水環(huán)境公益訴訟的若干問題研究:域外環(huán)境訴訟制度對(duì)我國(guó)的啟示

王兆衡，董勝男

(1.北京林業(yè)大學(xué)研究生院，北京100083;2.甘南縣水務(wù)局，黑龍江甘南161006)

1 水環(huán)境公益訴訟概念的界定

1.1 公益訴訟

公益訴訟，被理解為個(gè)人、組織或者機(jī)關(guān)為原告，以損害國(guó)家、社會(huì)或者不特定多數(shù)人利益(公益)的行為為對(duì)象，以制止損害公益行為并追究公益加害人相應(yīng)法律責(zé)任為目的，向法院提出的特殊訴訟活動(dòng)。

環(huán)境公益訴訟的出現(xiàn)，不僅是公眾環(huán)保意識(shí)意增強(qiáng)和司法發(fā)展進(jìn)步的表現(xiàn)，它的廣泛推行，對(duì)便利公眾參與國(guó)家事物的監(jiān)督和公共事務(wù)的管理，對(duì)擴(kuò)大公民對(duì)環(huán)境公共事務(wù)的有效參與，促進(jìn)社會(huì)和平、正義，構(gòu)建和諧社會(huì)，推進(jìn)環(huán)境決策的民主化進(jìn)程，提高社會(huì)的法制化水平，具有十分積極的促進(jìn)作用。［1］

1.2 環(huán)境公益訴訟的基本類型

根據(jù)提起訴訟的原告身份，可以將公益訴訟分為普通環(huán)境公益訴訟和環(huán)境公訴兩大類型。

第一類，環(huán)境公益訴訟:即公民或者法人(特別是非政府組織NGO)，出于保護(hù)公益的目的，針對(duì)損害公共利益的行為，向法院提起的環(huán)境公益之訴。

在中國(guó)目前的法律框架下，作為原告的公民個(gè)人或者非政府組織，與其希望保護(hù)的環(huán)境利益之間，既無法定保護(hù)義務(wù)，也未獲得法律授權(quán)，更無直接經(jīng)濟(jì)利益。正是為了救濟(jì)環(huán)境公益，才作為環(huán)境公益的代言人、環(huán)境資源的義務(wù)監(jiān)護(hù)人。［2］相對(duì)于公民和法人為保護(hù)其自身利益而提起的普通“訴訟”而言。它具有公益訴訟的性質(zhì)。對(duì)這類“私人為公益”的環(huán)境公益訴訟，我國(guó)的司法應(yīng)當(dāng)大力推動(dòng)，國(guó)家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)給與一定的支持，并提供程序上的保護(hù)和機(jī)制的保障。

第二類，環(huán)境公訴:特指作為國(guó)家公訴人的檢查機(jī)關(guān)，為保護(hù)公共環(huán)境利益，以原告身份，通過公訴的形式，以制止和制裁環(huán)境公益的侵害行為為目的，向法院提起的訴訟。就環(huán)境公訴，在英美法系國(guó)家曾經(jīng)發(fā)展過一段時(shí)期，但經(jīng)過長(zhǎng)期演變與完善，被看作對(duì)原告主體范圍的過窄限制，現(xiàn)今很多國(guó)家法律更突出的表現(xiàn)出“私人為公益”的訴訟特點(diǎn)。而在我國(guó)，環(huán)境訴訟才剛剛起步，由于環(huán)境訴訟技術(shù)過于專業(yè)化，訴訟成本過高等問題，這種由檢查機(jī)關(guān)提起的公益訴訟的形式無疑是環(huán)境訴訟的新發(fā)展。

2 我國(guó)水環(huán)境訴訟的發(fā)展現(xiàn)狀

2.1 公益訴訟在理論上缺乏依據(jù)

在我國(guó)現(xiàn)行的三大訴訟法中，只有刑事訴訟中法律授權(quán)檢察機(jī)關(guān)向法院提起以懲罰犯罪為目的的公益訴訟。除此之外，立法上沒有涉及關(guān)于公益訴訟的法規(guī)，因而無法對(duì)損害公益的行為依法予以追究。根據(jù)我國(guó)民事訴訟法的有關(guān)規(guī)定，必須“與本案有直接利害關(guān)系”的主體才具有起訴資格。也就是說，提起環(huán)境民事糾紛必須是那些人身或財(cái)產(chǎn)權(quán)益直接受到他人民事不法行為侵害的人。這顯然對(duì)環(huán)境民事侵害的受害人十分不利，因?yàn)樗麄兯馐艿沫h(huán)境侵害大多是在短期內(nèi)不容易被發(fā)現(xiàn)，且與人身財(cái)產(chǎn)有間接關(guān)系的內(nèi)容。而且環(huán)境破壞案件大多是為了公共利益而不是與自身直接相關(guān)的個(gè)人利益。我國(guó)的行政訴訟法規(guī)定，只有公民、法人或者其他組織認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益時(shí)，才有權(quán)提起行政訴訟，對(duì)侵害環(huán)境公共利益的行政行為和抽象行政行為，即使是行政機(jī)關(guān)未依法行政引起重大環(huán)境公害的，其他機(jī)關(guān)及個(gè)人無從起訴，仍不能通過訴訟途徑得到救濟(jì)。［3］可見，我國(guó)的公益訴訟對(duì)公眾環(huán)境利益的保護(hù)是沒有法律理論上的根據(jù)的。

2.2 水環(huán)境公益訴訟在實(shí)踐中的困難境地

1)我國(guó)公益訴訟主體資格范圍過窄。目前我國(guó)訴訟法中只規(guī)定了檢察院有原告資格，公益訴訟中公民、法人及其他組織不可以因自己的權(quán)利或者他人的權(quán)利受侵害而徑直向法院提起訴訟。這樣一來，打擊了不少公民的參與熱情，在松花江水污染事故中，某大學(xué)的教授帶領(lǐng)學(xué)生提起的公益訴訟就是因?yàn)橹黧w不適合直接被法院駁回。從被告的角度講，我國(guó)現(xiàn)存法律關(guān)系中，往往是針對(duì)環(huán)境行政機(jī)關(guān)提起的訴訟，這種情況很容易造成原被告地位相差懸殊的現(xiàn)象，使得原告訴求的實(shí)現(xiàn)變得困難重重。［4］

2)受害人得到救濟(jì)有困難。水環(huán)境訴訟常常是與公民自身利益間接相關(guān)的，環(huán)境的受害者法律意識(shí)淡薄，若是普通公民往往認(rèn)識(shí)不到通過提起訴訟來保護(hù)自己的權(quán)利，同時(shí)由于受害者經(jīng)濟(jì)力量、信息來源和取證困難等方面能力有限，且相對(duì)于行政機(jī)關(guān)處于不平等的弱勢(shì)地位中，從而不敢起訴或中途放棄訴訟。

3)使污染企業(yè)或違法行政機(jī)關(guān)逍遙法外。我國(guó)司法以“不告不理”為原則，直接受害人或具體相對(duì)人若因?yàn)楦鞣N原因沒有起訴，法院則不會(huì)依職權(quán)查封污染企業(yè)，也不會(huì)責(zé)令行政機(jī)關(guān)停止違法行為，那么造成水污染的企業(yè)或違法行政機(jī)關(guān)就會(huì)繼續(xù)制造污染，使污染擴(kuò)大化，環(huán)境問題得不到有效解決。

4)公有環(huán)境破壞無法追責(zé)。環(huán)境遭到破壞，往往表現(xiàn)在水的污染、大氣的污染、野生動(dòng)物的捕殺、森林的砍伐等，由于這些環(huán)境因素是屬于“共有”的財(cái)產(chǎn)，任何人都不得主張所有權(quán)和專屬使用權(quán)，一旦遭到污染和破壞，受害者就很難確定，未侵害公民直接利益的事件，依據(jù)我國(guó)現(xiàn)行法律無法提起訴訟。這樣一來，企業(yè)便可將污染物肆意排放到環(huán)境中去，也會(huì)導(dǎo)致政府機(jī)關(guān)濫發(fā)許可證。此外，水環(huán)境污染無限擴(kuò)大的責(zé)任更會(huì)出現(xiàn)多頭緒的推諉問題。

3 域外環(huán)境訴訟制度的形成與發(fā)展

3.1 英美法系國(guó)家的環(huán)境訴訟制度

美國(guó)的環(huán)境公益訴訟制度。始于20世紀(jì)70年代，經(jīng)過30多年的發(fā)展，已經(jīng)形成了成熟的訴訟理念和一套完備的訴訟制度。在美國(guó)，環(huán)境公益訴訟又稱作公民訴訟。1970年美國(guó)聯(lián)邦法律《清潔空氣法》中規(guī)定了著名的“公民訴訟條款”。該條款賦予任何人都有對(duì)因違法行為導(dǎo)致空氣受到污染的個(gè)人、企業(yè)、社會(huì)組織以及政府機(jī)構(gòu)提起訴訟的權(quán)利。此后，公民訴訟條款被普遍地規(guī)定于環(huán)境保護(hù)法律中。發(fā)展成熟的美國(guó)環(huán)境公益訴訟制度放寬了起訴資格要求:原告擴(kuò)大到“任何人”;被告范圍不僅包括私人企業(yè)，美國(guó)政府，各個(gè)政府機(jī)關(guān)在內(nèi)的污染源，還包括美國(guó)環(huán)境保護(hù)署署長(zhǎng)，并對(duì)訴訟程序規(guī)定了一定的限制要件，如要求起訴前60 d告知即將成為被告的污染者或環(huán)境行政機(jī)關(guān)的義務(wù)等。

3.2 大陸法系國(guó)家的環(huán)境訴訟制度

《德國(guó)行政法院法》沒有給行政公益訴訟留有空間。該法第42條第2款規(guī)定:“除法律另有規(guī)定外，原告主張其權(quán)利因行政處分、否準(zhǔn)核發(fā)行政處分或不為行政處分而受侵害時(shí)，其訴始為合法?！痹趯?shí)踐中固守“主張自己權(quán)利或法律上利益受損害”為起訴的要件，往往會(huì)發(fā)生起訴困難的問題。這樣自1979年起德國(guó)不萊梅邦率先在《自然保護(hù)法》中規(guī)定了環(huán)保團(tuán)體利益非因本身權(quán)利受侵害，也得以自己名義提起公益訴訟的“利他團(tuán)體訴訟”。2002年修正公布的《聯(lián)邦自然保護(hù)法》中，導(dǎo)入了團(tuán)體訴訟，規(guī)定經(jīng)主管機(jī)關(guān)認(rèn)可的環(huán)保團(tuán)體，符合法定要件者，即依法直接取得提起行政訴訟的訴訟權(quán)能，既不以該團(tuán)體主觀權(quán)益受侵害為要件，也不需經(jīng)其社會(huì)授權(quán)而取得。

4 構(gòu)建我國(guó)水環(huán)境保護(hù)公益訴訟制度

我國(guó)環(huán)境保護(hù)的尷尬局面，歸根到底是由我國(guó)的環(huán)境保護(hù)公益訴訟制度的缺失造成的，因此需借鑒國(guó)內(nèi)外相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，建立起我國(guó)的環(huán)境公益訴訟制度。

4.1 放寬環(huán)境公益訴訟原告的資格

公益訴訟原告資格的局限是我國(guó)環(huán)境保護(hù)公益訴訟制度的最大障礙，因此放寬原告的起訴資格，成為建立完善的環(huán)境公益訴訟制度的關(guān)鍵。為了使環(huán)境公益保護(hù)具有可訴性，考慮我國(guó)的國(guó)情，可以將我國(guó)的環(huán)境公益訴訟原告界定為4類:

1)環(huán)境民眾之訴。根據(jù)大陸法系國(guó)家相對(duì)完善的公益訴訟制度經(jīng)驗(yàn)，起訴人與環(huán)境公益受害無直接利害關(guān)系，按傳統(tǒng)訴訟法理論會(huì)導(dǎo)致“環(huán)境受害無從救濟(jì)與民眾投訴無門之尷尬境地”。［5］進(jìn)而放寬起訴主體的范圍，法律授權(quán)一些專業(yè)的人或組織代表公眾提起民眾之訴。

2)環(huán)境受害人之訴。根據(jù)英美法系國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，一方面原告是環(huán)境侵害的直接受害人，另一方面這一侵害行為又同時(shí)損害或威脅到環(huán)境公共利益，這時(shí)法律允許受害人自己向法院提起包括保護(hù)私益和公益兩個(gè)方面內(nèi)容的環(huán)境公益訴訟。

3)環(huán)保團(tuán)體之訴。由于環(huán)境問題的復(fù)雜性，環(huán)境保護(hù)具有很強(qiáng)的技術(shù)性等特點(diǎn)，普通公民難以掌握這方面的專業(yè)知識(shí)。鑒于德國(guó)法律有相關(guān)內(nèi)容的發(fā)展完善，比起個(gè)人，環(huán)保團(tuán)體力量雄厚，有能力與加害者周旋，并且可以造成很大的社會(huì)影響。［6］環(huán)保團(tuán)體的建立，更有助于公眾參與環(huán)境保護(hù)，改善環(huán)境狀況。因此，需借鑒國(guó)際上的先進(jìn)做法，賦予環(huán)保團(tuán)體環(huán)境公益的起訴權(quán)。

4)環(huán)保公訴人之訴。作為國(guó)家公訴人的檢查機(jī)關(guān)，為保護(hù)公共環(huán)境利益，以原告身份，通過公訴的形式，以制止和制裁環(huán)境公益的侵害行為為目的，向法院提起訴訟。檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，是國(guó)家和社會(huì)整體利益的代表者。我國(guó)的國(guó)情及檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)，更是要求檢察機(jī)關(guān)把維護(hù)國(guó)家、公共利益作為首要職責(zé)予以履行。因此，在國(guó)家利益受到損害時(shí)，檢察機(jī)關(guān)有責(zé)任和義務(wù)代表國(guó)家利益進(jìn)行起訴。

4.2 建立相關(guān)環(huán)境公益訴訟的保障

4.2.1 減輕原告的訴訟負(fù)擔(dān)

關(guān)于訴訟費(fèi)的問題。我國(guó)訴訟法規(guī)定，法人和個(gè)人以自己的名義提起的民事訴訟和行政訴訟，除特殊情況外，必須先交訴訟費(fèi)爾后才能進(jìn)入審判程序。水環(huán)境污染或破壞案件的訴訟標(biāo)的往往非常大，需要繳納高額的訴訟費(fèi)，而作為起訴主體的公民，法人等組織來說承擔(dān)高額的訴訟費(fèi)用會(huì)打擊公眾維護(hù)公共權(quán)益的積極性，使公益訴訟制度無法落實(shí)。故公民、法人和社會(huì)團(tuán)體提起公益訴訟原則上應(yīng)無須預(yù)交訴訟費(fèi)，但為了防止其濫用起訴權(quán)，可以向原告收取適當(dāng)?shù)馁M(fèi)用。

4.2.2 適當(dāng)?shù)莫?jiǎng)勵(lì)和適當(dāng)?shù)膽土P制度

按照英美等國(guó)的法律和實(shí)踐，由個(gè)人提起的公益訴訟，個(gè)人原告有權(quán)從被告罰金中提取相當(dāng)數(shù)額作為獎(jiǎng)勵(lì)。這在很大程度上鼓勵(lì)了個(gè)人參與和提起公益訴訟的積極性。我國(guó)水環(huán)境訴訟中沒有這方面的規(guī)定，這在一定程度上不利于鼓勵(lì)公民積極運(yùn)用司法武器來維護(hù)本人及公眾的環(huán)境利益。我們可以考慮由國(guó)家給予勝訴原告適當(dāng)?shù)奈镔|(zhì)利益補(bǔ)償，或者將訴訟獲得的賠償部分給予原告。對(duì)于被告的責(zé)任承擔(dān)問題，我們不僅要采取罰款等行政手段，還可以采用強(qiáng)制其治理水環(huán)境等手段，達(dá)到警示和預(yù)防的作用。［7］

4.2.3 啟動(dòng)非正是程序

公眾或環(huán)保社團(tuán)組織作為原告提起環(huán)境公益訴訟主要起因是水環(huán)境污染公害，按照傳統(tǒng)民事訴訟法的舉證責(zé)任分配原則“誰主張，誰舉證”，眾多受害者難以得到真正的司法救濟(jì)?？紤]到公益訴訟當(dāng)事人在社會(huì)的、經(jīng)濟(jì)的力量上嚴(yán)重失衡的狀況，英美法系的印度法院一般會(huì)放棄對(duì)抗制程序，即不再遵循那種當(dāng)事人雙方各自舉證、交叉質(zhì)證、法官扮演消極的仲裁者角色，僅依據(jù)雙方當(dāng)事人提交到法庭的事實(shí)材料作出判決的做法，而是根據(jù)案件的具體情況，“鍛造新的工具設(shè)計(jì)新的方法、采用新的策略”。

4.2.4 賦予法院相關(guān)的權(quán)利

在我國(guó)，除檢查院為國(guó)家權(quán)利監(jiān)督機(jī)關(guān)外，作為國(guó)家審判機(jī)關(guān)的法院亦應(yīng)對(duì)國(guó)家公權(quán)益的保護(hù)行使自己的介入。［8］例如，依職權(quán)啟動(dòng)訴訟程序，不需要原告的發(fā)動(dòng)，最高法院籍由司法能動(dòng)主義“自動(dòng)”地發(fā)布指示、命令或令狀，徑直啟動(dòng)有關(guān)訴訟程序，以落實(shí)憲法規(guī)定的公民基本權(quán)利;或者任命調(diào)查委員會(huì)，針對(duì)公益訴訟中普遍存在的申請(qǐng)人，甚至具有公共精神的熱心人士沒有能力搜集有關(guān)證據(jù)并提交法院的情形，法院可以任命一個(gè)委員會(huì)，由其代表提起申訴的社會(huì)弱勢(shì)階層來收集相關(guān)的事實(shí)和資料，并向法院提交報(bào)告;亦或直接向被訴對(duì)象發(fā)布指示令，要求其糾正不法行為。

［1］別濤.環(huán)境公益訴訟［M］.北京:法律出版社，2007.

［2］張梓太.環(huán)境糾紛處理前沿問題研究［M］.北京:清華大學(xué)出版社，2007.

［3］黃學(xué)賢，王太高.行政公益訴訟研究［M］.北京:中國(guó)政法大學(xué)出版社，2008.

［4］陳珠.關(guān)于我國(guó)環(huán)境保護(hù)公益訴訟的思考［J］.法制與社會(huì)，2008，(04 上).

［5］常紀(jì)文，楊金柱.國(guó)外環(huán)境民事起訴權(quán)的發(fā)展及對(duì)我國(guó)的啟示［J］.中國(guó)環(huán)境科學(xué)，2002，22(1):85 －88.

［6］翟玲玲.建立中國(guó)環(huán)境公益訴訟制度之我見［J］.社科縱橫，2008，23(3).

［7］朱丹果，上官智鋒.論我國(guó)環(huán)境糾紛訴訟外解決機(jī)制的缺陷與完善［J］.環(huán)保科技，2007(2).

［8］熊艷，袁建萍.我國(guó)公益訴訟之現(xiàn)狀與展望［J］.企業(yè)家天地·理論版，2007.