論環(huán)境監(jiān)察工作制度修訂的必要性

毛應淮，宋海鷗

（中國環(huán)境管理干部學院環(huán)境科學系，河北秦皇島066004）

論環(huán)境監(jiān)察工作制度修訂的必要性

毛應淮，宋海鷗

（中國環(huán)境管理干部學院環(huán)境科學系，河北秦皇島066004）

隨著環(huán)境監(jiān)察形勢的不斷變化，環(huán)境監(jiān)察現有工作制度難以有效應對日新月異的環(huán)境保護新形勢；環(huán)境監(jiān)察工作體制、機制以及執(zhí)法理念的更新換代，未來的環(huán)境監(jiān)察工作制度需要進一步完善，才能更好地為國家環(huán)境保護工作保駕護航。

環(huán)境監(jiān)察；工作制度；修訂；必要性

1 環(huán)境監(jiān)管體制變化的需要

《環(huán)境監(jiān)理工作制度（試行）》頒布于1996年，當時我國環(huán)境監(jiān)察隊伍初步成型。隨著改革的不斷推進，我國環(huán)境監(jiān)察工作得以進一步完善，環(huán)境監(jiān)管體制有了新的變化：2002年7月全國各級環(huán)境保護局所屬的“環(huán)境監(jiān)理”類機構統一更名為“環(huán)境監(jiān)察”機構，樹立了執(zhí)法權威；2003年10月國家環(huán)?？偩汁h(huán)境監(jiān)察局成立，加強了環(huán)境執(zhí)法和處理重大環(huán)境違法事件的力度；2005年12月國務院頒布《關于落實科學發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》（國發(fā)[2005]39號），“國家監(jiān)察、地方監(jiān)管、單位負責”的環(huán)境監(jiān)管體制正式確立；2008年環(huán)?？偩稚駷榄h(huán)保部，“國家監(jiān)察”的架構形成。

按照“國家監(jiān)察、地方監(jiān)管、單位負責”的總體要求，結合我國環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督體制的現狀，環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督體制改革的重點應在明確環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督隊伍的法律地位、完善職能、合理劃分事權、加強機構建設等方面實現突破。中央層面，環(huán)境監(jiān)察局、環(huán)境應急中心和直屬于國家環(huán)?？偩值?個督察中心形成全方位的國家監(jiān)察體制；地方層面，有的探索市以下垂直管理體制，有的通過機構升格、增加人員編制，加強環(huán)境執(zhí)法機構隊伍建設，解決人員機構滯后于環(huán)保任務要求的矛盾[1]。這些體制上的改革大大增強了環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督機構的環(huán)境監(jiān)管能力，提高了環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督效能。然而，面對環(huán)境監(jiān)察名稱與監(jiān)管體制的變化這一現實，現有的工作制度內容或者落后，或者不完整，或者存在相應制度缺乏的問題，因此，有必要修訂現行的環(huán)境監(jiān)察工作制度。

2 環(huán)境監(jiān)察職責拓展的需要

根據1991年頒布的《環(huán)境監(jiān)理工作暫行辦法》，環(huán)境監(jiān)察機構的職責包括執(zhí)法檢查、排污費征收、環(huán)境糾紛調處、人員培訓等9個方面。國家環(huán)境保護總局在《關于進一步加強環(huán)境監(jiān)理工作若干意見的通知》（環(huán)發(fā)[1999]141號）中，進一步拓展了環(huán)境監(jiān)察機構的職責，增加了環(huán)境監(jiān)察機構“核安全設施的監(jiān)督檢查、自然生態(tài)保護監(jiān)察、農業(yè)生態(tài)環(huán)境監(jiān)察”3項職責。環(huán)境監(jiān)察局成立后又增加了“環(huán)境應急、環(huán)境保護行政稽查、受理環(huán)境事件公眾舉報”3項職責?！段廴驹醋詣颖O(jiān)控管理辦法》（原環(huán)?？偩至畹?8號）文件又賦予了“自動監(jiān)控系統的建設、運行和維護等進行監(jiān)督檢查”職能。2008年，環(huán)境保護總局升格為環(huán)境保護部，環(huán)境保護部環(huán)境監(jiān)察局又有“負責環(huán)境執(zhí)法后督察和掛牌督辦工作、組織國家審批的建設項目‘三同時’監(jiān)督檢查工作、建立并組織實施企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員制度、負責環(huán)境保護行政處罰工作”4項新的職責[2]。

目前，環(huán)境監(jiān)察的工作職責已經明確的有20項，遠遠超出原有的工作制度范疇。但是，與上述職責相關的制度規(guī)定存在重疊、落后等現象，從整體要求看與工作任務不對稱，甚至矛盾，因此修訂現行制度勢在必行。

3 環(huán)境監(jiān)管機制創(chuàng)新的需要

2005年12月國務院頒布的《關于落實科學發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》（國發(fā)[2005]39號）規(guī)定：“建立健全國家監(jiān)察、地方監(jiān)管、單位負責的環(huán)境監(jiān)管體制”，“完善環(huán)境監(jiān)察制度，強化現場執(zhí)法檢查”，“加強環(huán)保隊伍和能力建設，健全環(huán)境監(jiān)察、監(jiān)測和應急體系”。在2006年第六次全國環(huán)保大會上，溫家寶總理強調“建設完備的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督體系，堅決做到有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究，嚴厲查處環(huán)境違法行為和案件”[3]。原國家環(huán)?？偩謱⒔ㄔO完備的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督體系作為環(huán)保部門必須辦好的兩件大事之一來抓，并深入開展了建設完備的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督體系研究?！巴陚涞沫h(huán)境執(zhí)法監(jiān)督體系”是指為了全面執(zhí)行國家有關環(huán)境保護法律、法規(guī)、制度、政策、規(guī)劃、標準等，順利完成環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督管理任務而建立的一套先進的、完整的、符合國情的、具有時代先進理念的環(huán)境執(zhí)法機構、業(yè)務管理、技術裝備和人才保障體系[1]。

中國環(huán)境戰(zhàn)略宏觀研究戰(zhàn)略保障課題《建立完備的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督體系研究報告——環(huán)境執(zhí)法保障專題》提出創(chuàng)新環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督工作機制，機制創(chuàng)新是建立完備的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督體系的重要支撐，必須以“統一、協調、高效”為原則，加強制度建設，完善工作程序，努力形成環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督機構依法執(zhí)法、相關部門密切配合、企業(yè)自我約束、社會廣泛參與的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督新格局。該研究報告提出的創(chuàng)新機制共涉及7項機制、27項制度，分述如下：

一是形成協調有序的內部執(zhí)法監(jiān)督機制，包括建立和完善內部信息交流和溝通協調制度、建立重大案件集體審理制度、健全崗位目標管理責任制和考核獎懲制度、完善執(zhí)法過錯責任追究制度。

二是建立上下聯動機制，包括健全巡查制度、強化直查制度、完善案件備案和統計制度、完善稽查制度、建立年度考核制度。

三是健全區(qū)域、流域環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督協作機制，包括建立信息共享制度、建立聯合檢查制度、建立環(huán)境事件協同處置制度。

四是建立和完善環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督部門聯動機制，包括完善部際聯席會議制度、完善環(huán)境案件移交移送制度、建立執(zhí)法信息通報制度。

五是建立廣泛地社會監(jiān)督機制，包括完善環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督信息公開制度、健全環(huán)境投訴舉報制度、建立社會環(huán)境監(jiān)督員制度、完善環(huán)境聽證制度、建立重大環(huán)境違法案件新聞發(fā)布制度。

六是建立引導企業(yè)自律的機制，包括全面推進企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員制度、建立企業(yè)年度環(huán)境報告制度、完善企業(yè)環(huán)境行為信用評價制度、建立企業(yè)環(huán)境風險等級制度。

七是完善對政府及相關部門履行環(huán)保職責的監(jiān)督檢查機制，包括建立個案監(jiān)督檢查制度、健全掛牌督辦制度、建立環(huán)境監(jiān)察建議書制度。

創(chuàng)新機制中提出的許多制度在現行制度框架中無處可見，或者存在制度重疊問題（當然，個別制度也不適宜單獨設立），因此根據創(chuàng)新機制提出的環(huán)境監(jiān)察制度框架需要整合現行制度，對現行制度進行刪減、補充或者新增。

4 環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法理念改革的需要

完備的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督體系包括執(zhí)法監(jiān)督理念、體制、機制、能力、人才等要素。其中，理念是靈魂，體制是保障，機制是支撐，能力是依托，人才是根本，各要素之間互相依存、互相制約、互相促進，形成有機整體[1]。目前，環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法理念正在實現幾個轉移：由重視現場執(zhí)法處罰向重視督查督辦轉移，注重執(zhí)法時效；由末端控制向重視違法的原因、證據和技術性轉移（即由末端執(zhí)法向全過程執(zhí)法轉移），注重執(zhí)法證據；由單獨強化執(zhí)法向執(zhí)法與守法相結合轉移，注重守法。

上述環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法理念的變化要求以促進企業(yè)守法為歸宿，實現執(zhí)法-監(jiān)督-守法的良性循環(huán)。環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法理念的改變首先需要強化科學發(fā)展觀意識，其次應強化環(huán)境執(zhí)法的手段，最后應以糾正違法行為、促進企業(yè)守法作為執(zhí)法的目的。

綜上所述，環(huán)境監(jiān)管體制變化、環(huán)境監(jiān)察職責的改變以及環(huán)境執(zhí)法理念的改革等新形勢，對環(huán)境監(jiān)察提出了新的要求，原有的工作制度和程序在新形勢下與環(huán)保部對環(huán)境監(jiān)察的要求已經遠遠不相適應，必須進行整合：有些需要建立新的制度進行替代，有些需要進行合并和整合，還有些需要創(chuàng)建性的制度來進行補充。

[1]陸新元主編.環(huán)境監(jiān)察[M].2版.北京：中國環(huán)境科學出版社，2008：12.

[2]行政體制與人事司.環(huán)保部主要職責［EB/OL］.（2008-10-31）[2011-08-10].http://www.mep.gov.cn/zhxx/jgzn/.

[3]國務院辦公廳.溫家寶總理在第六次全國環(huán)境保護大會上的講話［EB/OL］.（2006-04-23）[2011-08-10].http://www.gov.cn/ldhd/2006-04/23/content_261716_3.htm.

[4]中華人民共和國環(huán)境保護部辦公廳，適應新形勢，迎接新挑戰(zhàn)面開創(chuàng)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督工作新局面——周生賢在2008年全國環(huán)境執(zhí)法工作會議上的講話［EB/OL］.（2008-03-24）[2011-08-10].http://www.mep.gov.cn/gkml/hbb/qt/200910/t20091030_180614.htm.

The Necessity of Emending Environmental Monitoring Working Systems

Mao Yinghuai，Song Haiou
（Environment Science Department，Environmental Management College of China，Qinhuangdao Hebei 066004，China）

With the changing of environmental monitoring work situation,the working systems now can not do very well.It needs emending in order to comply with the environmental monitoring work systems,mechanism and the idea updated on enforcement.And only these can improve China environmental protection work.

environmental monitoring；working systems；emendation；necessity

X32.022

A

1008-813X（2011）05-0004-03

10.3969/j.issn.1008-813X.2011.05.002

2011-08-15

亞洲銀行研究項目《加強環(huán)境法律法規(guī)的執(zhí)法》子課題《創(chuàng)新的環(huán)境執(zhí)法與環(huán)境監(jiān)管工作制度和工作程序》（43056）中期研究成果

毛應淮（1947-），男，浙江義烏人，畢業(yè)于東北師范大學，教授，主要研究環(huán)境監(jiān)察和環(huán)境統計。