基層審計機關審計質(zhì)量管理分析

山東工商學院審計處 陳雪輝

基層審計機關審計質(zhì)量管理分析

山東工商學院審計處 陳雪輝

一、基層審計機關審計質(zhì)量管理現(xiàn)狀

（一）審計質(zhì)量水平還有很大的提升空間 據(jù)2008年10月以浙江省寧波市各區(qū)（縣）審計局的單位負責人、中層領導和審計人員為調(diào)查對象的一次問卷調(diào)查顯示：在問卷調(diào)查中，被調(diào)查者認為審計質(zhì)量水平一般的占48.28%，很差的占5.75%。說明總體審計質(zhì)量水平有很大的提升空間，全面提高審計質(zhì)量是當前審計質(zhì)量管理的主要目標和任務。

（二）審計質(zhì)量管理缺乏嚴密的控制體系 在上述問卷調(diào)查中，97.70%的被調(diào)查者認為政府審計質(zhì)量管理缺乏科學、嚴密的控制體系。截止目前，我國頒布了一系列相關準則和制度，如《審計機關審計項目質(zhì)量控制辦法（試行）》、《審計機關審計處理處罰的規(guī)定》、《審計署優(yōu)秀審計項目評選辦法》等。但是，這些準則和制度的出臺與實施仍然有待完善，只有做到從實際出發(fā)，形成系統(tǒng)的、嚴密的控制體系，才能有效提升審計質(zhì)量。

（三）審計機關獨立性較差 在上述問卷調(diào)查中，82.53%的被調(diào)查者認為審計機關在目前的領導體制下缺乏獨立性。我國的審計體制實行審計機關直接受本級人民政府行政首長領導、審計業(yè)務以上級審計機關領導為主的雙重領導。在實際工作中，雙重領導體制對基層審計機關的工作造成了諸多不利影響。

（四）審計人員素質(zhì)亟待提高 在上述問卷調(diào)查中，91.46%的被調(diào)查者認為基層審計機關普遍存在審計人員素質(zhì)不高的問題。審計目標能否實現(xiàn)，其關鍵因素在于審計人員的敬業(yè)精神和專業(yè)素質(zhì)；審計事業(yè)能否長遠發(fā)展，也取決于審計隊伍的整體素質(zhì)。因此，全面提高基層審計工作者的素質(zhì)成為加強審計質(zhì)量管理的一個重要方面。

（五）審計結(jié)果不透明 在上述問卷調(diào)查中，89.65%的被調(diào)查者認為審計機關審計結(jié)果封閉。審計機關成立以來，政府審計的審計計劃、審計實施、審計處理處罰都是處于封閉運行狀態(tài)。審計系統(tǒng)一直是處于非開放狀態(tài)，審計項目由各部門在封閉狀況下自行確定；審計實施由各部門在封閉狀況下自行實施；審計報告和審計決定，被審計單位和審計部門只有個別人知道情況。公眾知情度、透明度嚴重缺乏，雖然近兩年來審計結(jié)果有所公告，但數(shù)量比例還是十分有限。

審計質(zhì)量管理水平不高，已經(jīng)成為制約基層審計機關質(zhì)量提高的瓶頸因素。要想從根本上解決這些薄弱環(huán)節(jié)，更好的發(fā)揮國家審計在國民經(jīng)濟運行中的免疫系統(tǒng)的作用，各基層審計機關應加強審計管理，確立質(zhì)量意識，同時導入先進的科學管理理念、方法，大膽創(chuàng)新，科學把握國家審計的發(fā)展趨勢，將審計質(zhì)量管理水平提升到新的臺階。

二、審計質(zhì)量管理控制中存在問題的原因

（一）審計領導體制影響 我國《憲法》規(guī)定：“縣級以上的地方各級人民政府設立審計機關。地方各級審計機關依照法律規(guī)定獨立行使審計監(jiān)督權，對本級人民政府和上一級審計機關負責。”基層審計機關在這種雙重領導機制下，實際上是在當?shù)攸h委政府直接領導下，業(yè)務受上級審計機關指導開展審計工作。由于審計機關的人、財物受當?shù)卣苯庸芾恚瑢嶋H上已演變?yōu)檎白约罕O(jiān)督自己”的單邊體制，這種審計體制格局決定了審計監(jiān)督的職責不能夠充分有效地發(fā)揮。

（二）行業(yè)內(nèi)部法律法規(guī)制約 改革開放以來，我國的立法工作取得了突飛猛進的發(fā)展，但隨著社會主義市場經(jīng)濟進程的加快，法律的修訂、完善相對滯后，各部門出臺的法規(guī)不統(tǒng)一。這種狀況導致了審計評價、審計定性、審計處理處罰在一定程度的隨意性，直接影響了審計質(zhì)量，造成審計事項支配余地大。審計人員在具體執(zhí)行審計過程中對問題的定性、處理、處罰可調(diào)控的余地較大，“人情審計”在所難免。審計準則不夠細化，審計署頒布的《審計機關審計項目質(zhì)量控制辦法（試行）》部分規(guī)定與實際有差距，如審計風險、重要性評估流于形式，與現(xiàn)場審計相脫節(jié)；對于一些小項目，一些縣級審計機關要完全按照《控制辦法》和審計準則的要求來執(zhí)行，從人力、物力、時間上來說，難以承受。

（三）審計隊伍素質(zhì)影響審計質(zhì)量 當前，基層審計機關在審計隊伍建設上，普遍存在著四個方面的困難和不足。一是審計任務繁重與審計力量相對不足的矛盾仍較突出，而且縣市區(qū)之間及不平衡。以湖北荊州市為例，最多的縣（市）級審計機關，審計干部72人；最少的縣（區(qū)）級審計機關，審計干部12人。二是審計干部的年齡結(jié)構(gòu)、專業(yè)結(jié)構(gòu)以及綜合素質(zhì)與審計事業(yè)發(fā)展的需要不相適應的問題仍較明顯。如荊州市、縣兩級9個審計機關中，會計、審計、經(jīng)濟類專業(yè)人員占69%，工程類專業(yè)人員占2%，計算機類專業(yè)人員占1%，其中高級審計師以上人員占比僅2.9%。既具有查核能力，又具備分析能力、協(xié)調(diào)溝通能力的一專多能的復合型人才更為缺乏。三是人員構(gòu)成不太合理。一線審計專業(yè)人員少，非業(yè)務人員多。仍以荊州市為例，8個基層審計機關中，一線審計人員僅占全體審計干部的48%。審計干部最少的一個縣，其一線審計人員僅3人。由于一線審計人員少，審計人員長期處于超負荷工作狀態(tài)，給審計事業(yè)的發(fā)展帶來了一些不利影響。四是缺乏必要的激勵機制和內(nèi)部監(jiān)督機制。審計人員的進取精神、責任意識、作風建設有待進一步加強。審計機關目前雖已建立審前公示、警示和審后回訪制度，但對于審計人員執(zhí)行審計規(guī)范和審計紀律的真實狀況仍難以掌握。

（四）審計成果利用不充分 在現(xiàn)實工作中存在一些審計項目開展得轟轟烈烈，而最終效果平平的問題，除了計劃不當和工作不深入外，一個重要的原因就是對取得的審計結(jié)果分析不透和審計成果利用不夠，只揭露處理問題，不研究分析并提出解決辦法，問題得不到整改，建議沒有被采納，體現(xiàn)不出審計的價值，沒有實現(xiàn)審計的高層次。另外，當前各級審計機關審計力量不足，加上明確界定經(jīng)濟責任的難度和工作量較大，直接影響經(jīng)濟責任審計成果運用，也影響到審計成果質(zhì)量。

三、基層審計機關應采取的措施

（一）通過領導體制創(chuàng)新，提高各級審計機關的獨立性 獨立性是審計的靈魂，審計機關的獨立性對于審計質(zhì)量的提高意義重大，只有確保審計機關工作不受外部環(huán)境的干擾，才能有效的提高審計工作質(zhì)量。按照當前情況，“雙軌制”改革是一條較為可行的改革途徑?！半p軌制”主要是指在新的審計環(huán)境下，一方面強化人大預算監(jiān)督職能，加強對權力的制約；同時又繼續(xù)保持現(xiàn)行政府審計在政府經(jīng)濟監(jiān)管中的優(yōu)勢和作用，根據(jù)審計的職責和目標的不同，在人大和政府分別建立履行不同的審計組織。根據(jù)目前預算執(zhí)行審計的實踐，可以探索在人大建立一套專門從事預算審計的審計系統(tǒng)，審計經(jīng)費由人大直接支付，保證預算執(zhí)行審計不受地方政府的干擾；現(xiàn)有審計機關主要負責金融、外資、經(jīng)濟責任審計等除預算執(zhí)行審計的各項審計監(jiān)督任務。通過這種改革，對于政府的審計監(jiān)督成果直接上報人大，有效的提高審計機關的獨立性，進而提高審計工作質(zhì)量。

（二）提高各級審計人員素質(zhì)，充實審計資源 （1）人才隊伍培養(yǎng)的創(chuàng)新。現(xiàn)在，基層審計機關因為審計任務繁重，普遍存在重業(yè)務，輕培訓的現(xiàn)象。對人才隊伍的培養(yǎng)更缺乏長遠規(guī)劃和系統(tǒng)培養(yǎng)。對人才的培養(yǎng)應該突破現(xiàn)在的條條框框，對每一位審計人員的成長應該建立“臺帳式”的管理，詳細記錄每位審計人員在審計機關中所接受的各種形式的培訓、參加的審計項目、撰寫的報告、所取得的成果等。只有這樣，對人才的培養(yǎng)做到目標明確，脈絡清晰，才能使審計人員在持續(xù)的培養(yǎng)中進步，在不斷地進步中推動審計事業(yè)的發(fā)展。（2）建立有效的激勵機制。盡管目前各基層單位已存在著各種各樣的激勵和考核機制，但總的說來，在審計系統(tǒng)尚未形成一套行之有效、既科學又合理、既高效有有序的考核激勵機制。一方面是由于審計工作成果的靈活多樣性決定了很難科學的量化地考核審計人員的工作業(yè)績，另一方面由于經(jīng)費的緊缺使審計機關無法采用物質(zhì)獎勵的方式刺激審計人員的工作積極性。但是，沒有競爭的團隊就缺乏斗志，沒有激勵的管理就缺乏活力。盡管激勵的手段有限，審計機關和機關負責人還是應該積極采取措施，創(chuàng)建行之有效的激勵機制。

（三）建立全面質(zhì)量管理體系 （1）審計質(zhì)量評估標準體系。審計質(zhì)量評估標準是衡量審計活動及其結(jié)果優(yōu)劣程度的尺度。審計質(zhì)量標準包括審計工作質(zhì)量標準和審計項目質(zhì)量標準。審計工作質(zhì)量標準是衡量審計組織工作總效果的尺度，主要從維護國家財經(jīng)法紀，幫助被審計單位加強管理，提高經(jīng)濟效益，以及發(fā)揮審計宏觀調(diào)控作用角度提出要求。在實踐中，審計工作質(zhì)量往往由審計項目質(zhì)量來體現(xiàn)，因此審計工作質(zhì)量標準與審計項目質(zhì)量標準有著密不可分的關系。審計項目質(zhì)量標準，是對審計項目質(zhì)量的規(guī)范，其主要內(nèi)容包括：項目計劃質(zhì)量標準，審計通知書的質(zhì)量標準，審計工作方案質(zhì)量標準，審計工作底稿的質(zhì)量標準，審計取證的質(zhì)量標準，審計報告的質(zhì)量標準，審計意見書和審計處理決定質(zhì)量標準，審計檔案質(zhì)量標準，審計回訪質(zhì)量標準、復審及申訴案件質(zhì)量標準等。

（2）“PDCA工作循環(huán)”制度。PDCA循環(huán)是一個關于質(zhì)量持續(xù)改進的模型，它包括持續(xù)改進與不斷學習的四個循環(huán)反復的步驟，即計劃（Plan）、執(zhí)行（Do）、檢查（Check/Study）、處理（Act），在審計質(zhì)量管理中，計劃階段主要是總結(jié)以前工作狀況，找出質(zhì)量方面存在的問題及原因，制定出改進計劃。執(zhí)行階段就是組織實施改進計劃。檢查階段就是把實施結(jié)果與預定目標對比，檢查執(zhí)行階段存在問題。處理階段指總結(jié)經(jīng)驗，把行之有效的方法措施標準化，以鞏固成績，把沒有解決的遺留問題輸入到下一個質(zhì)量管理循環(huán)中去。如此，整個審計組織質(zhì)量保證體系構(gòu)成一個大循環(huán)，而各層次、各環(huán)節(jié)、各部門直至每個審計人員都要制訂和實施自己的小循環(huán)。從而大循環(huán)帶動小循環(huán)，小循環(huán)保證大循環(huán)，一環(huán)套一環(huán)，周而復始，螺旋式上升，以此推動整個審計組織的質(zhì)量管理活動。

（3）審計質(zhì)量管理責任制度?！秾徲嫏C關審計項目質(zhì)量控制辦法（試行）》第四條規(guī)定：“審計機關實行審計項目質(zhì)量責任評估和追究制度，依據(jù)有關審計法規(guī)、國家審計準則和本辦法評估審計項目質(zhì)量，追究有關人員對審計項目質(zhì)量應承擔的責任。”審計質(zhì)量管理責任通常要在任務分配、人員調(diào)整、崗位轉(zhuǎn)換時及時加以明確。責任制的內(nèi)容，主要是依照“誰主管誰負責”的原則，賦予各類審計人員權限，明確各自審計質(zhì)量責任。確定責任制的方法，一般是把審計質(zhì)量的相關性、客觀性、及時性、清晰性、重要性和全面性這個大目標劃分為審計質(zhì)量教育效果、審計工作質(zhì)量檢查、違章違紀控制等小指標，并根據(jù)逐級管理的原理，層層落實到每一個人，形成封閉的審計質(zhì)量管理網(wǎng)絡。

（四）采取審計結(jié)果公告制度 （1）實行審計項目審前公告計劃制度。可以每年分階段把即將實施的審計計劃在媒體上或網(wǎng)絡上公布，目前杭州市審計局已經(jīng)出臺了審前計劃公告制度，對每一個審計項目實行審前公告并接受監(jiān)督，更多的基層審計機關也可以采納該方法，逐步試行審前項目公告。

（2）科學選擇審計結(jié)果公告項目。在公告項目的選擇上，盡量選擇審計人員熟悉的行業(yè)和掌握相關資料相對充分的行業(yè)作為公告的目標，把其作為選擇審計結(jié)果公告項目的一個條件，所選擇項目審計結(jié)果公告后要有利于維護社會的穩(wěn)定，有利于促進地方經(jīng)濟的發(fā)展，有利于糾正問題促進管理，同時，要提早為結(jié)果公開做準備。

（3）全面提高審計結(jié)果公告項目審計質(zhì)量。特別是要注重審計結(jié)果公告信息反饋情況，在這點上，目前比較欠缺，部分項目只是以要公告而公告，至于公告以后產(chǎn)生的社會影響沒有及時跟進，要通過各種渠道及時收集社會公眾對公告的反映，要采用審計回訪、審計項目抽查、審計結(jié)果公告考評等方法，定期收集、分析審計結(jié)果公告工作中存在的主要問題，并找出產(chǎn)生的原因和關鍵控制點，及時反饋給決策者。

（4）選擇合適的公告形式。審計公告可以采取以下主要渠道和方式進行發(fā)布：一是廣播、電視、報刊、雜志、網(wǎng)絡等公共媒體。如每年在新聞媒體上刊發(fā)預算執(zhí)行審計工作報告，或通過新聞媒體進行某些專項審計的公告。這是目前審計公告最常見的發(fā)布形式。二是審計公報。審計機關應建立審計公報制度，對外發(fā)行獨立的審計公報。從發(fā)展的角度，審計公報將是審計公告發(fā)布最為規(guī)范、最為主要的形式。三是審計情況通報會。定期或不定期地在一定層面舉辦審計綜合或?qū)ｎ}情況通報會，通報審計工作成果。

［1］陳思維、王會金、裴文英：《審計學》，清華大學出版社2005年版。

［2］孫寶厚：《關于全面審計質(zhì)量控制若干關鍵問題的思考》，《審計研究》2008年第2期。

（編輯 袁露芬）