經(jīng)濟發(fā)展模式轉(zhuǎn)型——構(gòu)建生態(tài)型政府的另一視角

★ 田千山

經(jīng)濟發(fā)展模式是指在一定地區(qū)、一定歷史條件下，形成的獨具特色的經(jīng)濟發(fā)展路子。就中國經(jīng)濟而言，長期以來，我們的經(jīng)濟發(fā)展模式是強調(diào)“以物為本”。這種經(jīng)濟發(fā)展模式是以高投入、高消耗來實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展數(shù)量上的增長，是建立在對資源的過度開采和過度利用，對環(huán)境的過度破壞和污染的基礎(chǔ)上。這里，筆者嘗試從經(jīng)濟發(fā)展模式轉(zhuǎn)型這一視角，探索生態(tài)型政府的構(gòu)建路徑，以期對實踐提供一定的理論參考。

一、經(jīng)濟發(fā)展模式轉(zhuǎn)型的長遠目標：可持續(xù)發(fā)展

（一）轉(zhuǎn)變政府職能，強化生態(tài)服務(wù)能力

經(jīng)濟發(fā)展模式轉(zhuǎn)型，其最大障礙在于政府職能存在錯位、缺位現(xiàn)象，且行為方式不規(guī)范。于是，轉(zhuǎn)變政府職能也就成為提高政府能力的重要途徑之一。一是加快生態(tài)環(huán)境方面的政策制定，建立健全包括各種經(jīng)濟政策、技術(shù)政策、產(chǎn)業(yè)政策、消費政策、教育政策以及區(qū)域開發(fā)和保護政策、能夠反映污染治理成本的排污價格和收費政策、礦產(chǎn)資源有償使用制度、節(jié)能減排指標體系、生態(tài)環(huán)境補償機制等在內(nèi)的節(jié)能環(huán)保政策體系；二是加快生態(tài)環(huán)境管理方面的體制建構(gòu)，努力形成一個不同區(qū)域、領(lǐng)域、層級以及規(guī)劃、決策、監(jiān)管、監(jiān)督、問責、救濟等不同部門和不同環(huán)節(jié)的權(quán)責一致、分工合理、決策科學、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的生態(tài)行政管理體制。[1]

（二）完善公共財政體系，推進基本公共服務(wù)均等化

要實現(xiàn)“學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居”的目標，就必須以完善公共財政體系為突破口，推進基本公共服務(wù)均等化。一是統(tǒng)籌經(jīng)濟社會發(fā)展，財政應更多投向義務(wù)教育、基礎(chǔ)醫(yī)療和公共衛(wèi)生、基本社會保障、公共就業(yè)服務(wù)、廉租房建設(shè)、環(huán)境保護等長期“短腿”的社會事業(yè)；二是政府的公共政策和財政向農(nóng)村特別是西部農(nóng)村傾斜，盡快建立農(nóng)村最低生活保障制度，逐步解決農(nóng)村飲水安全、農(nóng)村公路與公共交通、電力供應、農(nóng)業(yè)水利與防災設(shè)施及服務(wù)、病蟲害防治、農(nóng)業(yè)市場信息和技術(shù)推廣等服務(wù)、氣象和通訊設(shè)施服務(wù)等；三是更多幫助欠發(fā)達地區(qū)解決基本公共服務(wù)均等化問題，加大中央財政向中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移支付力度，提高具有扶貧濟困性質(zhì)的一般轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和比例；四是基本公共服務(wù)要更好地面向困難群眾，除建立最低生活保障、基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)等制度外，還要關(guān)注困難群眾的就業(yè)問題，加強就業(yè)培訓，幫助零就業(yè)家庭解決就業(yè)問題等。

（三）改革官員考核機制，設(shè)計科學的政績評估體系

轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展模式，首要問題是要轉(zhuǎn)變政府官員的發(fā)展思路，而這恰恰又需要科學的政績評估體系加以引導。一是政績評估主體的多元化。不僅有上級的評估，還應積極引導并培育非政府組織、專家團體和公民社團參與評估；二是政績評估指標的多樣化。除了經(jīng)濟增長指標，更要突出環(huán)境保護指標所占比重，杜絕官員的短視行為；三是政績評估方式的制度化。政績評估不是目的，而是手段，將政績評估納入法制軌道，做到依法評估，使評估結(jié)果與行政問責緊密結(jié)合，從而規(guī)范政府官員的行為。

二、經(jīng)濟發(fā)展模式轉(zhuǎn)型的必要條件：建設(shè)生態(tài)行政

（一）注重生態(tài)行政的理論研究

“行政生態(tài)學”，是一門有60多年歷史的學科，以研究行政管理外部制度環(huán)境為主要內(nèi)容，其研究的是“行政生態(tài)”。而不是“生態(tài)行政”。生態(tài)行政作為一門全新的邊緣學科，研究的終極目標是追求行政系統(tǒng)與自然生態(tài)系統(tǒng)之間的平衡和諧。這與當前倡導生態(tài)文明和保護資源環(huán)境作為政府的重要職責的理念是一致的。該理論自提出后，在學術(shù)界引起了不少學者的關(guān)注，但目前的生態(tài)行政研究，還僅僅局限于對西方理論的介紹，還缺乏針對結(jié)合我國具體情況進行深入的理論的研究和探討。在社會上，還缺乏廣泛的宣傳，很多人還沒有認識到建設(shè)生態(tài)行政的緊迫性和艱巨性。因此，加強對生態(tài)行政問題的研究，擴大對生態(tài)行政問題的宣傳，提高對保護和建設(shè)良好生態(tài)行政的認識，引起全社會、特別是政府對生態(tài)行政問題的密切關(guān)注十分必要。研究生態(tài)行政，要組織多學科專家和實際工作者，從相關(guān)學科的前沿領(lǐng)域出發(fā)，走交叉、協(xié)同的新路，探索生態(tài)行政的基本規(guī)律、職能模式、運行流程、發(fā)展方向等重大理論和實踐問題，為建設(shè)生態(tài)行政提供理論指導。[2]

（二）確立生態(tài)效益的價值取向

行政目標是政府組織行使行政權(quán)力、履行行政職能期望達到的狀態(tài)或取得的效果。行政目標是政府實施管理行為的內(nèi)在驅(qū)動力，也是政府活動的出發(fā)點和歸宿。從總體上看，行政目標有三種類型，即經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益。在經(jīng)濟欠發(fā)達的前工業(yè)社會，追求經(jīng)濟的快速增長以促進社會的發(fā)展是政府的重要職責，經(jīng)濟效益明顯優(yōu)先于社會效益和生態(tài)效益。在經(jīng)濟相對發(fā)達的后工業(yè)時期，發(fā)展經(jīng)濟不再是政府行政管理的唯一重要目標。當經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益三種目標發(fā)生矛盾時，出于理性經(jīng)濟人追求利潤最大化的本性和發(fā)展經(jīng)濟的需要，政府往往選擇經(jīng)濟效益而不是社會效益或者生態(tài)效益，甚至不惜犧牲社會效益和生態(tài)效益以獲取經(jīng)濟效益。在社會經(jīng)濟相對發(fā)達和市場機制比較完善的今天面對資源環(huán)境問題的困擾，行政目標的理性選擇已非經(jīng)濟效益，而應當是生態(tài)效益。在保持經(jīng)濟平穩(wěn)發(fā)展的前提下，把保護資源環(huán)境、尋求人與自然的平衡和諧作為根本的行政目標，是政府實踐生態(tài)行政的重要標志。[3]

（三）創(chuàng)新生態(tài)行政文化的建設(shè)

當前，我國社會正處于轉(zhuǎn)型期，行政環(huán)境的劇烈變化為行政文化創(chuàng)新提供了契機，同時也給行政文化創(chuàng)新提出了新的要求。一是建立健全的經(jīng)濟發(fā)展模式轉(zhuǎn)型的政策體系，規(guī)范行政系統(tǒng)的良性運行，通過制定國家資源合理開發(fā)利用規(guī)劃并健全相應的政策體系，明確我國經(jīng)濟發(fā)展模式轉(zhuǎn)型的目標和實現(xiàn)途徑，努力建立起合理的政府績效評估標準，減少行政內(nèi)耗，達到行政系統(tǒng)內(nèi)的良性循環(huán)運行；二是樹立“依法行政”理念，通過建立完善的決策執(zhí)行、監(jiān)督、約束機制內(nèi)化為公務(wù)員的行為準則，使其牢固樹立開放與公正觀念、規(guī)則觀念、互惠觀念、效率觀念；三是優(yōu)化行政文化的生態(tài)環(huán)境，政府提出經(jīng)濟發(fā)展應由粗放型向節(jié)約效能型轉(zhuǎn)變，并致力經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整，從而引起整體社會生態(tài)環(huán)境的優(yōu)化重組，為行政文化的創(chuàng)新奠定了基礎(chǔ)。[4]

三、經(jīng)濟發(fā)展模式轉(zhuǎn)型的重要推力：培育綠色非政府組織

（一）政府適當轉(zhuǎn)移部分職能給綠色非政府組織

在經(jīng)濟發(fā)展模式轉(zhuǎn)型過程中，各地仍然僅僅依靠政府的力量來推動，沒有重視和充分發(fā)揮綠色非政府組織的作用。政府壟斷著社會資源的配置，政府過度干預擠占了綠色非政府組織活動領(lǐng)域，不但增加了交易成本，也造成了不平等競爭，制約了綠色非政府組織的發(fā)展。有調(diào)查顯示，我國綠色非政府組織的活動大多局限于環(huán)境保護領(lǐng)域，而與經(jīng)濟發(fā)展模式轉(zhuǎn)型密切相關(guān)的諸如環(huán)境維權(quán)、參與政策制定、垃圾分類回收、資源循環(huán)利用、循環(huán)經(jīng)濟技術(shù)和信息服務(wù)等方面的組織和活動卻比較缺乏。因此，有必要認識到綠色非政府組織以其機制靈活、效率較高、社會資源豐富、社會網(wǎng)絡(luò)健全等優(yōu)勢，完全有能力承擔政府剝離出來的一部分職能，在經(jīng)濟發(fā)展模式轉(zhuǎn)型中發(fā)揮重要作用。一方面，通過政社分離，政事分離，釋放資源，為綠色非政府組織進一步的發(fā)展拓展空間；另一方面，把政府的一部分公共職能轉(zhuǎn)交給綠色非政府組織，政府由原來的直接提供服務(wù)轉(zhuǎn)變成通過招投標，從中選優(yōu)者，進行監(jiān)管、評估和建立獎懲制度等。

（二）完善綠色非政府組織的立法與管理體制

發(fā)展還受到中國現(xiàn)實制度環(huán)境的制約，包括對綠色非政府組織的定性和定位，成立、登記或注冊的規(guī)定以及扶持措施、激勵政策等等。所以，要制定和完善相關(guān)的法律法規(guī)，依法對于綠色非政府組織的管理實施管理。一是改革現(xiàn)有的登記許可制度和管理體制，構(gòu)建一個建立在科學分類和分層基礎(chǔ)上的包括備案注冊、登記認可、公益認定的三級準入制度；二是制定針對非政府組織稅收優(yōu)惠的稅法，以及包括組織類型、宗旨、確認條件、登記程序、內(nèi)部管理運行機制方面的法律規(guī)定；三是制定有利于綠色非政府組織發(fā)展的公眾參與、公益捐助等規(guī)定；四是易化綠色非政府組織參與政策過程的渠道和途徑，建立環(huán)境聽證制度、公開制度等。

（三）拓展綠色非政府組織的資源渠道

任何組織存在和發(fā)展都離不開一定的人、財、物方面的資源，資源是綠色非政府組織生存和發(fā)展的基礎(chǔ)。但在當前，綠色非政府組織在中國的發(fā)展面臨嚴重資源短缺的問題。一方面，由于國家資源配置權(quán)力過大，現(xiàn)行管理體制限制了資源的流動；另一方面，由于非政府組織自身獲取資源的能力不足，籌資渠道單一，而政府部門迫于財政壓力千方百計壓縮財政預算，因此不會在資金上給予非政府組織較大的支持。加之長期以來環(huán)境資源問題都是由政府解決，公民自覺參與意識不強，因而缺乏公益捐款的動力和意識。拓展綠色非政府組織資源渠道，一是政府對于其開展的公益活動，要通過稅收優(yōu)惠政策、提供項目及其他各種第三方支付方式，把一部分資源提供給非政府組織；二是鼓勵、支持促進綠色非政府組織發(fā)展的基金會的建立。基金會是綠色非政府組織的專門的公共募款機構(gòu)，主要是籌錢，然后把籌到的資金分配給綠色非政府組織；三是尋求國際基金和聯(lián)合國相應機構(gòu)的資金支持；四是培養(yǎng)個人和企業(yè)的捐贈文化與公益意識。[5]

四、經(jīng)濟發(fā)展模式轉(zhuǎn)型的根本保障：創(chuàng)新生態(tài)法律制度

（一）建立生態(tài)公益訴訟制度

目前我國對于破壞和污染生態(tài)環(huán)境的行為，主要是通過行政處罰手段追究行政責任，以及由受害人提起環(huán)境侵權(quán)訴訟要求承擔侵權(quán)責任。但是這一體制存在嚴重缺陷。首先，由于環(huán)境行政機關(guān)的權(quán)力過小，在地方主義和本位主義的干擾下常常難以嚴格執(zhí)法，而且處罰的力度也遠不足以震懾違法行為。其次，環(huán)境侵權(quán)訴訟只能由受害人提起，而受害人往往基于某種原因可能不愿、不能或不敢提起訴訟，如在受害人眾多時很多人存在“搭便車”心理，以致最終無人提起訴訟。因此，筆者認為可以建立生態(tài)環(huán)境的公益訴訟制度。一是在立法上，通過修改《行政訴訟法》、《環(huán)境保護法》、《民事訴訟法》等有關(guān)法律，確立環(huán)境公益訴訟的有關(guān)實體權(quán)利和程序制度，明確公民訴訟的法律依據(jù)；二是在司法工作機制上，結(jié)合國家正在進行的司法體制與工作機制改革，在全國統(tǒng)一設(shè)定環(huán)境保護審判庭、合議庭以及環(huán)境保護法庭的標準，明確環(huán)境保護案件的主管問題；三是在社會上，完善公眾參與程序，保障公民的知情權(quán)、表達權(quán)、參與權(quán)，推進環(huán)境民主建設(shè)，并積極鼓勵社會團體、公民個人參與環(huán)境保護。[6]

（二）完善生態(tài)建設(shè)的規(guī)劃設(shè)計制度

保護生態(tài)環(huán)境的最佳方法就是“預防為主，綜合防治”，堅決避免“先污染，后治理”。因此，預防生態(tài)環(huán)境的污染和破壞，是生態(tài)建設(shè)的重點。以預防為主的生態(tài)保護和生態(tài)建設(shè)必須把生態(tài)規(guī)劃與設(shè)計放在第一位，并將生態(tài)規(guī)劃與設(shè)計的具體要求制度化和法律化。具體來說：一是區(qū)域建設(shè)的生態(tài)規(guī)劃設(shè)計制度。對一個區(qū)域的建設(shè)與規(guī)劃，法律也應該規(guī)定必要的生態(tài)指標，如最低綠化率、綠化的科學性、合理性與人性化要求等，綠化不能只是滿足于綠色，更應該符合舒適、美觀、健康、方便等要求；二是建設(shè)工程的生態(tài)規(guī)劃設(shè)計制度。依據(jù)生態(tài)建設(shè)的要求，法律應該規(guī)定各類建設(shè)工程應該具備的最低生態(tài)指標，如樹木覆蓋率，林木與草坪的比例，樓頂、墻壁等各部位的綠化要求，禁止不必要的水泥硬化，推廣無污染或污染低的建筑材料，建設(shè)設(shè)計要符合生態(tài)化；三是產(chǎn)業(yè)項目的生態(tài)規(guī)劃設(shè)計制度。任何產(chǎn)業(yè)項目尤其是工業(yè)項目都有可能對生態(tài)環(huán)境造成影響，因此，法律應該明確規(guī)定，沒有權(quán)威的環(huán)境影響評價和環(huán)境保護與完善的規(guī)劃設(shè)計，任何項目都不得投入施工，更不得投產(chǎn)，即使在投產(chǎn)后，如果不能嚴格履行環(huán)境保護與完善的規(guī)劃設(shè)計要求，環(huán)境行政管理機關(guān)應該要求該項目停止生產(chǎn)。

（三）建立清晰的生態(tài)財產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度

雖然我國法律規(guī)定了土地、林地為國家所有和集體所有兩種所有，但集體所有權(quán)如何行使，土地、林地的承包經(jīng)營權(quán)和所有權(quán)之間是一種什么關(guān)系，農(nóng)村集體的所有權(quán)行使主體是誰，都還處于一種模糊的狀態(tài)之中。這種狀況導致對既得利益集團約束的欠缺，使他們恣意濫用權(quán)力，損害大眾的利益，既對生態(tài)資源的保護造成了危害，也嚴重挫傷了群眾參與生態(tài)環(huán)境保護的積極性。未來20年，我國工業(yè)化將進入加速時期，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進入“重化”時期，如何避免重復發(fā)達國家工業(yè)化過程中所造成的巨大環(huán)境破壞的彎路，在工業(yè)化加速時期做好生態(tài)建設(shè)，以及如何發(fā)展綠色貿(mào)易，繞過綠色壁壘，把環(huán)保產(chǎn)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)旅游業(yè)等生態(tài)產(chǎn)業(yè)群培育成新的經(jīng)濟增長點等，都亟須在生態(tài)經(jīng)濟制度上進行創(chuàng)新，而這個制度創(chuàng)新的核心是生態(tài)產(chǎn)權(quán)制度的設(shè)計。因此，在我國生態(tài)資源問題上，既要克服來自“公地”的“悲劇”，又要防止“私地悲劇”的出現(xiàn)。一是引入激勵性機制，建立市場化的生態(tài)環(huán)境公共產(chǎn)權(quán)規(guī)制模式；二是打破“公有”—“公用”—“公營”中的“公用”、“公營”環(huán)保運行范式，引入民營企業(yè)、外資企業(yè)等非國有企業(yè)參與生態(tài)產(chǎn)權(quán)的經(jīng)營和競爭，使國有企業(yè)從部分生態(tài)資源的經(jīng)營領(lǐng)域退出；三是形成多元化、市場化的生態(tài)資源經(jīng)營制度和生態(tài)產(chǎn)權(quán)混合市場模式。[7]

[1]新華社.推進基本公共服務(wù)均等化完善公共財政體系[EB/OL].新華網(wǎng)，http://news.xinhuanet.com/newscenter/2007-12/10/content_7224213.htm.

[2]趙映誠.論生態(tài)行政與生態(tài)行政建設(shè)[J].浙江學刊，2006（4）：153-155.

[3]莫光財，張東豫.缺失與斧正——從行政生態(tài)到生態(tài)行政 [J].長白學刊，2008（2）：48-51.

[4]郭健彪，陳建平.循環(huán)經(jīng)濟視野下的行政文化創(chuàng)新分析[J].福建工程學院學報，2007（5）：472-476.

[5]王亞玲.環(huán)境型非政府組織與循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展 [J].經(jīng)濟體制改革，2007（2）：164-167.

[6]呂忠梅.論生態(tài)健康保護的法律機制:環(huán)境公益訴訟 [J].前進論壇，2010（1）：29-30.

[7]周大慶.論我國生態(tài)產(chǎn)權(quán)制度改革[J].湖南社會科學，2008（4）:92-95.