“免疫系統(tǒng)”視角下社保基金審計探討

西南財經(jīng)大學(xué)會計學(xué)院 苗連琦

“免疫系統(tǒng)”視角下社保基金審計探討

西南財經(jīng)大學(xué)會計學(xué)院 苗連琦

一、社保基金審計現(xiàn)狀

2006年7月上海社保案東窗事發(fā)，涉案金額達(dá)百億元人民幣，使得社保基金問題立即成為社會關(guān)注的焦點。2007年隨著原上海市市長陳良宇秘書、上海市寶山區(qū)區(qū)長秦裕終審被判無期徒刑，震驚全國的上海社保案已進(jìn)入收尾階段。目前，社?；鸨O(jiān)管中主要有以下薄弱點：內(nèi)控制度缺失，管理不規(guī)范；涉及的部門和環(huán)節(jié)多，管理和監(jiān)督難度很大；教育管理不夠，一些人法制觀念淡?。槐O(jiān)管力量薄弱，不適應(yīng)形勢發(fā)展。審計作為一只極其重要的監(jiān)管力量，作為整個國家經(jīng)濟社會運行的“免疫系統(tǒng)”，遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有發(fā)揮到其應(yīng)有的作用。這也是自2006年上海社保案之后，浙江金華、河南濮陽、黑龍江阿城等地前赴后繼相繼發(fā)案的重要原因。其實，早在2006年2月，新修訂的《審計法》第二十三條就明確規(guī)定：“審計機關(guān)對政府部門管理的和其他單位受政府委托管理的社會保障基金、社會捐贈資金以及其他有關(guān)基金、資金的財務(wù)收支，進(jìn)行審計監(jiān)督?！鄙鐣ｋU基金審計是審計機關(guān)通過對政府部門管理的和社會團體受政府部門委托管理的社會保險基金財務(wù)收支的真實性、合法性和效益性進(jìn)行的審計監(jiān)督。審計監(jiān)督權(quán)是國家法律明確賦予審計部門的職權(quán)，既是權(quán)力，又是職責(zé)，審計部門必須切實履行，不得隨意放棄，加強社?；饘徲嬍菍徲嫳O(jiān)督職能的必然要求，尤其在社?；鸢割l發(fā)、影響惡劣的今天，審計機關(guān)更應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮審計“免疫系統(tǒng)”功能，切實履行好這一神圣而艱巨的職責(zé)。

二、“免疫系統(tǒng)”功能在社?；饘徲嬛械倪\用

審計的“免疫系統(tǒng)”作用是通過預(yù)防、揭示、抵御經(jīng)濟運行中的各種矛盾和各種病害的功能發(fā)揮的。那么，針對社?；?，審計也完全具備這三方面的功能。

（一）提前介入、著眼防范：體現(xiàn)了審計“免疫系統(tǒng)”的“預(yù)防功能” 審計“免疫系統(tǒng)”功能重在預(yù)防，而預(yù)防即在于注射審計“疫苗”。國家審計具有內(nèi)生性的威懾作用，審計機關(guān)具有超脫經(jīng)濟社會各方面具體事務(wù)的獨立、客觀、公正的特征，因而有條件、有責(zé)任及時發(fā)現(xiàn)苗頭性、傾向性問題，及早發(fā)出警報，起到預(yù)警作用。通過審計“免疫系統(tǒng)”的疫苗，防患于未然，使社?；鸢踩鹊玫角袑嵄Ｕ希龠M(jìn)社會公平，保障人民群眾利益，推動建立和完善城鄉(xiāng)一體化社會保障制度。這具體體現(xiàn)在對社?；疬M(jìn)行全程審計的三個階段：一是歸集征繳階段。我國現(xiàn)有的社?；鹫骼U體制（稅務(wù)部門和社保部門都具有征繳功能）的復(fù)雜性導(dǎo)致社?；鹳Y金流的“入口”比任何國家都顯得亂，在兩個部門的銜接過程當(dāng)中，信息損失和誤差較大，賬戶不符的情況比例很高，個人賬戶記實記清存在較大困難。因此，審計人員要對可能發(fā)生的各種問題做到心中有數(shù)，并能對可能出現(xiàn)的各種情況提出切實可行的預(yù)防措施。進(jìn)而言之，審計部門對資金歸集征繳進(jìn)行審計等于是將資金安全性與完整性的關(guān)口前移了，其本身就是發(fā)揮審計“免疫系統(tǒng)”功能，順應(yīng)歷史的潮流，適應(yīng)社保改革的需要，建立專門的社保審計業(yè)務(wù)規(guī)范，實現(xiàn)的一個轉(zhuǎn)變，即從臨時的單項審計向常規(guī)的全程審計轉(zhuǎn)變。二是投資運營及管理階段。社?；鹱鳛椤暗诙斦辟Y金，其管理和投資運營必須有一套嚴(yán)格的有效的規(guī)章制度，原因是它涉及到每個社會成員的切身利益，社會性極強。審計人員應(yīng)該考查社?；鸬膬Υ嬷贫取⑸侠U下?lián)芤?guī)定、開支范圍限制、運行管理控制制度等，確保這些規(guī)章和制度的建立和完善，堅決保證其做到制度層面上的剛性。三是待遇發(fā)放階段。發(fā)放是社保制度的“終端”，待遇支付位于社保制度流程的末端，是社?；鹳Y金流的終點，是社會保險制度的目的，關(guān)乎參保人的切身利益和構(gòu)建和諧社會的關(guān)鍵。發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)是否存在，是否符合政府有關(guān)規(guī)定，以及更具體的查明勞動者應(yīng)當(dāng)享受待遇是否真實、公平的具體措施等等，都是審計發(fā)揮“免疫系統(tǒng)”預(yù)防功能所不可或缺的要考慮的因素。

（二）全程監(jiān)督、查錯糾弊：彰顯了審計“免疫系統(tǒng)”的“揭示”功能 據(jù)法律規(guī)定，審計的基本職責(zé)是監(jiān)督，監(jiān)督就必須查錯糾弊。所以，審計必須查處社保基金全過程中所發(fā)生的違法違規(guī)行為，即侵害投保人根本利益的各種行為，并依法處置；必須揭示現(xiàn)行針對社?；鸬捏w制障礙、制度缺陷和管理漏洞，以保護社?；鸬陌踩】挡⑦M(jìn)而提高社保制度的效能，維護國家經(jīng)濟社會的有效良性安全運行。在社?；饸w集征繳階段，審計人員應(yīng)審查和揭露的是社?；鹗欠駠?yán)格按照規(guī)定征繳，征集手續(xù)是否完備；保費征繳率是否與參保面相適應(yīng)；有無擅自提高征收比例、擴大征集范圍、隨意減免等問題；基金收入是否完整，利息收入、運營收入是否計入基金總額等等一系列方面。在投資運營及管理階段，重點審計和揭露的是：社會保障基金是否專戶儲存，是否安全有效；調(diào)劑基金的上繳下?lián)苁欠癜匆?guī)定執(zhí)行，有無隱瞞、漏報問題；有無擴大開支范圍，擠占挪用、貪污私分基金的問題；基金年度決算是否真實、全面；基金運行管理控制是否健全，是否存在薄弱環(huán)節(jié)等等。在待遇發(fā)放階段，審計部門對待遇支付環(huán)節(jié)進(jìn)行審計，將有利于保障參保人的合法權(quán)益，有利于揭露和查處在資金分配和支付等方面出現(xiàn)的諸如：擅自提高社保門檻、降低保障水平、欠發(fā)社保資金、隨意克扣、優(yōu)親厚友、有無違反規(guī)定將基金用于風(fēng)險投資等問題。

（三）完善機制，強化服務(wù)：凸顯了審計“免疫系統(tǒng)”的“抵御”功能 審計不僅要揭露社?；鹬写嬖诘膯栴}，更要對產(chǎn)生這些問題的原因，進(jìn)行從現(xiàn)象到本質(zhì)、從個別到一般、從局部到全局、從苗頭到趨勢、從微觀到宏觀的深層次分析，提出改革體制、健全法制、完善制度、規(guī)范機制、強化管理、防范風(fēng)險的建議，從而完善社保制度，提高其運行質(zhì)量和績效，最終推動經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展?？v觀全過程審計的三個階段，審計部門應(yīng)該做的是結(jié)合《審計署關(guān)于加強地方審計機關(guān)社會保險基金審計監(jiān)督工作的意見》的要求，把所有與社保基金有關(guān)的諸如財政、勞動、社保、衛(wèi)生、審計等部門有關(guān)社?；鸬臉I(yè)務(wù)整合起來，努力促成建立一個各司其職又可信息共享的類似ERP系統(tǒng)的信息系統(tǒng)，同時，把完善的社保制度嵌入到這個信息系統(tǒng)中，并這樣就可通過網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)把社保制度真正貫徹執(zhí)行下去，避免出現(xiàn)制度層面上的“顯性剛性”和執(zhí)行層面上的“隱性柔性”，建立系統(tǒng)的長效監(jiān)管機制。

三、社保基金審計的作用及意義

社會保險制度是完善社會主義市場經(jīng)濟體制、構(gòu)建社會主義和諧社會和全面建設(shè)小康社會的重要支柱性制度。不言而喻，作為為保障每個公民的福祉而進(jìn)行的社保基金審計至少發(fā)揮了以下兩類作用：

（一）主動預(yù)警、促進(jìn)規(guī)范 審計憑借本部門的資源優(yōu)勢和專業(yè)技能對社會保障基金全過程進(jìn)行監(jiān)督，從源頭上全方位來分析社?；鸸芾頇C構(gòu)和管理者的操作行為是否規(guī)范，包括對籌集和征繳機構(gòu)的征收行為，社會保險經(jīng)辦機構(gòu)的基金支付行為以及財政專戶的管理運營情況等，對可能出現(xiàn)的各種風(fēng)險要做出評估。特別要密切注意社會保障基金支撐能力變化情況，正確評價基金支撐能力，發(fā)揮預(yù)警作用。另外，通過社會保障審計促進(jìn)社會保障制度不斷規(guī)范、完善，督促經(jīng)辦機構(gòu)規(guī)范執(zhí)行社會保障制度。不斷發(fā)現(xiàn)社會保障工作中各種不合理、不系統(tǒng)、不協(xié)調(diào)的制度問題，促進(jìn)建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，財政、勞動、社保、衛(wèi)生等部門相互協(xié)調(diào)，征繳、管理、運營、支付各環(huán)節(jié)緊密聯(lián)系，各種保障制度相互銜接配套的完善的社會保障制度。而構(gòu)建和諧社會簡言之指包括社保在內(nèi)的基本公共服務(wù)均等化、民主權(quán)利保障制度和拓寬社情民意表達(dá)管道，欲實現(xiàn)這一目標(biāo)需從收入分配、利益調(diào)節(jié)、社會保障、公民權(quán)利保障等環(huán)節(jié)入手方可達(dá)到。毋容置疑，社?；饘徲嫼粚嵙撕椭C社會的基礎(chǔ)。

（二）提供保障、推進(jìn)擴容 通過審計查錯糾弊，查處違紀(jì)違規(guī)，保障社會保障基金征集完整、儲存運營安全增值、支出使用真實有效，即社?；鹫?、管、用都離不開審計監(jiān)督。對敢于以身試法者，必須堅決、嚴(yán)肅予以查處，維護社會的公平正義，而公平正義正是和諧社會的衡量尺度。此外，審計在提供保障同時，還可以對社保擴容在以下三個方面發(fā)揮其獨特作用：首先要監(jiān)督社會保障支出在財政支出結(jié)構(gòu)中不斷增加比例，使政府對社會保障的投入責(zé)任得以落實，擴大社會保障基金規(guī)模。其次，督促社會保險擴面，增加基金收入，爭取早日實現(xiàn)社會保障應(yīng)保盡保社會保障基金應(yīng)收盡收的目標(biāo)。最后，還要在確保基金安全的同時，促進(jìn)探索并建立基金投資運營增值的可靠渠道和途徑。

加強對社?；鸬谋O(jiān)督，促進(jìn)社保體系的建立健全，是社保審計的職責(zé)所在。加快完善社會保障體系，是維護社會公正、協(xié)調(diào)社會利益、構(gòu)建和諧社會的重要方面。社保審計構(gòu)成了構(gòu)建和諧社會的一個堅實的基礎(chǔ)。

［1］劉明輝：《論國家審計“免疫系統(tǒng)”功能》，《中國審計》2008年第24期。

［2］劉英來：《審計是經(jīng)濟社會運行的免疫系統(tǒng)研討會綜述》，《審計研究》2008年第5期。

（編輯 袁露芬）