收入依法管理，也要確保水利建設(shè)基金足額計(jì)提。

（3）加強(qiáng)水利建設(shè)基金的使用監(jiān)督。水利建設(shè)基金屬于政府性基金，是非稅收入的組成部分。各級(jí)財(cái)政、水利部門要根據(jù)基金籌集、項(xiàng)目建設(shè)的情況，對(duì)水利建設(shè)基金實(shí)行分級(jí)監(jiān)管、分級(jí)負(fù)責(zé)的監(jiān)督管理方式。一是嚴(yán)格將基金收支納入政府性基金預(yù)算管理，遵循“以收定支、?？顚Ｓ?、收支平衡、結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)”的預(yù)算編制原則，建立基金預(yù)算編報(bào)體系，提高基金預(yù)算編制的完整性、準(zhǔn)確性和精細(xì)化程度。二是對(duì)基金使用過程中的項(xiàng)目設(shè)計(jì)、招標(biāo)投標(biāo)、合同管理、價(jià)款結(jié)算、竣工驗(yàn)收等各階段的資金管理實(shí)施有效監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)對(duì)水利基本建設(shè)資金的籌集和使用全過程的監(jiān)督控制。三是對(duì)使用水利建設(shè)基金安排的工程建設(shè)、設(shè)備購置及服務(wù)等支出，凡應(yīng)進(jìn)行政府采購的，必須按政府采購管理規(guī)定履行政府采購程序。四是嚴(yán)格按照會(huì)計(jì)法規(guī)、制度的要求，加強(qiáng)基金收支的會(huì)計(jì)核算。五是做好跟蹤檢查，加強(qiáng)基金收支管理及相關(guān)財(cái)政票據(jù)使用情況的監(jiān)督，建立健全內(nèi)部財(cái)務(wù)審計(jì)制度。

（4）探索設(shè)立水利建設(shè)基金的立法保障。根據(jù)《中華人民共和國防洪法》規(guī)定，國家設(shè)立水利建設(shè)基金，用于防洪工程和水利工程的維護(hù)和建設(shè)。但是根據(jù)目前政策，水利建設(shè)基金只在一定時(shí)期內(nèi)籌集和使用，從湖南水利大省的實(shí)際及長遠(yuǎn)來看，還沒有形成長期、穩(wěn)定、可延續(xù)和滾動(dòng)使用的基金政策。同時(shí)從全國情況看，各省市水利建設(shè)基金在籌集范圍、標(biāo)準(zhǔn)及使用管理上都不盡相同，資金規(guī)模及管理方式均有較大差異。從長遠(yuǎn)看，水利建設(shè)基金的籌集只是一種暫時(shí)的、權(quán)宜的作法。因此建議由國家或地方法制機(jī)構(gòu)對(duì)其進(jìn)行立法保障，建立具有國家或地方法規(guī)效力的水利建設(shè)基金籌集機(jī)制，促使水利建設(shè)基金籌集工作經(jīng)?；头ㄖ苹?/p>