我國(guó)個(gè)人所得稅政策制定中的公民有效參與研究

蔣勵(lì)佳

（南京大學(xué) 政府管理學(xué)院，江蘇 南京 210093）

●哲學(xué)與政治學(xué)研究

我國(guó)個(gè)人所得稅政策制定中的公民有效參與研究

蔣勵(lì)佳

（南京大學(xué) 政府管理學(xué)院，江蘇 南京 210093）

經(jīng)過(guò)歷次調(diào)整，我國(guó)個(gè)人所得稅法自1980年制定以來(lái)在組織財(cái)政收入、調(diào)節(jié)收入分配等方面發(fā)揮了獨(dú)特而重要的作用，但由于多種因素的制約，在其政策制定過(guò)程中都較少關(guān)注公民參與。而稅收是對(duì)公民財(cái)產(chǎn)的合法占有，特別是直接對(duì)居民收入征收的個(gè)人所得稅，其修改和調(diào)整都需要體現(xiàn)納稅人的意見(jiàn)。因此，發(fā)展我國(guó)個(gè)人所得稅政策制定中公民有效參與的現(xiàn)實(shí)路徑選擇為：適度開(kāi)放個(gè)人所得稅政策系統(tǒng)，構(gòu)建政府回應(yīng)機(jī)制；推進(jìn)個(gè)人所得稅政策制定、公民參與制度化進(jìn)程，拓寬公民參與渠道；培育公民社會(huì)，推進(jìn)公民積極有序地參與個(gè)人所得稅政策制定的進(jìn)程。

個(gè)人所得稅；稅收政策；公民有效參與

在我國(guó)的稅收體系中，個(gè)人所得稅因其實(shí)行超額累進(jìn)稅率，具有普遍征收以及收入高者適用高稅率、收入低者適用低稅率等特點(diǎn)，在調(diào)節(jié)收入分配、組織財(cái)政收入等方面發(fā)揮了重要作用。2010年個(gè)人所得稅收入為4 837億元，占全國(guó)稅收收入的6.3%，目前已成為我國(guó)第五大稅種。但隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展變化，改革開(kāi)放的不斷深入，現(xiàn)行稅制的弊端也日益凸顯，經(jīng)過(guò)數(shù)次修改后，2011年進(jìn)行的《中華人民共和國(guó)個(gè)人所得稅法修正案（草案）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《草案》）在全國(guó)范圍內(nèi)受到民眾前所未有的關(guān)注，中國(guó)人大網(wǎng)公布的聲明顯示，一個(gè)多月的《草案》征集意見(jiàn)數(shù)超23萬(wàn)條，創(chuàng)人大單項(xiàng)立法征求意見(jiàn)數(shù)之最。從公眾如此高的參與度來(lái)看，既表達(dá)了公眾對(duì)參與式治理的需求，也是政府與公眾在基本理念層面上的耦合，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展與公民權(quán)利意識(shí)的不斷提高，立法機(jī)關(guān)的“開(kāi)門(mén)立法”，現(xiàn)代社會(huì)對(duì)公共生活“公共性”的呼喚，正不斷激活公眾對(duì)民主實(shí)踐和公共領(lǐng)域制度變遷的想象力。

一、問(wèn)題的提出

個(gè)人所得稅產(chǎn)生并發(fā)展于西方發(fā)達(dá)國(guó)家，目前西方發(fā)達(dá)國(guó)家在個(gè)人所得稅的理論研究方面已形成了比較系統(tǒng)、成熟的理論體系，研究的領(lǐng)域涉及課稅依據(jù)、征稅原則、稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁和稅收作用等方面，而且通常蘊(yùn)含于經(jīng)濟(jì)理論和政策的整體性研究之中，研究的方法主要集中高深的數(shù)理模型，側(cè)重于探討個(gè)人所得稅在公平與效率間的平衡問(wèn)題。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，我國(guó)個(gè)人所得稅研究也可謂汗牛充棟，在中國(guó)知網(wǎng)1994—2011年的期刊檢索中，主題詞為“個(gè)人所得稅”的記錄共有15 740條，主要集中于對(duì)其職能定位、稅制模式和稅率結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)、征收管理等研究。高培勇認(rèn)為，從2006年至今，以“小步微調(diào)”為特征的個(gè)人所得稅改革，未真正觸及改革的實(shí)質(zhì)內(nèi)容和中心環(huán)節(jié)。要在個(gè)人所得稅改革上取得突破性進(jìn)展，還得下大決心，著眼于做“大手術(shù)”：瞄準(zhǔn)“綜合和分類(lèi)相結(jié)合的個(gè)人所得稅制”改革目標(biāo)，采取實(shí)質(zhì)性舉措，盡快增大綜合計(jì)征的分量，加速奠定實(shí)行綜合計(jì)征的基礎(chǔ)[1]。賈康、梁季認(rèn)為，我國(guó)個(gè)人所得稅改革，僅僅調(diào)整寬免額對(duì)實(shí)現(xiàn)個(gè)人所得稅調(diào)節(jié)收入分配目的意義不大，且會(huì)出現(xiàn)逆調(diào)節(jié)[2]。周全林認(rèn)為，公平原則是各國(guó)稅制建立的基本出發(fā)點(diǎn)和基本原則。然而，由于在稅制模式、稅率結(jié)構(gòu)、費(fèi)用扣除和稅收征管等方面的缺陷，導(dǎo)致我國(guó)現(xiàn)行個(gè)人所得稅制的公平缺失非常嚴(yán)重[3]。上述研究大多是在個(gè)人所得稅稅制本身的設(shè)計(jì)、實(shí)施和管理所做的理論探討，但對(duì)于稅收政策作為一項(xiàng)公共政策特性的學(xué)理分析則顯得不足。

公共政策，就是政府決定做或不做的事情[4]，是對(duì)全社會(huì)的價(jià)值做有權(quán)威的分配[5]。我國(guó)的公共政策既包括作為執(zhí)政黨的路線、方針和政策，也包括國(guó)家立法機(jī)關(guān)制定的法律、法規(guī)和行政機(jī)關(guān)制訂的規(guī)劃、計(jì)劃及決定、規(guī)定、條例等行政規(guī)范[6]。我國(guó)現(xiàn)行個(gè)人所得稅政策包括《個(gè)人所得稅法》及《個(gè)人所得稅法實(shí)施條例》及其相關(guān)法規(guī)，其征稅對(duì)象是個(gè)人取得的應(yīng)稅收入，具有實(shí)行分類(lèi)征收、累進(jìn)稅率與比例稅率并用、采取課源制和申報(bào)制兩種征納辦法等特點(diǎn)。個(gè)人所得稅作為一項(xiàng)公共政策，是政府實(shí)施公共管理的主要手段和方法，在其制定過(guò)程中所呈現(xiàn)出的變化，可以從一個(gè)側(cè)面反映我國(guó)政府的運(yùn)轉(zhuǎn)與政治生活方式的轉(zhuǎn)變。在公共政策過(guò)程中，政策制定是政治過(guò)程的決定性階段，是從問(wèn)題界定到方案抉擇以及合法化的過(guò)程[7]。政府經(jīng)由政策過(guò)程所選擇和制定的為解決公共問(wèn)題、達(dá)成公共目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)公共利益的方案，實(shí)則是利益確認(rèn)、協(xié)調(diào)和分配的過(guò)程，公民對(duì)公共政策的參與，是公共政策公共性最直接的體現(xiàn)。稅收是對(duì)公民財(cái)產(chǎn)的合法占有，特別是直接對(duì)居民收入征收的個(gè)人所得稅，其修改和調(diào)整都需要體現(xiàn)納稅人的意見(jiàn)，通過(guò)科學(xué)的程序，廣泛發(fā)揚(yáng)民主，充分研究論證，采用集體決策方式以達(dá)到其價(jià)值目標(biāo)。

公民參與的概念最早由西方的政治學(xué)學(xué)者提出。阿爾蒙德與維巴在其合著的《公民文化》中系統(tǒng)闡釋了公民文化對(duì)個(gè)體參與的影響。托克維爾、布萊克則明確提出了公眾直接參與政府行政決策行為的思想。美國(guó)學(xué)者約翰·克萊頓·托馬斯將公民參與公共政策的途徑分為以獲取信息為目標(biāo)、以增進(jìn)政策接受性為目標(biāo)、以構(gòu)建政府與公民間強(qiáng)有力的合作關(guān)系為目標(biāo)和新的高級(jí)形式等四類(lèi)[8]。國(guó)內(nèi)學(xué)者們從多方位對(duì)公民參與公共政策的意義或價(jià)值進(jìn)行了闡述，認(rèn)為公民參與可以確保公共政策的公共利益取向，可以彌補(bǔ)政策制定的缺陷，增強(qiáng)公共政策的回應(yīng)性與合法性[9]。在公眾參與途徑研究上，有的學(xué)者認(rèn)為主要有告知、咨詢(xún)和積極參與[10]，也有學(xué)者提倡單向或雙向交流、民主協(xié)商或共同決策、制度內(nèi)或制度外的二元?jiǎng)澐滞緩絒11]。對(duì)于公民參與政策制定在現(xiàn)實(shí)中的困境的研究成果大致可歸結(jié)為公共參與的制度建設(shè)不夠完善以及公民自身參與意識(shí)與參與能力的不足等問(wèn)題?？梢哉f(shuō)，目前我國(guó)關(guān)于公共政策制定中公民參與研究的相關(guān)文章或著作已經(jīng)相當(dāng)豐富。但是，對(duì)具體政策制定中公眾參與的全過(guò)程進(jìn)行解析的研究尚顯不足，對(duì)于解決我國(guó)公民參與的問(wèn)題和困境、豐富公民參與的途徑所提出的對(duì)策也多是理論性有余而實(shí)際可行性不足，而針對(duì)具體稅收政策公眾參與機(jī)制的研究更是鮮見(jiàn)，基于此，探討我國(guó)個(gè)人所得稅政策制定以來(lái)政策變遷中公眾參與的過(guò)程中參與主體、參與方式的變化，推進(jìn)公共決策中的公民有序參與，實(shí)現(xiàn)公共決策的科學(xué)化與民主化，提高公共政策的制定的質(zhì)量，具有重要的理論與實(shí)踐意義。

二、我國(guó)個(gè)人所得稅政策變遷中的公眾參與

我國(guó)現(xiàn)行個(gè)人所得稅制，是在1980年第五屆全國(guó)人大第三次會(huì)議通過(guò)的稅法基礎(chǔ)上，歷經(jīng)多次調(diào)整而逐步形成的?；仡?980—2005年的個(gè)人所得稅政策，雖有多個(gè)不同的改革熱點(diǎn)議題，但無(wú)論是理論研究還是實(shí)踐，都較少關(guān)注公眾參與公共政策，公眾一般是作為政策的客體存在，很少以主體角色正式、有效地參與。在我國(guó)，由于長(zhǎng)期以來(lái)社會(huì)利益結(jié)構(gòu)分化不明顯，公眾利益表達(dá)主要由政府部門(mén)來(lái)體察和認(rèn)定。公眾利益要求不是由政策系統(tǒng)外部的社會(huì)利益群體通過(guò)利益表達(dá)進(jìn)入到制定系統(tǒng)中去，而是由政府替代公民選擇偏好與決策，整合社會(huì)的不同利益，從而使政策問(wèn)題形成過(guò)程表現(xiàn)出高度的政府主導(dǎo)性。而在政府主導(dǎo)型的政策制定過(guò)程中，由于信息獲取手段缺乏，導(dǎo)致政策主體與公眾互動(dòng)不足；由于制定中的政府絕對(duì)主導(dǎo)地位和缺乏糾錯(cuò)機(jī)制，容易導(dǎo)致合理性及公正性的不足。在這樣的情況下，在政府內(nèi)部自上而下形成的個(gè)人所得稅改革，無(wú)論是在稅務(wù)部門(mén)內(nèi)部加強(qiáng)征管、完善稅制，進(jìn)一步加強(qiáng)組織財(cái)政收入和調(diào)節(jié)收入分配功能方面，還是在稅務(wù)及相關(guān)部委之間加強(qiáng)部門(mén)合作等方面，都主要集中于對(duì)其職能定位、稅率結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)和征收管理等，在個(gè)人所得稅改革的深層問(wèn)題上沒(méi)有系統(tǒng)化地展開(kāi)。

相比較而言，2005年的個(gè)人所得稅政策修改最顯著的特征在于：公眾不僅僅是作為個(gè)人所得稅政策的客體，而是直接參與到政策制定過(guò)程中。2005年9月27日，全國(guó)人大法律委員會(huì)、財(cái)經(jīng)委員會(huì)和全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)聯(lián)合舉辦了第一次立法聽(tīng)證會(huì)，就個(gè)人所得稅法修正草案中有關(guān)工薪所得扣除費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)（俗稱(chēng)“起征點(diǎn)”）舉行聽(tīng)證會(huì)。聽(tīng)證之前，先將法律草案向社會(huì)公布，并發(fā)出將舉行聽(tīng)證會(huì)的通知，接受公眾報(bào)名。按照公布的聽(tīng)證公告載明的“東、中、西部地區(qū)都有適當(dāng)名額，工薪收入較高、較低的行業(yè)、職業(yè)都有適當(dāng)名額，代表不同觀點(diǎn)的各方都有適當(dāng)名額的原則”，從4 982位報(bào)名申請(qǐng)人中遴選出40人作為公眾陳述人候選人。然后又從中確定20人為陳述人，其余20人為旁聽(tīng)人。根據(jù)聽(tīng)證會(huì)的意見(jiàn)和各方面的意見(jiàn)，為了更好地體現(xiàn)民主、反映民意，全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議通過(guò)的《關(guān)于修改個(gè)人所得稅法的決定》將起征點(diǎn)從1 500元調(diào)整為1 600元。這是全國(guó)人大常委會(huì)在立法工作中第一次實(shí)踐立法聽(tīng)證這一公眾參與立法的形式[12]。

2011年政策制定的公眾參與較2005年又有了很大的進(jìn)步，在參與程度和參與范圍等方面都是前所未有的。2011年4月25日，全國(guó)人大網(wǎng)公布《草案》，并向社會(huì)公開(kāi)征集意見(jiàn)。草案計(jì)劃將工資薪金減除費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)，也就是個(gè)人所得稅免征額，由原來(lái)每月2 000元提高到每月3 000元；同時(shí)，工薪所得9級(jí)超額累進(jìn)稅率也計(jì)劃修改為7級(jí)。消息公布，引起了社會(huì)極大的反響，并創(chuàng)下首日收到超10萬(wàn)條意見(jiàn)的紀(jì)錄。據(jù)全國(guó)人大網(wǎng)公布的聲明顯示，為期一個(gè)多月的《草案》征集了82 707位網(wǎng)民237 684條意見(jiàn)、181封群眾來(lái)信、11位專(zhuān)家和16位社會(huì)公眾的意見(jiàn)，刷新了全國(guó)人大法律草案征求意見(jiàn)管理系統(tǒng)單項(xiàng)立法的征集意見(jiàn)紀(jì)錄。從全國(guó)人大的立法工作者到財(cái)稅部門(mén)的專(zhuān)業(yè)人士，從專(zhuān)家學(xué)者到普通百姓，共同關(guān)注此次個(gè)人所得稅改革?？v觀而論，關(guān)于個(gè)稅改革的議論，主要集中在個(gè)稅免征額（即起征點(diǎn)）上調(diào)到3 000元是否合理，對(duì)高收入者的征稅力度夠不夠，要不要實(shí)行單一稅率等，公眾以空前的熱情對(duì)此做出了回應(yīng)。政府與公民就政策問(wèn)題的形成實(shí)現(xiàn)了良好的互動(dòng)，大大激發(fā)了公民的參政、議政熱情，并將之引導(dǎo)到正常的參政渠道上。

公民參與作為中國(guó)公共生活領(lǐng)域的一個(gè)重要的關(guān)鍵詞，既有利于民眾利益的實(shí)現(xiàn)，又有利于調(diào)和甚至避免社會(huì)沖突，與政府“執(zhí)政為民”的理念高度契合?！霸谝粋€(gè)自由的國(guó)度里，每個(gè)人都認(rèn)為他和一切公共事務(wù)有著利害關(guān)系；有權(quán)形成并表達(dá)自己的意見(jiàn)”[13]。現(xiàn)階段我國(guó)公民參與個(gè)人所得稅政策制定逐漸形成了聽(tīng)證會(huì)、公布法律草案等公民參與政策的多種形式，為公民有序參與提供了制度保障。但是公民尚未自下而上地充分參與到政策制定中來(lái)，公民參與政策制定的水平還比較低，公民直接參與政策制定的正式渠道和正式程序還是比較有限。而且在歷次個(gè)人所得稅政策變遷中，從1980—2005年是沒(méi)有公民參與的，2005年以后的個(gè)人所得稅政策修改也只有2011年引入了公民參與機(jī)制，那么，何時(shí)引入、如何引入？是否在任何時(shí)候公民參與都是越多越好、涉入越深越好？應(yīng)該用什么標(biāo)準(zhǔn)來(lái)判斷和選擇不同需要下的公民參與的形式？要回應(yīng)這些問(wèn)題，關(guān)鍵在于如何將公民積極參與的熱情和行動(dòng)與有效的公共管理過(guò)程有機(jī)平衡或結(jié)合起來(lái)，即如何將有序的公民參與納入到公共管理過(guò)程中來(lái)，在公共政策制定與執(zhí)行中融入積極、有效的公民參與[14]。

三、個(gè)人所得稅制定中公民有效參與：何種途徑？

當(dāng)參與成為一個(gè)時(shí)代的要求時(shí)，我們所面臨的不是要不要公民參與的問(wèn)題，而是如何提供有效的制度來(lái)滿(mǎn)足參與的需求，必須是一種有效的“制度供給”來(lái)滿(mǎn)足“富有意義的參與”。而這個(gè)核心就是構(gòu)建一種權(quán)力—權(quán)利的制衡機(jī)制。有效的決策模型主要取決于決策質(zhì)量要求的滿(mǎn)足與受眾的可接受性之間的平衡。一些公共政策更多地需要滿(mǎn)足決策質(zhì)量要求，需要維持決策的專(zhuān)業(yè)化標(biāo)準(zhǔn)、立法命令、限制預(yù)算等要求；在此類(lèi)問(wèn)題上，公民參與的空間有限。而在另一些問(wèn)題上，公民對(duì)政策的可接受性或遵守程度對(duì)于政策的實(shí)施將產(chǎn)生直接影響，這樣的問(wèn)題公民參與存在很大空間。有效的決策模型需要政府考量政策的質(zhì)量要求和受眾的可接受性這兩個(gè)變量之間的相互制約與平衡。約翰·克萊頓·托馬斯提供了一個(gè)將公民參與和個(gè)人所得稅政策制定相互平衡和結(jié)合的框架——公民參與的有效決策模型，我們可以根據(jù)有效模型中的問(wèn)題，預(yù)先判斷出公民對(duì)組織目標(biāo)的態(tài)度如何，從而決定擬采用的公民參與方式。在個(gè)人所得稅政策制定中，公共管理者可以選擇以下三種參與途徑：公共決策途徑、整體式的協(xié)商途徑、分散式的協(xié)商途徑[15]。

1.如果公民對(duì)公共管理機(jī)構(gòu)的目標(biāo)沒(méi)有異議，在要求公民參與并保證政策接受度和公民贊同公共管理目標(biāo)的情況下，要選擇最大限度的公民參與，公共管理者應(yīng)該為整個(gè)公民參與的程序做出安排，在政策質(zhì)量規(guī)定方面發(fā)揮權(quán)威作用，并對(duì)問(wèn)題結(jié)構(gòu)界定提供權(quán)威性的解釋。例如在1993年10月31日第八屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第四次會(huì)議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)個(gè)人所得稅法》（修正案），其政策目標(biāo)是統(tǒng)一稅政、公平稅負(fù)、規(guī)范稅制，合并原來(lái)個(gè)人所得稅、個(gè)人收入調(diào)節(jié)稅和城鄉(xiāng)個(gè)體工商戶(hù)所得稅，并從納稅人、征稅項(xiàng)目、免稅項(xiàng)目、稅率、費(fèi)用扣除等方面加以完善，從而形成了新中國(guó)成立以后第一套比較完整統(tǒng)一的、適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要并符合本國(guó)國(guó)情的個(gè)人所得稅制度。因?yàn)楣駥?duì)公共管理機(jī)構(gòu)制定這樣的政策目標(biāo)沒(méi)有異議，所以在要求公民參與以保證政策接受度和公民贊同公共管理目標(biāo)的情況下，可以選擇最大限度的公民參與，由于公民贊同公共管理機(jī)構(gòu)的目標(biāo)，并通過(guò)有序參與理解和支持管理機(jī)構(gòu)的最終決定，可以實(shí)現(xiàn)高效的決策。

2.如果具備以下四個(gè)特征：（1）有信息需求；（2）不存在問(wèn)題結(jié)構(gòu)化；（3）需要公民的參與以便達(dá)成政策的可接受性；（4）公民與公共管理機(jī)構(gòu)的目標(biāo)存在著觀點(diǎn)分歧，那么，公共管理者就應(yīng)該運(yùn)用整體式的公民協(xié)商決策方法。其最大的優(yōu)點(diǎn)是讓分歧各方的公民可以充分表達(dá)自己的觀點(diǎn)，讓分歧各方明確了分歧的性質(zhì)和原因。例如2011年4月25日，全國(guó)人大網(wǎng)公布《草案》并向社會(huì)公開(kāi)征集意見(jiàn)。從公布的意見(jiàn)看，網(wǎng)上共有24 057人發(fā)表了意見(jiàn)，其中70%贊成《草案》的規(guī)定，這表明，公民對(duì)此次個(gè)人所得稅政策各項(xiàng)信息關(guān)注度很高，管理者制定了一套改革方案，不存在問(wèn)題結(jié)構(gòu)化，公民與公共管理機(jī)構(gòu)的目標(biāo)分歧點(diǎn)大多在于個(gè)人所得稅免征額（即起征點(diǎn)）上調(diào)到3 000元是否合理，對(duì)高收入者的征稅力度夠不夠，要不要實(shí)行單一稅率等，需要公民的參與以便達(dá)成政策的可接受性。那么，通過(guò)這種整體式的公民協(xié)商決策方法，讓各方明確了解公民與管理機(jī)構(gòu)目標(biāo)之間的分歧，無(wú)論政府在最后的決策中采取怎樣的方案，公民在經(jīng)過(guò)充分表達(dá)后的理解和認(rèn)同反過(guò)來(lái)會(huì)提高公民對(duì)最終決策的接受程度。

3.在政策問(wèn)題設(shè)計(jì)和涉及的利益相關(guān)人復(fù)雜的情況下，有些問(wèn)題的解決需要公共管理者采取多樣化的公民參與方式。例如，在這次征集《草案》意見(jiàn)過(guò)程中，有些意見(jiàn)就提出國(guó)家財(cái)稅部門(mén)應(yīng)盡快創(chuàng)造條件，推進(jìn)綜合與分類(lèi)相結(jié)合的稅收制度，考慮家庭撫養(yǎng)、贍養(yǎng)人口、教育費(fèi)用、大病減免等綜合因素，實(shí)行法定免稅、申請(qǐng)減稅、退稅制度等。解決這個(gè)問(wèn)題，會(huì)涉及到不同的利益相關(guān)人、不同的部門(mén)，特別是要加強(qiáng)各部門(mén)涉稅信息的共享等，那么就需要采取多樣化的公民參與方式。開(kāi)始的時(shí)候，管理者在缺乏信息的情況下，可以采取有限的公民參與方式，以了解公民的需求偏好，隨后，一旦管理者掌握了公民的偏好，就可以采用更加深入的公民參與方式，有效地避免形式上的“一刀切”，根據(jù)不同需要提供靈活多樣的參與形式和程序機(jī)制。

四、結(jié)論及建議

現(xiàn)階段我國(guó)公民參與個(gè)人所得稅政策制定進(jìn)入了新的發(fā)展時(shí)期，政府通過(guò)各種形式與公民形成積極的互動(dòng)，身處不同階層、秉持不同觀點(diǎn)的公民積極參與政府治理過(guò)程，表達(dá)不同的價(jià)值偏好，闡述各種利益訴求，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行學(xué)習(xí)、溝通和妥協(xié)，這既是民主政治的體現(xiàn)，也是改善民眾與政府關(guān)系的重要途徑，更是對(duì)國(guó)家、社會(huì)和公民之間的利益均衡關(guān)系的一次很好的探索。但是，個(gè)人所得稅制定過(guò)程是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程，并非一蹴而就，在逐步建立一種公民參與的有效決策模型基礎(chǔ)上，如何通過(guò)公民參與個(gè)人所得稅的制定來(lái)實(shí)現(xiàn)其公共性，還可以有以下的一些路徑選擇。

1.適度開(kāi)放個(gè)人所得稅政策系統(tǒng)，構(gòu)建政府回應(yīng)機(jī)制?！懊總€(gè)公民都想通過(guò)政治參與來(lái)獲取自己想要的政治利益，事實(shí)上，他們也是以能夠得到或部分得到相應(yīng)的滿(mǎn)足為限度的?！盵16]如果政府部門(mén)單純從“反映民意”角度審視公民參與，不愿分享決策所必需的信息，不及時(shí)、充分發(fā)布信息，或者信息發(fā)布的渠道極為分散，公民參與缺乏統(tǒng)一、權(quán)威、可利用的平臺(tái)，那么這種參與注定是不平衡的。因此，從嚴(yán)格意義上說(shuō)，公民參與不僅應(yīng)成為政府吸收民意的一種程序，更應(yīng)該成為改革政府決策機(jī)制的重要制度。首先，個(gè)人所得稅政策信息必須充分公開(kāi)，提高政策制定的透明度。根據(jù)信息的受眾進(jìn)行分類(lèi)，拓寬信息傳播渠道，盡可能地減少公民參與的地域、行業(yè)、階層差異，滿(mǎn)足公民的知情權(quán)，使得社會(huì)公眾能夠?qū)?guó)家重大決策問(wèn)題進(jìn)行分析論證，平等討論，坦誠(chéng)交換意見(jiàn)，提出解決方案，為政府決策提供參考。其次，擴(kuò)大個(gè)人所得稅政策制定參與主體的范圍。公共問(wèn)題的治理需要社會(huì)多方的參與，而不應(yīng)僅僅是一種“內(nèi)輸入式的精英決策體制”[17]，根據(jù)文森特·奧斯特羅姆等人的觀點(diǎn)，公共管理的體制應(yīng)該是“多中心”的體制，要通過(guò)公眾、利益集團(tuán)、政策研究專(zhuān)家、政策研究組織、政府決策機(jī)構(gòu)等多元主體的合作與博弈，尋求有共識(shí)的權(quán)力行使，由單一中心“管理”（management）向多中心的“治理”（governance）轉(zhuǎn)型，走向多元的合作治理。第三是構(gòu)建政府回應(yīng)機(jī)制，提高公眾參與的效能感。公民參與的效能感是影響公眾參與公共政策的重要因素。如果公民覺(jué)得自己的參與能夠影響政府政策的制定，他們就會(huì)選擇參加，否則就會(huì)選擇退出。政府要建立完善的對(duì)公民參與的回應(yīng)機(jī)制，尊重公民的話語(yǔ)權(quán)，承認(rèn)公民在公共政策整個(gè)運(yùn)行中的主體地位，積極推進(jìn)公民參與。2011年《草案》征集意見(jiàn)結(jié)果“原汁原味”地公布，并吸納一些專(zhuān)家和社會(huì)公眾的意見(jiàn)，第十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十一次會(huì)議表決通過(guò)新修改的個(gè)人所得稅法。根據(jù)法律規(guī)定，工資、薪金所得，以每月收入額減除費(fèi)用3 500元后的余額為應(yīng)納稅所得額，工資、薪金所得，適用超額累進(jìn)稅率，稅率為3%～45%，此外，如“對(duì)撫養(yǎng)人口、教育、醫(yī)療等費(fèi)用支出在應(yīng)納稅所得額中扣除”等其他問(wèn)題，立法機(jī)關(guān)也建議國(guó)務(wù)院及其有關(guān)部門(mén)對(duì)這一問(wèn)題抓緊研究，及時(shí)提出解決方案?？梢哉f(shuō)，這是對(duì)公民意見(jiàn)的一種極為積極的回應(yīng)，公民通過(guò)公共領(lǐng)域中對(duì)公共問(wèn)題進(jìn)行探討而形成“共識(shí)”，而根據(jù)這種“共識(shí)”所形成的公共政策才具有公共性，才能“反映民意，集中民智”。

2.推進(jìn)個(gè)人所得稅政策制定公民參與的制度化進(jìn)程，拓寬公民參與的渠道。首先，加強(qiáng)法制建設(shè)，實(shí)現(xiàn)公民參與政策制定的程序化。盡管現(xiàn)行法律對(duì)公民的參與權(quán)已經(jīng)有明確規(guī)定，但公民參與權(quán)利在法律上的存在，并不意味著這種權(quán)利在事實(shí)上的實(shí)現(xiàn)，公民參與政策制定要求有制度化的程序，一切按可知的可操作的程序來(lái)實(shí)現(xiàn)民主權(quán)利。用法律來(lái)調(diào)整、規(guī)范公民的政策參與，使公民參與做到制度化、規(guī)范化、程序化，明確公民的各項(xiàng)權(quán)利與義務(wù)，特別是知情權(quán)、結(jié)社權(quán)、集會(huì)權(quán)、聽(tīng)證權(quán)等涉及公民理性參與的權(quán)利。其次，進(jìn)一步拓寬和完善公民參與渠道，提高公民公共政策參與能力與素質(zhì)。盧梭認(rèn)為，參與本身就具有教育、民主訓(xùn)練等功能[18]。公民只有通過(guò)有效的民主化操練，才能真正提高公民政策參與的能力，增強(qiáng)公共政策參與的有效性。

3.培育公民社會(huì)，推動(dòng)公民積極有序地參與個(gè)人所得稅政策制定的進(jìn)程。哈貝馬斯認(rèn)為，公民社會(huì)是獨(dú)立于國(guó)家的、非商業(yè)化、非政治化的公共領(lǐng)域。“公共領(lǐng)域是那些允許市民之間進(jìn)行公開(kāi)的和合理的辯論以形成公眾輿論的社會(huì)機(jī)制”[19]?！肮差I(lǐng)域的主體是作為公眾輿論之中堅(jiān)力量的公眾，而公共性所發(fā)揮的主要是批判功能?！盵20]而公民社會(huì)的培育是提高公民參與組織化水平的社會(huì)條件。一方面，要推進(jìn)公共媒體的形成，其相對(duì)于公共權(quán)力機(jī)關(guān)具有獨(dú)立性和自主性，是保障公眾充分表達(dá)訴求和溝通意見(jiàn)的媒介。只有實(shí)現(xiàn)公眾對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的參與和充分討論，才能在決策中形成真正的意見(jiàn)交鋒和互動(dòng)。另一方面，要大力發(fā)展非政府組織。從某種意義上講，公共決策的公民參與過(guò)程，就是民主權(quán)利對(duì)抗國(guó)家權(quán)力的過(guò)程，目前在我國(guó)的公共決策過(guò)程中并沒(méi)有形成能與政府進(jìn)行“討價(jià)還價(jià)”的抗衡力量。政府應(yīng)界定非政府組織、政府自身以及市場(chǎng)三者之間的明確關(guān)系，使分散的、潛在的公民利益和要求轉(zhuǎn)化為明確、集中的政策要求，實(shí)現(xiàn)組織化的規(guī)模效應(yīng)，并通過(guò)完善法律制度和政策支持為非政府組織的發(fā)展創(chuàng)造良好的外部環(huán)境，保障其規(guī)范化發(fā)展，在合法的制度框架內(nèi)運(yùn)行，真正成為公民有效參與個(gè)人所得稅政策制定的橋梁。

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Participation of the Public in Formulating Personal Income Tax Policies

Jiang Lijia

After several adjustments,China's personal income tax law since first formulated in 1980,has played a distinct role in increasing financial revenue,adjusting income distribution.However,due to the restriction by multiple factors,in designing the policies little attention is paid to the participation of the public.Tax is the legal confiscation of the public's property and therefore the revision and adjustment of the personal income tax shall reflect the taxpayers opinions.The route of allowing the participation of the public in designing the personal income tax is:appropriately open the person income tax policy;construct the government responding system;design the system of the participation of the public in formulating personal income tax policies; cultivate the citizen society so as to encourage the public to actively take part in the formulation of personal income tax.

personal income tax;tax policies;effective participation of the public

D621

A

1673－1573（2011）03－0063-06

2011-08-03

南京大學(xué)研究生科研創(chuàng)新基金（2011CW07）

蔣勵(lì)佳（1975-），女，廣西柳州人，南京大學(xué)政府管理學(xué)院博士研究生，研究方向?yàn)楣补芾砝碚撆c實(shí)踐、公共政策與決策分析。

責(zé)任編輯、校對(duì)：李金霞