政策執(zhí)行阻滯中的執(zhí)行主體要素淺析

○周國(guó)雄

政策執(zhí)行阻滯中的執(zhí)行主體要素淺析

○周國(guó)雄

政策執(zhí)行是政策實(shí)踐活動(dòng)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在當(dāng)前一些地方和領(lǐng)域存在的執(zhí)行難現(xiàn)象中，因執(zhí)行主體自身素質(zhì)不高造成的執(zhí)行阻滯占有較大比例。研究影響政策執(zhí)行環(huán)節(jié)的執(zhí)行主體因素，對(duì)于總結(jié)其對(duì)執(zhí)行環(huán)節(jié)的作用機(jī)理，化解政策執(zhí)行阻滯，提升公共政策執(zhí)行力具有重要的實(shí)踐意義。

一、影響公共政策執(zhí)行力的執(zhí)行主體因素

公共政策執(zhí)行是一種典型的組織行為，需要依托一個(gè)堅(jiān)強(qiáng)有力、行動(dòng)高效的組織體系。執(zhí)行主體的組織體系狀況、執(zhí)行人員素質(zhì)和機(jī)關(guān)組織文化都是影響執(zhí)行效果的重要因素。

1.組織體系狀況。層級(jí)和幅度是組織體系的兩大指標(biāo)要素。層級(jí)與幅度的情況會(huì)影響政策任務(wù)的分解以及執(zhí)行方案的具體化。一般地說(shuō)，幅度越大、層級(jí)越多，指令和信息傳遞出現(xiàn)偏差的幾率就越高，政策目標(biāo)和執(zhí)行方案被虛化和扭曲的可能性就越大。組織機(jī)構(gòu)的命令與服從體系的統(tǒng)一性、完整性和科學(xué)性會(huì)影響到各個(gè)執(zhí)行環(huán)節(jié)的順暢程度。組織體系的執(zhí)行工作機(jī)制關(guān)系到組織成員工作的協(xié)調(diào)性、有序性和科學(xué)性，關(guān)系到信息傳遞的準(zhǔn)確性、及時(shí)性和便捷性，最終決定著組織的執(zhí)行效率和效能。

2.執(zhí)行人員素質(zhì)。組織是個(gè)體的有序集合。任何宏大的公共政策都需要具體的個(gè)體在相互配合的前提下加以落實(shí)和完成。因此，作為政策執(zhí)行個(gè)體的執(zhí)行人員，其對(duì)政策目標(biāo)的認(rèn)同程度、對(duì)政策方案的理解程度、對(duì)執(zhí)行行為的投入程度以及責(zé)任心、創(chuàng)新精神、管理能力、政策水平等，都會(huì)反映到執(zhí)行效果中來(lái)。一般而言，公共政策失效的一個(gè)常見(jiàn)原因就是執(zhí)行者對(duì)政策目標(biāo)和政策方案缺乏認(rèn)同感或者理解錯(cuò)誤、政治或業(yè)務(wù)素質(zhì)不足等。

3.機(jī)關(guān)組織文化。積極、和諧的組織文化是政府廉潔、高效的必要條件。其中，執(zhí)行文化的強(qiáng)弱最直接地影響和塑造著公務(wù)人員的執(zhí)行行為。執(zhí)行文化是一種理念，它要求組織成員從思想深處習(xí)慣并認(rèn)同政府組織所倡導(dǎo)的執(zhí)行觀念和執(zhí)行方式，并最終形成一種信守承諾、注重行動(dòng)、講求實(shí)效、富有責(zé)任感，以目標(biāo)為導(dǎo)向、以制度為依托，既敢于堅(jiān)持原則，又善于靈活變通的群體性執(zhí)行思維。在這樣的政府組織里，公共政策方案往往能夠得到切實(shí)有效的貫徹執(zhí)行，順利地實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。

二、當(dāng)前政策執(zhí)行阻滯的主要表現(xiàn)形式

“有令不行、有禁不止”是公共政策執(zhí)行難的共性特征。但在具體政策實(shí)踐中，執(zhí)行難可能表現(xiàn)為多種形式：

1.政策附加

所謂政策附加，是指政策執(zhí)行主體在執(zhí)行上級(jí)政策的過(guò)程中，人為附加了不恰當(dāng)?shù)膬?nèi)容，使政策的調(diào)整對(duì)象、范圍、力度、目標(biāo)超越了原政策的要求，影響了政策精神的忠實(shí)表達(dá)。附加執(zhí)行表面上看起來(lái)是下級(jí)結(jié)合實(shí)際貫徹落實(shí)上級(jí)政策，實(shí)質(zhì)則是利用附加條款變相扭曲上級(jí)政策精神，從而達(dá)到謀取自身不正當(dāng)利益的目的。例如，實(shí)施計(jì)劃生育的目的是控制人口數(shù)量，提高人口素質(zhì)。但在個(gè)別地區(qū)，超生罰款卻成為個(gè)別農(nóng)村基層政府部門財(cái)政收入的重要來(lái)源。這些地區(qū)在國(guó)家計(jì)劃生育政策的基礎(chǔ)上，附加出臺(tái)地方“土政策”，把生育指標(biāo)公開拍賣，對(duì)超生育齡婦女采取“睜一只眼閉一只眼”的態(tài)度，只等超生以后征收罰款。這樣一來(lái)，計(jì)劃生育目標(biāo)沒(méi)有實(shí)現(xiàn)，反而助長(zhǎng)了不正之風(fēng)，造成了不良社會(huì)影響。

2.政策替代

當(dāng)政策執(zhí)行主體與上級(jí)政策之間出現(xiàn)利益沖突時(shí)，執(zhí)行主體利用政策的抽象性特征和自由裁量權(quán)，以本地區(qū)或本部門情況特殊為借口，作出不同于原政策精神的解釋，從而扭曲上級(jí)政策為我所用，甚至以自行制定的“土政策”直接替代原政策。政策替代的實(shí)質(zhì)就是鉆政策和制度的空子，打著“實(shí)事求是”的旗號(hào)，對(duì)上級(jí)政策搞陽(yáng)奉陰違。例如，1997年，為推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，國(guó)務(wù)院頒布了小城鎮(zhèn)戶籍改革試點(diǎn)方案，擴(kuò)大了農(nóng)民落戶城鎮(zhèn)的范圍。政策一出，極個(gè)別城市立即制定“土政策”，以多種名目有償辦理“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，造成當(dāng)時(shí)影響惡劣的“政府賣戶口”現(xiàn)象。

3.政策殘缺

任何一項(xiàng)公共政策都是由若干相互配套的具體條文和措施組成的，形成一個(gè)多層面、多要素的有機(jī)整體，共同指向特定的政策目標(biāo)。在執(zhí)行政策前，應(yīng)當(dāng)對(duì)政策內(nèi)容全面領(lǐng)會(huì)、整體把握。但個(gè)別執(zhí)行主體出于利益考慮，以政策條文是否符合以及多大程度符合自身利益為依據(jù)，對(duì)上級(jí)政策條文分別采取積極執(zhí)行、消極執(zhí)行、拒絕執(zhí)行等對(duì)策，使原本完整的政策在選擇性執(zhí)行中殘缺不全，影響了政策整體功能的發(fā)揮。例如，中央出臺(tái)的“減負(fù)”政策，要求取消涉及農(nóng)民負(fù)擔(dān)的不合理收費(fèi)項(xiàng)目。但到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)時(shí)，各地執(zhí)行情況就不盡相同，有的地方只取消了部分收費(fèi)項(xiàng)目，使得中央的“減負(fù)”政策未得到全面落實(shí)。

4.政策敷衍

政策敷衍，即執(zhí)行主體只做表面文章，不落實(shí)具體措施，使政策執(zhí)行浮于表面、流于形式。實(shí)踐中，政策敷衍常常表現(xiàn)為以會(huì)議落實(shí)會(huì)議、以文件落實(shí)文件，貫徹執(zhí)行停留在一般的宣傳號(hào)召層面。導(dǎo)致政策敷衍行為的根本動(dòng)因是該項(xiàng)政策有損執(zhí)行主體利益，或者雖然無(wú)損利益，但執(zhí)行起來(lái)“耗時(shí)耗力”、“得不償失”。政策敷衍使上級(jí)政策成為一紙空文，在阻礙政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的同時(shí)，還浪費(fèi)了公共資源，損害了政策的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。例如，近年來(lái)中小煤礦事故頻發(fā)，國(guó)務(wù)院多次作出關(guān)閉私營(yíng)小煤礦進(jìn)行安全整頓的決策。但由于個(gè)別地方政府干部與煤礦業(yè)主在利益上存在不正當(dāng)聯(lián)系，因此在貫徹執(zhí)行時(shí)，“刮陣風(fēng)”、“走過(guò)場(chǎng)”，敷衍了事，從而使不符合政策要求的小煤礦繼續(xù)違規(guī)生產(chǎn)，導(dǎo)致重大責(zé)任事故頻頻發(fā)生。

5.政策截留

政策截留，是指當(dāng)某項(xiàng)公共政策可能損害自身既得利益時(shí)，執(zhí)行主體采取不學(xué)習(xí)、不傳達(dá)、不貫徹，隱瞞、截留該政策的行為。在一些交通不便、信息閉塞的地區(qū)，政策目標(biāo)群體文化素質(zhì)普遍偏低，法治意識(shí)、民主意識(shí)欠缺，容易受到實(shí)施政策截留行為的個(gè)別地方政府部門、干部的蒙蔽。政策截留行為是對(duì)上級(jí)政策的公然對(duì)抗，其政治和社會(huì)影響十分惡劣，應(yīng)予以嚴(yán)厲懲處。例如，極個(gè)別基層政府出于自身利益考慮，隱瞞中央的支農(nóng)扶貧政策，截留財(cái)政撥款、救災(zāi)物資等?！罢呓亓簟痹斐闪苏咝麄骱拓瀼氐摹懊c(diǎn)”，目標(biāo)群體無(wú)法了解政策精神，政策所指向的社會(huì)問(wèn)題依然存在，政策目標(biāo)完全落空。

6.政策合謀

當(dāng)某項(xiàng)公共政策同時(shí)影響到政策執(zhí)行主體和部分目標(biāo)群體的利益時(shí)，兩類主體可能基于相同的利益需要，實(shí)施“政策合謀”，聯(lián)合抵制該項(xiàng)政策。由于在現(xiàn)行行政體制下，政策制定者獲取政策執(zhí)行信息的渠道較為單一，很大程度上依賴于執(zhí)行主體的單方面匯報(bào)，因此，在執(zhí)行主體與部分目標(biāo)群體結(jié)成利益共同體的情況下，容易強(qiáng)化執(zhí)行情況信息的不對(duì)稱性，從而加大執(zhí)行監(jiān)控的難度。例如，小煤窯治理過(guò)程中，個(gè)別煤炭產(chǎn)區(qū)的基層政府為確保地方財(cái)政收入和少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部的非法既得利益，與小煤窯業(yè)主串通一氣，共同抵制上級(jí)政策，就是政策合謀的典型案例。

7.政策尋租

權(quán)力尋租，是指握有公權(quán)者以權(quán)力為籌碼牟取自身利益的一種非生產(chǎn)性活動(dòng)。當(dāng)部分目標(biāo)群體對(duì)某項(xiàng)政策不滿，但為規(guī)避處罰，轉(zhuǎn)而采取賄賂官員，尋求執(zhí)行主體“網(wǎng)開一面”、“特殊關(guān)照”，個(gè)別政府官員則借機(jī)進(jìn)行權(quán)錢交易時(shí)，就產(chǎn)生了政策領(lǐng)域的權(quán)力尋租，即政策尋租現(xiàn)象。政策尋租一方面造成了公共政策的部分失效，形成了“政策規(guī)制真空”，另一方面又為官員腐敗提供了土壤和空間。例如，在計(jì)劃生育政策執(zhí)行過(guò)程中，個(gè)別地區(qū)就出現(xiàn)了花錢買生育指標(biāo)和基層官員受賄現(xiàn)象。又如，在個(gè)別農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)戶違規(guī)占地修建住宅的現(xiàn)象較為普遍，其中往往隱藏著農(nóng)民與“村官”的權(quán)錢交易。

三、提高政策執(zhí)行主體素質(zhì)的路徑建議

基于執(zhí)行主體在政策執(zhí)行環(huán)節(jié)、乃至整個(gè)政策實(shí)踐活動(dòng)中的特殊地位和作用，提升執(zhí)行主體素質(zhì)，就成為化解執(zhí)行阻滯，提高公共政策執(zhí)行力，增強(qiáng)政府政策實(shí)踐效能的重要一環(huán)。

1.完善政府政績(jī)導(dǎo)向。改革開放以來(lái)，在以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的思想指導(dǎo)下，我國(guó)從中央到地方形成了層層分解的壓力型體制。所謂壓力型體制，“指的是一級(jí)政治組織（市、縣、鄉(xiāng)）為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)趕超，完成上級(jí)下達(dá)的各項(xiàng)指標(biāo)而采取的數(shù)量化任務(wù)分解的管理方式和物質(zhì)化的評(píng)價(jià)體系”，“它將經(jīng)濟(jì)上的承包責(zé)任制引入政治生活，用物質(zhì)刺激來(lái)驅(qū)動(dòng)政治過(guò)程，使各種組織、個(gè)人為了獲得更多的物質(zhì)滿足去爭(zhēng)資源、爭(zhēng)名次、爭(zhēng)個(gè)人升遷”。在壓力型體制下，個(gè)別下級(jí)政府官員為了完成經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，有可能忽略甚至放棄上級(jí)政府下達(dá)的其它某些指標(biāo)，從而出現(xiàn)“上有政策、下有對(duì)策”的博弈局面。因此，唯有不斷完善地方政府與地方公眾間的“委托－代理關(guān)系”，建立以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)的政績(jī)考核體系，樹立正確的政績(jī)觀，才能從根本上抑制壓力型體制造成的地方政府個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)干部的逐利博弈沖動(dòng)。

樹立正確的政績(jī)觀，一是要加強(qiáng)思想引導(dǎo)。關(guān)鍵是要深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，以全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展思想指導(dǎo)樹立正確的政績(jī)觀，使得政績(jī)經(jīng)得起實(shí)踐、歷史和群眾的檢驗(yàn)。二是要完善考評(píng)指標(biāo)體系。不僅要考察政績(jī)本身，還要考察與取得政績(jī)相關(guān)的政績(jī)成本、政績(jī)道德和可持續(xù)發(fā)展等三方面內(nèi)容。三是要優(yōu)化考評(píng)手段，完善激勵(lì)約束機(jī)制，解決“考用脫節(jié)”的問(wèn)題。

2.完善責(zé)任追究制度。制定和實(shí)施公共政策的根本目的在于實(shí)現(xiàn)以公共利益為核心的社會(huì)整體利益的最大化。任何違背公共政策價(jià)值取向的政策執(zhí)行行為，都應(yīng)當(dāng)受到政策責(zé)任追究機(jī)制的懲罰。因此，從本質(zhì)上說(shuō)，政策責(zé)任追究機(jī)制體現(xiàn)了職、責(zé)、權(quán)相統(tǒng)一的行政管理基本原則。創(chuàng)新政策執(zhí)行責(zé)任追究機(jī)制，應(yīng)當(dāng)著力解決好“對(duì)誰(shuí)負(fù)責(zé)、由誰(shuí)負(fù)責(zé)、應(yīng)負(fù)何責(zé)、如何負(fù)責(zé)”等四大問(wèn)題。

從我國(guó)的國(guó)體、政體等制度安排來(lái)看，我國(guó)各級(jí)地方政府存在雙重“委托－代理”關(guān)系?？v向上，中央政府作為國(guó)家最高行政機(jī)關(guān)，代表國(guó)家層面的全社會(huì)公共利益；地方政府受中央政府委托，管理地方性公共事務(wù)，是中央政府在地方的“代理人”。橫向上，地方政府是地方人大的執(zhí)行機(jī)關(guān)，由其選舉產(chǎn)生，對(duì)其負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，受其監(jiān)督；地方人大由地方公民直接或間接選舉產(chǎn)生，對(duì)其負(fù)責(zé)并受其監(jiān)督。因此，地方人大（代表地方公眾）與地方政府之間形成了一種“橫向”的“委托－代理”關(guān)系。在政策執(zhí)行中，作為執(zhí)行主體的地方政府，就需要同時(shí)對(duì)代表更廣泛公共利益的上級(jí)政府和代表本區(qū)域公共利益的地方人大負(fù)責(zé)。

“由誰(shuí)負(fù)責(zé)、應(yīng)負(fù)何責(zé)、如何負(fù)責(zé)”的落實(shí)，則需要遵循責(zé)任明晰、責(zé)任適當(dāng)、責(zé)任公開三項(xiàng)原則。責(zé)任明晰，一是要明晰責(zé)任主體，劃定從高層領(lǐng)導(dǎo)到普通公務(wù)人員在內(nèi)的各級(jí)政策執(zhí)行者的執(zhí)行權(quán)限（自由裁量權(quán)），明確執(zhí)行工作績(jī)效評(píng)估和責(zé)任檢查的依據(jù)，實(shí)現(xiàn)責(zé)任到人、責(zé)任全覆蓋，不留責(zé)任盲區(qū)；二是要明晰責(zé)任類型，準(zhǔn)確界定各級(jí)執(zhí)行人員各自應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任類別，區(qū)分集體責(zé)任與個(gè)人責(zé)任、直接責(zé)任與間接責(zé)任、政治責(zé)任與法律責(zé)任、行政責(zé)任與人格責(zé)任，等等，避免責(zé)任規(guī)定籠統(tǒng)不清、等量齊觀。責(zé)任適當(dāng)，即政策執(zhí)行者（包括組織和個(gè)人）所負(fù)擔(dān)的責(zé)任應(yīng)當(dāng)與其所處的職位、掌握的權(quán)力、擁有的資源相一致，確保職、權(quán)、責(zé)的有機(jī)統(tǒng)一。責(zé)任公示，即通過(guò)制定法律法規(guī)、發(fā)表責(zé)任聲明、發(fā)布新聞稿公開政策執(zhí)行相關(guān)責(zé)任規(guī)定等形式，提高政策執(zhí)行活動(dòng)的透明度，加大政策執(zhí)行的監(jiān)控力度。

3.完善執(zhí)行監(jiān)督制度。為保證執(zhí)行過(guò)程與執(zhí)行要求相一致，必須對(duì)政策執(zhí)行行為進(jìn)行必要的監(jiān)督，適時(shí)評(píng)估執(zhí)行情況，及時(shí)糾正執(zhí)行偏差，確保實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。一是強(qiáng)化人大監(jiān)督?？煽紤]探索推行人大代表專職化和常任化制度，解決參政議政知識(shí)化需求，保障代表有足夠的履職時(shí)間精力，增強(qiáng)人大監(jiān)督的實(shí)效。完善人大代表構(gòu)成比例。例如，針對(duì)近年來(lái)農(nóng)民工群體數(shù)量急劇增長(zhǎng)，農(nóng)民工在人大代表中的比例也應(yīng)適當(dāng)提高。增強(qiáng)人大代表的選民選區(qū)意識(shí)。更加主動(dòng)地反映所代表群體的呼聲，更加有效地履行代表職責(zé)。加強(qiáng)人大監(jiān)督體制機(jī)制建設(shè)，增強(qiáng)人大監(jiān)督的可操作性和實(shí)效性。二是強(qiáng)化專門監(jiān)督。針對(duì)政策執(zhí)行主體內(nèi)部現(xiàn)行的專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)難以充分發(fā)揮政策監(jiān)督職能的問(wèn)題，切實(shí)增強(qiáng)專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)在人事、財(cái)務(wù)以及日常運(yùn)作方面的自主性和獨(dú)立性，健全有關(guān)監(jiān)督的實(shí)體性和程序性法律法規(guī)，完善各專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)間的協(xié)調(diào)配合機(jī)制。三是加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督。相對(duì)于國(guó)家性質(zhì)的公權(quán)力監(jiān)督而言，社會(huì)監(jiān)督是一種非國(guó)家性質(zhì)的監(jiān)督。當(dāng)前社會(huì)監(jiān)督存在的主要問(wèn)題是保障監(jiān)督權(quán)利落實(shí)的法律法規(guī)尚不健全。因此，加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督的核心工作是加快社會(huì)監(jiān)督的相關(guān)立法和制度建設(shè)的進(jìn)度，盡早制定并頒布《公民監(jiān)督法》等相關(guān)法律法規(guī)，使對(duì)包括政策執(zhí)行在內(nèi)的政府行政行為的社會(huì)監(jiān)督落到實(shí)處。

4.倡導(dǎo)機(jī)關(guān)執(zhí)行文化?！皥?zhí)行文化”，原指把“有效執(zhí)行”作為所有組織成員行為的最高準(zhǔn)則和終極目標(biāo)的一種企業(yè)文化。在新公共管理思想日益普及的今天，把企業(yè)“執(zhí)行文化”引入政府組織的機(jī)關(guān)文化建設(shè)中，對(duì)于優(yōu)化政府管理理念，轉(zhuǎn)變政府人員工作作風(fēng)，強(qiáng)化公務(wù)員隊(duì)伍的政治意識(shí)、大局意識(shí)、責(zé)任意識(shí)，提高政府工作效率，最終提升政策執(zhí)行力具有重要意義。建設(shè)政府“執(zhí)行文化”，首先，要強(qiáng)化執(zhí)行意識(shí)。要在公務(wù)員隊(duì)伍中開展執(zhí)行力教育，提高各級(jí)公務(wù)員對(duì)有效執(zhí)行重要性的認(rèn)識(shí)。執(zhí)行意識(shí)的核心是講大局、重落實(shí)。講大局，就是要講政治、講責(zé)任，樹立全國(guó)“一盤棋”思想，以國(guó)家利益、人民利益、黨的利益為重。重落實(shí)，就是要改變以會(huì)議落實(shí)會(huì)議、以文件落實(shí)文件的形式主義傾向，在執(zhí)行上動(dòng)真格，在落實(shí)上下苦功，樹立求真務(wù)實(shí)的良好風(fēng)氣。其次，要提高執(zhí)行能力。要不斷提高政策水平，吃透政策精神，避免片面執(zhí)行上級(jí)政策。要提高業(yè)務(wù)水平，善于把原則性與靈活性統(tǒng)一起來(lái)，善于把政策精神創(chuàng)造性地在本地區(qū)、本部門落到實(shí)處，避免簡(jiǎn)單地成為上級(jí)政策的“傳聲筒”。再次，要加強(qiáng)執(zhí)行指導(dǎo)。上級(jí)組織和領(lǐng)導(dǎo)在努力提高自身執(zhí)行能力和水平的同時(shí)，還要加強(qiáng)對(duì)下級(jí)組織、人員的執(zhí)行力培訓(xùn)，使重視執(zhí)行、善于執(zhí)行成為機(jī)關(guān)組織文化的重要組成部分。

（作者系中共上海市普陀區(qū)委書記）

（責(zé)任編輯 李海生）