公共財政視角下開征物業(yè)稅的必要性分析

○楊立平

（廣東技術師范學院經(jīng)貿(mào)學院 廣東 廣州 510260）

隨著我國社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，出現(xiàn)了許多迫切需要解決的社會問題，如社會財富分配嚴重失衡；房價不合理的快速上漲，一方面許多人住房困難，買不起房，另一方面又有大量新建住房空置；地方政府財權(quán)與事權(quán)不對稱，導致不規(guī)范行為的出現(xiàn)，孕育出許多社會風險。透過這些問題分析背后的制度原因，其中之一便是公共財政體制存在許多缺陷。而開征物業(yè)稅有助于促進我國公共財政體制的完善，進而在一定程度上促使以上問題的解決。

一、開征物業(yè)稅是調(diào)節(jié)存量財富分配、縮小貧富差距的需要

目前，關于調(diào)節(jié)財富分配的稅種主要包括所得稅、消費稅等。這些稅種都是對流量征稅，而對財富存量征稅則相對不足。雖然現(xiàn)行稅制中有房產(chǎn)稅，但它是以經(jīng)營性房產(chǎn)作為征稅對象，居民自住房產(chǎn)并不在征稅范圍之內(nèi)。出現(xiàn)這種局面的原因在于，過去計劃經(jīng)濟體制下不允許個人有較多的剩余財產(chǎn)，個人住房是以單位福利形式進行分配的，個人不具有物業(yè)產(chǎn)權(quán)。改革開放以來，隨著市場經(jīng)濟體制的逐步建立，住房制度發(fā)生了巨大變化，房產(chǎn)物業(yè)已經(jīng)在很大程度上成為商品，甚至成為投資的工具。因此，將居民房產(chǎn)適時納入征稅范圍，開征物業(yè)稅，正好可以彌補對存量財富征稅的不足。

收入分配不公、貧富差距過大是目前我國面臨的主要社會問題之一，而現(xiàn)行稅收體系對調(diào)節(jié)財富分配的作用又十分有限。

首先，從收入取得環(huán)節(jié)來看，個人所得稅稅負基本落在廣大工薪收入者頭上。由于對包括股票、基金投資的資本利得收益不征個人所得稅，以此為主要收入來源者只承擔了很輕的稅負。從要素分配的角度看，資本利得獲得者往往是高收入人群，工薪只占其很少的一部分收入來源。即使將來實行綜合所得稅，擴大稅基，將資本利得納入其中，也不可能對未實現(xiàn)的資本利得征稅。由于資本利得是財富的組成部分，故通過對財富征稅就可解決這一問題。

其次，從收入流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)來看，消費稅是具有累進性質(zhì)的主要調(diào)節(jié)稅種。但消費稅只對少數(shù)高檔商品征稅，征收面過窄。從目前我國富裕人士的消費結(jié)構(gòu)來看，納入消費稅征稅范圍的商品在富人消費支出中所占比重很低。據(jù)福布斯2010年中國財富排行榜相關數(shù)據(jù)的分析，高收入人群的支出結(jié)構(gòu)大體是證券投資、房產(chǎn)物業(yè)、現(xiàn)金等其他資產(chǎn)各占三分之一?，F(xiàn)行稅制對證券、現(xiàn)金等資產(chǎn)的持有是不征稅的。對房產(chǎn)物業(yè)在取得產(chǎn)權(quán)時一次性繳納1.5%～3%的契稅，之后如果不是用于生產(chǎn)經(jīng)營活動或出租，也是不用交稅的。

最后，從財富存量環(huán)節(jié)來看，在目前的財產(chǎn)稅體系中只有車船稅是對持有財產(chǎn)征稅。

綜上所述，現(xiàn)行稅制中對個人收入從取得、流轉(zhuǎn)到最后形成存量財富的各個環(huán)節(jié)的課稅均有缺陷，這也是目前我國貧富差距不斷擴大的原因之一。由于房地產(chǎn)是個人財富集中的一個重要途徑，因此對房地產(chǎn)開征物業(yè)稅無疑是對存量財富具有較大調(diào)節(jié)作用，可以進一步完善公共財政體制下的稅收體系，抑制貧富差距不斷擴大的趨勢。

理論界也有人不同意物業(yè)稅的財富調(diào)節(jié)作用，認為物業(yè)稅具有累退性（張楚，2010）。因為物業(yè)稅一般是以房產(chǎn)評估價為稅基的比率稅，相對于居民的收入，低收入家庭的納稅比例要高于高收入家庭的比例。假設政府征收1%的物業(yè)稅，低收入家庭年收入2萬元，擁有房產(chǎn)20萬元，高收入家庭年收入100萬元，擁有房產(chǎn)200萬元，則低收入家庭的稅負是其年收入的10%，而高收入家庭的稅負則只占其年收入的2%。

而此矛盾在設立了物業(yè)稅的國家里都已經(jīng)得到解決?；咀龇ㄊ窃谝?guī)定滿足基本需求的免征額的基礎上實行累進稅率。例如，新加坡全部房產(chǎn)均要繳納物業(yè)稅，以家庭為單位對自住房產(chǎn)按套數(shù)累進征稅：第一套房按3%的稅率繳納，第二套及以上按10%的稅率繳納。法國則是規(guī)定按人均居住面積進行累進征稅。我國物業(yè)稅試點城市上海規(guī)定每人60平方米的免征額，超過面積則累進征稅。

二、開征物業(yè)稅是穩(wěn)定房價、保障房地產(chǎn)市場健康發(fā)展的需要

雖然難以準確地度量所得，但最好的估計值表明，我國的收入分配是很不公平的，關于存量財富數(shù)據(jù)的情況就更差了。有一項研究顯示，處于財富分配最高的1%的人，擁有總財富的40%（鄧立平，2010），而其中三分之一又是以房產(chǎn)物業(yè)的形式存在的。這就不奇怪為什么一方面在城市中有許多人住房困難、買不起房，另一方面全國又有6000萬套左右的新建住房空置。這樣不公平的物業(yè)配置是否可取，成為一系列復雜的社會問題和倫理問題。

“衣食住行”為人類生存之基本，住房因此成為個人生活的剛性需求。從文明世界的發(fā)展現(xiàn)實來看，“居者有其屋”是各國憲法賦予公民的一項基本人權(quán)，必須完全得到保障。因此，房產(chǎn)物業(yè)已經(jīng)被界定為具有準公共產(chǎn)品性質(zhì)的特殊商品。以物業(yè)稅的形式介入房地產(chǎn)市場進行調(diào)控，糾正市場失靈造成的房產(chǎn)向少數(shù)富人過度集中的現(xiàn)狀應該成為公共財政體制下政府的必然選擇。

當前房價高企的主要原因是投資性需求過大，突出表現(xiàn)為房產(chǎn)物業(yè)過度集中在少數(shù)人手中，新建住房空置率過高。以物業(yè)稅壓抑房價的原理在于稅收資本化的作用。如果開征物業(yè)稅，則打算購置房產(chǎn)的人會考慮到，一旦購買房產(chǎn)，將會把未來一連串的應納稅額也買下來，這會降低購買者愿意支付的房價。由于土地供應是固定的，房產(chǎn)供應也是相對有限的，根據(jù)稅負轉(zhuǎn)嫁理論，房產(chǎn)的所有者基本上就要承擔全部稅負，即開征物業(yè)稅將增加房產(chǎn)的持有成本。擁有房產(chǎn)物業(yè)的成本包括取得成本和持有成本，從我國現(xiàn)實情況來看，取得成本主要包括購買房產(chǎn)的價格以及取得產(chǎn)權(quán)應繳納的契稅。持有成本主要包括房產(chǎn)折舊及物業(yè)管理費等，對于非經(jīng)營性房產(chǎn)不需繳納房產(chǎn)稅。由于近年來房產(chǎn)價格大幅上漲，按市值計算的折舊已成負數(shù)，而物業(yè)管理費在高昂的房價面前也可忽略不計。這樣持有成本已演變成持有收益，在很大程度上刺激了市場對房產(chǎn)的投資性需求?！百I房子一定賺錢”已成為當前社會不爭的事實。特別是在證券市場等其他投資市場均不景氣的情況下，大量資金流入房地產(chǎn)市場的趨勢還會愈演愈烈。

今天中國出現(xiàn)的問題在其他先進國家和地區(qū)早就存在，他們也有一套應對的辦法。開征物業(yè)稅是其中一個重要選擇。西方發(fā)達國家的物業(yè)稅制度對于有效控制房產(chǎn)過度集中形成空置起到了非常重要的作用，絕大多數(shù)人最多只有一套物業(yè)，有多套物業(yè)的業(yè)主也是盡量避免房產(chǎn)空置，寧愿將空置的物業(yè)低價出租甚至零租金出租。丹麥政府在50年前就開始征收閑置物業(yè)價值稅，法國的一些城市對于閑置的房產(chǎn)規(guī)定征收超過一般物業(yè)的懲罰性高額物業(yè)稅。

三、開征物業(yè)稅是健全地方財政收入體系、規(guī)范地方政府行為的需要

我國1994年對預算管理體制進行了重大改革，以分稅制取代原有的分級包干制，其基本設想是建立“一級政府、一級事權(quán)、一級財權(quán)”的架構(gòu)。然而，十幾年來的實踐表明，分稅制改革還有許多有待完善的地方，主要表現(xiàn)為地方財政收入體系不完善，缺乏能夠與地方政府事權(quán)相對稱的主要財源。現(xiàn)階段，一方面隨著經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)軌，政府職能在發(fā)生轉(zhuǎn)變，政府事權(quán)大量增加，地方政府更關心本地方公共產(chǎn)品的提供，愿意承擔更多的事權(quán)。另一方面，現(xiàn)行的分稅制又限制了地方政府的收入自主權(quán)。有資料顯示，當前我國財政支出的70%集中在省以下的地方政府，但是60%的財政收入歸中央財政。在沒有充分財源的情況下，為了發(fā)展本地經(jīng)濟、創(chuàng)造地方政府政績，容易出現(xiàn)亂收費、亂占用、變相舉債等一系列不規(guī)范行為。近年來大量增加的地方政府賣地收入就是其中一種。

以賣地收入為主的土地財政是典型的“寅吃卯糧”，把70年的土地使用權(quán)一次性出讓后得到巨額收入。由于缺乏相應的法規(guī)制度對其制約，許多地方政府急功近利，大量賣地。據(jù)統(tǒng)計，杭州、上海、北京2009年的賣地收入分別為1054億元、1043億元、928億元，而這些地方政府2009年的地方財政收入總額分別為520億元、2540億元、2027億元。賣地收入甚至已超過當年的財政收入。一個地方的土地總量是有限的，當前多賣地，后續(xù)財政開支就會變得更加困難。在目前的法規(guī)環(huán)境下，土地財政無疑會誘發(fā)地方政府的短期行為，影響城市今后的發(fā)展，同時也將地方政府的收入過多地與房價、地價聯(lián)系起來。這幾年中央幾次出手壓抑房價均未能奏效，究其原因，地方政府在其中起了非常負面的作用。

筆者在《論加強政府間縱向轉(zhuǎn)移支付的必要性》一文中已經(jīng)分析過，目前我國的主要稅種均不適合作為地方主體稅種。在不改變分稅制體制的情況下，只能開征新稅種來解決問題。財產(chǎn)稅具有稅源分布廣闊、區(qū)域性、稅基固定等特點，地方政府易于做到對本地區(qū)的稅源實施嚴格監(jiān)控，提高稅收征管效率，同時財產(chǎn)稅收主要用于為本地區(qū)提供公共服務，有利于形成“多征稅，多提供公共服務”的良性循環(huán)機制，符合稅收受益原則，非常適合作為地方稅主體稅種。許多實行分稅制國家大多將財產(chǎn)稅歸為地方政府，成為地方財政的主要來源。據(jù)OECD組織1990年的資料，在地方稅收中，美國財產(chǎn)稅占80%，加拿大占84%，英國占93%（此處是按聯(lián)邦、州、地方三級來劃分財政收入的）。

開征物業(yè)稅應學習香港的經(jīng)驗，實行普征模式。為了保證低收入居民的生活不會受到太大的影響，可以將供基本生活需要的居住面積作為免征額，同時保留原有土地出讓金不變，并將其計入稅基。有人擔心這種模式會延續(xù)目前土地財政的弊端，主張廢除土地出讓金制度。但筆者認為，政府行為出現(xiàn)問題，不能依靠市場方式來解決，只能將改革思路轉(zhuǎn)向目前的社會制度和政治體制，特別是改革集土地管理與土地經(jīng)營于一身的行政體制，降低地方政府對短期利益的依賴，保證地方政府收入的可持續(xù)性。

按照以上設想形成的，以物業(yè)稅為主體的新的地方政府土地財政會不會又成為房價上漲的推動因素呢？值得慶幸的是，有研究表明，在其他條件相同的情況下，一個地區(qū)的房價與該地區(qū)的物業(yè)稅稅率負相關，而與該地區(qū)政府所提供的公共服務質(zhì)量正相關，即提高物業(yè)稅會降低房價，而增加教育、社會治安等公共服務則會增加房產(chǎn)價值。

由此可以推斷，隨著物業(yè)稅的開征，新的地方財政收入體系的逐步建立，推動房價不斷上漲的制度性因素將得到根本根除。地方政府要獲得以物業(yè)稅為主的更多土地財政收入，就必須通過對交通、環(huán)保、治安、教育等公共服務的投入來實現(xiàn)，從而進入地方政府收入與地方政府職責良性循環(huán)的軌道。

[1]孫健夫：關于物業(yè)稅負的水平設計的幾個問題[J].稅務研究，2010（3）.

[2]楊立平：論加強政府間縱向轉(zhuǎn)移支付的必要性[J].生產(chǎn)力研究，2009（8）.

[3]楊全社、鄭健翔：地方財政學[M].南開大學出版社，2005.