地方政府融資風險防范研究

○董曉君 涂書紅

（中南財經政法大學經濟學院 湖北 武漢 430073）

為了增強中央政府的宏觀調控能力，我國于1994年實行了分稅制，即將消費稅、關稅等大稅種劃歸中央政府；將增值稅、企業(yè)所得稅等稅種實行地方政府與中央共享，這樣以來，留給地方的基本都是大稅種的小部分或者是小稅種。于是出現地方政府事權與財權的不匹配，因此地方政府需要通過其他方式籌措資金以滿足地方發(fā)展需要。

一、地方政府融資存在的風險

地方政府融資是指各級地方政府為了促進地區(qū)經濟發(fā)展和改善人民生活水平，在非競爭性或者競爭性較弱的領域而進行的投融資行為。根據這一定義看以看出來，地方政府融資主要流向公路、交通等公共基礎設施或者學校、醫(yī)療等初期投入巨大，而資金回籠慢的公共領域。與此同時建立了一批城市建設投資公司、城建開發(fā)公司、城建資產經營公司、土地儲備整理中心等融資平臺。經過多年不斷地深入發(fā)展，地方政府通過融資平臺籌措資金滿足了地方經濟發(fā)展需要，但積累起來的風險也已經日益顯現出來。

1、債務規(guī)模日益龐大，地方政府財政風險加劇

由于地方政府融資形式多樣化，從而導致融資所形成的債務也是繁雜多樣。既有地方政府融資平臺直接形成的債務，也有因地方政府出面為企業(yè)向銀行貸款提供擔保形成的債務，還有比如基本醫(yī)療、義務教育、道路交通建設等公共服務領域造成的費用。目前，對地方債務不僅缺乏標準的統(tǒng)計口徑，而且連負債率、償債率等財務指標也無法運用，加之這些債務種類內容繁雜多樣。因此對地方政府債務難以掌握其真實規(guī)模。根據美國花旗銀行的經濟學家預測，2011年底中國地方政府融資平臺貸款將達到12萬億元。另外根據國家審計署的審計報告，部分地方政府償債壓力較大，存在一定的債務風險。從債務余額與當年可用財力的比率看，省、市本級和西部地區(qū)債務風險較為集中，有7個省、10個市和14個縣本級超過100%，最高的達364.77%，由此可以看出，在地方政府償債能力明顯不足的情況下，仍然舉債發(fā)展，無疑加劇了地方政府的財政風險。

2、土地財政依賴嚴重，地方經濟失衡日益顯著

所謂土地財政，是指地方政府主要靠征收、儲備和出售土地及其他進一步的“土地滾動開發(fā)”手段獲得財政收入和其他城市經營所得，以維持地方政府的“吃飯財政”和“建設財政”運轉。根據財政部的統(tǒng)計資料，2009年，政府性基金收入總值約為18335億元，其中土地出讓簽訂合同總價款就高達15910.2億元。在前期規(guī)劃公布以后，就可以帶動周邊土地、房產、商鋪增值，活躍市場交易，而涉及土地、房產交易的稅收基本歸地方所有。因而，出售土地本身不僅可以給地方政府帶來巨大的財政收入，在土地開發(fā)過程中的聯(lián)動效應同樣也可以給地方政府帶來巨大的稅費收入。

在土地財政的支持下，土地無疑成為了地方政府搖錢樹，因此在地方政府融資過程中，土地成為了最好的擔保物，而且土地的價值越高，地方政府的信用度也越高，可融資金就越多。于是各地區(qū)房地產行業(yè)蓬勃發(fā)展，房價節(jié)節(jié)攀升，成為區(qū)域主導經濟產業(yè)。既然土地成為了地方政府主要財政收入來源，在抑制房價，地方政府缺乏積極性就可想而知了。

3、政績工程泛濫不止，地方發(fā)展損耗觸目盡心

由于我國干部選撥機制，造就了政績工程過多過濫。從20世紀90年代房地產熱留下的“爛尾樓”，到當代盲目擴建的的各色開發(fā)區(qū)、大學城、商業(yè)圈都無疑扣上了政績工程的帽子。近些年來，在中國600多個城市中，居然有183個城市提出要建國際化大都市，大興土木。以鄂爾多斯的康巴什新區(qū)為例，除了寬闊的大道和廣場幾乎處于完全荒蕪的狀態(tài)。錢是政府的錢，項目是政府的項目，而樹立起來的形象確實自己的，于是在判斷項目可行性時，經濟效益退而求其次，重點考慮的是形象面子問題。據世界銀行估計，“七五”到“九五”期間，中國投資決策失誤率在30%左右，資金浪費損失大約在4000億到5000億。另外，在地方政府大興土木的過程中，還伴隨著政府尋租問題、對私人投資產生的“擠出效應”，這些無疑給中央政府宏觀調控增加了政策風險。

二、地方政府融資失衡的原因

1、地方政府事權與財權分配不統(tǒng)一

1994年實行分稅制以后，地方財政收入比重由1993年的78%急劇下降為44.3%，而地方政府財政支出比重卻僅下降了2%。隨著經濟體制不斷深入改革，國家推出了“抓大放小”兼并破產、從競爭領域有序退出的國有經濟戰(zhàn)略性調整。地方政府除了要承擔公共設施建設及維護費用，還要承擔國企下崗職工的安置費用，破產國企的債務清算費用以及企業(yè)養(yǎng)老金等方面的支出缺口，因此帶上了沉重的經濟負擔。地方政府既要促進地方經濟發(fā)展，又要履行相當的事權，而這些事權大部分是剛性需求，所需支出基數大、增長快，導致地方政府收支缺口越來越大。于是，在對資金需求量越來越大的情況下，通過搭建政府融資平臺進行項目建設，成了地方政府常用做法，“舉債發(fā)展經濟”的觀念也越來越為地方官員所接受。

2、地方政府融資平臺約束失效

對于有政府背景的融資平臺而言，對其缺乏科學有效的約束機制，其結果必然是造成融資平臺快速擴展，融資渠道日益依賴銀行，最終造成地方債務規(guī)模嚴重膨脹。對政府融資平臺的約束缺乏主要表現在兩個方面：一是內部約束缺乏；二是外部約束缺乏。

融資平臺內部約束主要是指融資公司內部的治理結構、機制設計等。融資平臺公司往往都有政府背景，公司法人結構不完善，極有有可能出現“對外公司制，對內事業(yè)制”的狀況。另外，公司高管大都是從原政府官員里面挑選，很有可能缺乏企業(yè)經營管理知識和融資風險意識。如此極易出現盲目融資或投資的現象，從而造成經營失利，政府埋單。

融資平臺外部約束缺乏主要表現為商業(yè)銀行盲目放貸。由于融資平臺在過程中，有政府做隱形擔保，而地方政府不僅有大量待開發(fā)土地，而且還有上級政府直至中央政府“財政兜底”，所以在銀行看來，融資平臺信貸風險比一般企業(yè)要小。于是，信貸過程中就存在的信息不對稱效應被進一步放大，對融資平臺公司的資質、財務、治理等信息不愿進行嚴格審查的內在動力。授信之后，對貸款資金也缺乏必要的監(jiān)控。

三、防范地方政府融資風險建議

基于地方政府融資形成的債務風險對宏觀經濟形勢可能造成的危害，迫切需要從法律和制度層面對對其進行規(guī)制，以保證地方經濟健康有序地發(fā)展。

1、轉變政府職能理念，促進建設服務型政府

由于受到計劃經濟時代的影響，政府在市場經濟發(fā)展過程中，往往還是會出現越俎代庖的現象。在招商引資的過程中，政府往往充當中間人或擔保人的角色，給原本市場領域的經濟行為，帶上了濃厚的政治色彩，降低了經濟效率。因此，地方政府應該逐漸從屬于市場領域的經濟行為中退出來，將融資貸款事宜完全放手交給企業(yè)去做，消除金融機構將地方政府視為“隱性擔保人”的觀點。政府需要做的就是維護公共基礎設施建設，規(guī)范融資流程，創(chuàng)造一個良好的投資環(huán)境。從國外發(fā)達國家政府轉型的過程來看，也是如此，逐漸從經濟、政治領域退出，轉向公共服務體系的管理。

同時對于政府在公共產品領域的投資項目，都應該在前期組織專家對項目的可行性、投資與收益進行分析。只有經過專家組討論的通過的公共項目才能進入實質建設階段，而未經通過的項目則不予開工。這樣不僅保證了公共項目在實施過程中的科學合理性，而且避免了在項目過程中地方官員產生的尋租行為。

2、整合融資平臺資源，推行市場化發(fā)展方向

當前各級地方政府都擁有數量規(guī)模龐大的地方政府融資平臺，融資平臺的巨大規(guī)模無疑是造成地方政府融資風險的重要原因。因此需要整合融資平臺資源，使之真正向市場化方向發(fā)展，以減輕其對地方政府的財政依賴。融資平臺市場化發(fā)展只要包括兩個方面：一是遵循“大并小，優(yōu)吞劣”的原則，對各級地方政府平臺進行關閉、聯(lián)合、收購等市場手段，關閉鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的小融資平臺，將一些經營管理好的融資平臺聯(lián)合或者收購，從而整合各融資平臺的優(yōu)勢資源，組建起真正有效率的資產管理組合和機制。二是自負盈虧，脫離地方政府的行政保護。地方融資平臺經營業(yè)績不佳，很重要的一個原因就是地方政府對其善后作用，因而缺乏經營激勵機制，將融資平臺市場化，使其與地方政府徹底脫離關系，不僅可以減輕地方政府財政負擔，更重要的是增強了融資平臺激勵和約束機制，以市場調節(jié)手段，保證了投資平臺的運行效率和投資項目的科學性、可行性及收益性等。

3、摸清現有債務規(guī)模，提高分類處理債務的能力

組織專班人員對目前全國范圍內的地方債務進行清查并分類，摸清地方政府融資債務的結構和數量，對其償債能力、資金使用情況等方面進行全面統(tǒng)計和審計，在此基礎上對于不同類型的債務采取不同的手段。對于因融資平臺公司承擔公益性公共項目而舉債，主要由地方政府財政進行還貸；對于融資平臺公司承擔可盈利性公共項目，可通過公司自身還債，政府每年予以一定的財政補貼；對于融資平臺公司承擔的非公共項目，應參照一般企業(yè)的還款標準，堅持誰貸誰還的原則。另外，中央財政也應該予以一定的資金援助。今后還應該進一步增強地方政府負債行為的透明度，及時、詳細公布地方政府的各類融資平臺合并報表，提高信息透明度，加強監(jiān)督。

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