對新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的個案調(diào)查和思考——以湖南省平江縣為調(diào)查對象

李樂平

對新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的個案調(diào)查和思考
——以湖南省平江縣為調(diào)查對象

李樂平

新農(nóng)保目前正處于試點階段，以某一個試點區(qū)域為實證研究對象，具有較大的理論意義和實踐意義。經(jīng)過對湖南省試點縣平江縣的調(diào)查，發(fā)現(xiàn)新農(nóng)保試點實施中存在如下問題：生存認證管理難，基金安全受考驗；新農(nóng)保與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險存在沖突；經(jīng)費保障不足，財政投入需加大；實行所謂的“捆綁政策”不合理，引起農(nóng)民反感；基礎(chǔ)養(yǎng)老金標準過低，對45周歲以下的農(nóng)民沒有吸引力；新農(nóng)保工作隊伍不穩(wěn)定，素質(zhì)有待提高；新農(nóng)保亟待制定法律法規(guī)。針對這些問題，提出相應的對策與建議，以期為我國新農(nóng)保發(fā)展提供借鑒。

新型農(nóng)村養(yǎng)老保險；試點；個案調(diào)查

一、問題的提出

隨著經(jīng)濟的發(fā)展，社會的進步，人類社會必然要從家庭養(yǎng)老向社會養(yǎng)老過渡。中國是一個農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)村人口約占全國人口的66%，如何實現(xiàn)老有所養(yǎng)，建立一個科學、合理的符合中國農(nóng)村實際情況的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度，是當前新農(nóng)村建設(shè)中的一個重要問題。新型農(nóng)村養(yǎng)老保險是我國社會保障體系的一個重要組成部分，是區(qū)別于農(nóng)村原有的各種養(yǎng)老方式，具有共濟性、公平性、安全性的社會養(yǎng)老保險制度。為了解決農(nóng)村的養(yǎng)老問題，國務院決定從2009年起開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險（下文簡稱“新農(nóng)?！保┰圏c工作，并頒布了《國務院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導意見》（下文簡稱《指導意見》）。新農(nóng)保不僅是一項重大的惠農(nóng)政策，更是國家促進社會公平正義、破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本服務均等化的重大步驟。目前，新農(nóng)保正處于國家試點階段，以某一個試點區(qū)域為實證研究對象，具有比較大的理論意義和實踐意義：可以通過田野調(diào)查的方式獲得第一手材料，從中總結(jié)出實踐中的經(jīng)驗，發(fā)現(xiàn)存在的困難和問題，提出解決的對策和建議，為國家新農(nóng)保的全面鋪開和完善提供有參考價值的素材。

二、被調(diào)查區(qū)域的基本情況

平江縣的縣情具有“老、山、邊、窮、大”五位一體的特征，作為新農(nóng)保試點縣很有代表性。一是老區(qū)縣。該縣是第二次國內(nèi)革命戰(zhàn)爭時期中共湘鄂贛省委、省蘇維埃政府所在地，走出了蘇振華、張震等61名共和國將軍和100多位共和國省部級以上干部。現(xiàn)認定在冊的革命烈士達2.1萬人，占湖南省烈士總數(shù)的五分之一，為中國革命作出過巨大的犧牲和貢獻。二是山區(qū)縣。該縣地處羅霄山脈中段，以山地為主，全縣面積4125平方公里，山地面積占70%?！案吒呱椒寮?，山高頂著天，隔山能對話，相見要半天”就是當?shù)厣絽^(qū)的真實寫照。三是邊界縣。該縣位于湖南省東北部，地處湘、鄂、贛三省交界處，與江西省修水縣、銅鼓縣和湖北省通城縣交界，有“腳踏三省”之稱。四是貧困縣。該縣先后于1985年、1994年和2001年被國務院列入國家級貧困縣和全國扶貧開發(fā)工作重點扶持縣。從2003年起由國家財政部派遣干部駐縣掛職對口幫扶，省財政廳也派干部予以協(xié)助。至2009年年底，全縣仍有貧困人口21.76萬人（按新的貧困人口統(tǒng)計標準計算）。五是人口大縣。據(jù)該縣統(tǒng)計局2009年4月16日發(fā)布的《2008年平江縣國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》，2008年末該縣總?cè)丝?04.56萬人，在總?cè)丝谥校耗行?5.04萬人，女性49.52萬人，城鎮(zhèn)人口32.09萬人，農(nóng)村人口72.47萬人，城市化率30.69%，農(nóng)民人均純收入2378元。

2009年，平江縣被列入國家新農(nóng)保首批試點縣之一，也是湖南省岳陽市惟一的試點縣，目前該縣人力資源和社會保障局已經(jīng)成立了平江縣農(nóng)村社會養(yǎng)老保險管理服務中心，平江縣人民政府制定了《平江縣新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點工作實施細則》，前期工作已經(jīng)取得了比較大的成績，同時也存在不少問題和困難。平江縣的新農(nóng)保試點工作，得到了全國人大常委、著名社會保障專家鄭功成的高度關(guān)注。國家人力資源與社會保障部農(nóng)保司司長劉從龍也親臨平江縣指導工作。湖南省財政廳、人力資源和社會保障廳的領(lǐng)導2次到平江縣現(xiàn)場考察。至2010年6月，該縣共發(fā)放新型農(nóng)村養(yǎng)老保險金700余萬元，126685名60歲以上的農(nóng)村老人享受到了這一優(yōu)惠政策。為了比較深入地了解平江縣新農(nóng)保開展的實際情況，筆者于2010年10月10日至10月30日在平江縣進行了為期20天的調(diào)查，走訪了該縣農(nóng)村社會養(yǎng)老保險管理服務中心、城關(guān)鎮(zhèn)天岳村、安定鎮(zhèn)鳴山村、嘉義鎮(zhèn)橫許村、三陽鄉(xiāng)蘇白村、三墩鄉(xiāng)龍板村等單位和行政村，與新農(nóng)保工作人員、農(nóng)民面對面交流，并發(fā)放調(diào)查問卷200份，有效收回200份。

三、調(diào)查中發(fā)現(xiàn)的問題

（一）生存認證管理難，基金安全受考驗

在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，由于新農(nóng)保服務的對象是全縣所有的農(nóng)民，對象多且居住分散，導致生存認證工作非常艱巨，目前并沒有有效的辦法使享受養(yǎng)老待遇的死亡人員信息及時報送縣級新農(nóng)保經(jīng)辦機構(gòu)。一方面，村級協(xié)理員沒有報酬，他們對于報送死亡信息不積極；另一方面，死亡人員的家屬與其他村民都是同村同屋，甚至是本家、親戚，他們認為能多拿就多拿，不愿及時上報死亡信息，甚至故意隱瞞不報。平江縣共有766個行政村，如果讓縣經(jīng)辦機構(gòu)工作人員逐一上門調(diào)查核實，顯然是不現(xiàn)實的。

（二）新農(nóng)保與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險存在沖突

平江縣是勞務輸出大縣，每年在外務工人員達20萬人以上，他們其中有相當一部分在外參加了城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險。新農(nóng)保啟動后，這一部分人又在家鄉(xiāng)參加了新農(nóng)保。盡管《指導意見》規(guī)定：“年滿16周歲（不含在校學生）、未參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的農(nóng)村居民，可以在戶籍地自愿參加新農(nóng)保”，“年滿60周歲、未享受城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險待遇的農(nóng)村有戶籍的老年人，可以按月領(lǐng)取養(yǎng)老金”，但農(nóng)民們出于自利的考慮或在外務工具有不確定性，認為自己可以同時參加新農(nóng)保和城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險，地方政府為了獲得高額的新農(nóng)保參保率，對《指導意見》的規(guī)定也未嚴格執(zhí)行。

（三）經(jīng)費保障不足，財政投入需加大

為保證新農(nóng)保試點工作的正常運轉(zhuǎn)，僅2009年，平江縣財政為此新增加支出551.3萬元，其中包括新農(nóng)保參保人員繳費補貼縣級補助部分125萬元；困難群眾代繳補助35萬元；縣農(nóng)保機構(gòu)開辦及農(nóng)保業(yè)務網(wǎng)絡建設(shè)經(jīng)費120萬元；養(yǎng)老人員生存認證費用30萬元；鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級相關(guān)人員來訪接待費10萬元；鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級工作經(jīng)費231.3萬元。鑒于該縣財政比較困難，盡管前期克服困難投入了部分資金，但隨著新農(nóng)保業(yè)務的不斷擴展，后續(xù)經(jīng)費難以充分保障，亟待上級財政支持。

（四）實行所謂的“捆綁政策”不合理，引起農(nóng)民反感

《指導意見》規(guī)定：新農(nóng)保制度實施時，已年滿60周歲、未享受城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險待遇的，不用繳費，可以按月領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金，但其符合參保條件的子女應當參保繳費。這個規(guī)定將“符合參保條件的子女應當參保繳費”作為“已年滿60周歲、未享受城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險待遇的”農(nóng)民享受基礎(chǔ)養(yǎng)老金的硬性條件，可能是為了促進新農(nóng)保的實施力度，其出發(fā)點是良好的。但筆者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，這個規(guī)定普遍引起了農(nóng)民的反感。農(nóng)民們將這個規(guī)定稱之為“捆綁政策”。

（五）基礎(chǔ)養(yǎng)老金標準過低，對45周歲以下的農(nóng)民沒有吸引力

《指導意見》規(guī)定，中央確定的基礎(chǔ)養(yǎng)老金標準為每人每月55元。地方政府可以根據(jù)實際情況提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金標準，對于長期繳費的農(nóng)村居民，可適當加發(fā)基礎(chǔ)養(yǎng)老金，提高和加發(fā)部分的資金由地方政府支出。該規(guī)定雖然給予了地方政府適當提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金標準的權(quán)力，但實際上地方政府由于財政收入緊張等原因，一般不會提高標準，在廣大的中西部不發(fā)達地區(qū)尤其如此。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，基礎(chǔ)養(yǎng)老金標準過低，導致45歲以下的農(nóng)民不愿意參加新農(nóng)保。他們認為自己到60周歲所拿到的55元基礎(chǔ)養(yǎng)老金與自己長時間繳費所盡的義務不相稱。如果打算參加新農(nóng)保，他們認為到45周歲以后參加比較劃算。

（六）新農(nóng)保工作隊伍不穩(wěn)定，素質(zhì)有待提高

平江縣縣政府雖然對新農(nóng)保試點工作很重視，在2009年11月初成立了由縣長擔任組長的新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點工作領(lǐng)導小組，縣人力資源和社會保障局成立了平江縣農(nóng)村社會養(yǎng)老保險管理服務中心，并在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立勞動保障站，每個村都明確了具體負責人（一般由村干部兼任），但在實際運行中還是存在著一些問題。主要是新農(nóng)保工作隊伍規(guī)模過小，工作機構(gòu)級別過低（平江縣農(nóng)村社會養(yǎng)老保險管理服務中心為股級單位），鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員都是臨時兼任，且經(jīng)常調(diào)整，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下工作人員對新農(nóng)保的政策自身沒有吃透，宣傳存在紕漏。

（七）新農(nóng)保亟待制定法律法規(guī)

新農(nóng)保自試點以來，起主要作用的是國務院的規(guī)范性文件《指導意見》，該文件對新農(nóng)保的基本原則、任務目標、參保范圍、基金籌集、建立個人賬戶、養(yǎng)老金待遇、養(yǎng)老金待遇領(lǐng)取條件、待遇調(diào)整、基金管理、基金監(jiān)督、經(jīng)辦管理服務、相關(guān)制度銜接等作出了比較切實可行的規(guī)定，是全國新農(nóng)保試點工作的綱領(lǐng)性文件，實際上起到了法律法規(guī)的作用。但隨著新農(nóng)保試點工作的不斷深入和《社會保險法》的頒布，《指導意見》的局限性也就日漸顯現(xiàn)出來。在調(diào)查中，問及“新農(nóng)保是否需要制定相關(guān)的法律法規(guī)”，有144人回答“需要，法律法規(guī)比較穩(wěn)定”（72%），22人回答“暫時不需要，依靠政策也很好”（11%），18人回答“不需要，我相信政府的政策”（9%），16人回答“以后再說”（8%）。

四、對策與建議

（一）加強生存認證工作，強化法律責任

首先，要切實加強村級協(xié)理員的業(yè)務培訓，加強對村級協(xié)理員和農(nóng)民群眾的法制教育，使他們認識到，虛報冒領(lǐng)養(yǎng)老金是違法行為，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)將會受到法律制裁。其次，要設(shè)立舉報電話和舉報郵箱，對舉報屬實者給予一定的獎勵，對虛報冒領(lǐng)依法給予必要的處罰。第三，實行生存認證與鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級的工作經(jīng)費掛鉤的機制，對生存認證及時，上報死亡信息及時的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村給予工作經(jīng)費上的傾斜和適當?shù)莫剟?，調(diào)動基層的工作積極性。第四，實行生存認證的動態(tài)管理，充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村的人口管理工作職能，督促鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村及時上報人口死亡信息。

（二）允許符合條件的農(nóng)民同時參加新農(nóng)保和城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險

新農(nóng)保與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險都是我國社會養(yǎng)老保險的組成部分。這種分類的制度設(shè)計是我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)在社會養(yǎng)老保險制度上的反映，在今后相當長的一段時間內(nèi)我國都無法將兩者統(tǒng)一為一個制度。隨著我國城鎮(zhèn)化、新型工業(yè)化進程的不斷加快，農(nóng)民轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)職工的規(guī)模和速度也在加快。但這種轉(zhuǎn)化具有彈性和過渡性，很多人同時具有城鎮(zhèn)職工和農(nóng)民的身份，且有反復，所謂的“農(nóng)民工”就是這樣一個龐大的群體。要解決新農(nóng)保與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的銜接工作，筆者認為可以采取“雙重身份”的辦法，既承認其農(nóng)民的身份，又承認其城鎮(zhèn)職工的身份，允許他們基于農(nóng)民的身份參加新農(nóng)保，基于勞動關(guān)系參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險。這樣做的理由是養(yǎng)老保險具有權(quán)利義務的對等性，而且農(nóng)民與城鎮(zhèn)職工之間身份的轉(zhuǎn)化經(jīng)常處于一個動態(tài)的狀態(tài)。這雖然是一個變通的辦法，但在現(xiàn)實情況下不失為一條可行的路徑。等到我國經(jīng)濟社會發(fā)展到一定階段，城鄉(xiāng)一體化真正實現(xiàn)，新農(nóng)保與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險可以合二為一，今天的難題也就不存在了。如果只允許農(nóng)民工參加其中的一種養(yǎng)老保險，貌似合理，實質(zhì)上有失公平。

（三）財政加大投入力度，保障新農(nóng)保的可持續(xù)發(fā)展

新農(nóng)保在性質(zhì)上屬于社會保險的范圍，既有社會保險的共性，如共濟性、公平性、安全性等特征，也具有自身的特殊性，如服務對象具有特殊性、基金籌集具有特殊性。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險作為一種社會保障，需要政府的財政投入和成本支出。在籌措農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金時，要加大政府的財政投入比例。現(xiàn)實情況表明，缺少政府的扶持，是農(nóng)民缺乏入保熱情的根本原因。新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險采取個人繳費、集體補助、政府補貼相結(jié)合的原則，政府角色從原來的‘政策指導’轉(zhuǎn)變?yōu)椤斦a貼’，除了可以直接提高參保農(nóng)民的退休消費比例外，還具有不可忽視的間接效應，即增強農(nóng)民對國家制度的信心，刺激農(nóng)民積極參保并提高個人繳費比例，從而可改善農(nóng)民養(yǎng)老待遇普遍偏低的局面。

（四）取消新農(nóng)保實施中的“捆綁政策”

在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民群眾對“捆綁政策”頗有微詞，縣級新農(nóng)保經(jīng)辦機構(gòu)也覺得很為難。筆者認為，老人養(yǎng)老金發(fā)放與其子女個人繳費是兩個獨立的法律關(guān)系，新農(nóng)保實施中的“捆綁政策”，看似合理，實際上將兩個法律關(guān)系扭在一起，人為制造了矛盾，侵犯了農(nóng)民的社會保險權(quán)利，為新農(nóng)保工作的開展帶來極大的被動。因此，建議取消《指導意見》中的這一條“捆綁政策”。

（五）適當提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金標準，增加新農(nóng)保的吸引力

《指導意見》確定基礎(chǔ)養(yǎng)老金標準為每人每月55元，筆者在調(diào)查中就這個標準進行了問卷調(diào)查，32人回答“合適”（16%），160人回答“可以再適當提高”（80%），8人回答“應當有較大的提高”（4%）。從問卷調(diào)查的數(shù)據(jù)來看，達84%的問卷對象傾向于提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金標準。聯(lián)系到我國當前的物價水平和經(jīng)濟發(fā)展狀況，筆者認為可以將基礎(chǔ)養(yǎng)老金標準提高到每人每月100元，這個標準接近農(nóng)村最低生活保障的水平。據(jù)民政部統(tǒng)計，至2010年全國60歲以上農(nóng)民大約為1億人，按照這個人數(shù)和每人每月100元的標準計算，國家每年大約支出基礎(chǔ)養(yǎng)老金為1200億元，如果考慮到未來60歲以上老年農(nóng)民增加到3億人，基礎(chǔ)養(yǎng)老金的支出也不過是3600億元，完全在財政的可承受范圍之內(nèi)。可以設(shè)想，基礎(chǔ)養(yǎng)老金標準提高到每人每月100元后，新農(nóng)保的吸引力特別是對45周歲以下農(nóng)民的將會大大增加。同時，提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金標準也將有利于促進農(nóng)村的消費，在一定程度上擴大農(nóng)村市場，拉動我國的內(nèi)需。

（六）加大縣域新農(nóng)保工作隊伍的建設(shè)力度

新農(nóng)保直接面向廣大的農(nóng)民群眾，縣域新農(nóng)保工作隊伍建設(shè)具有特別重要的意義。作為縣域來講，新農(nóng)保工作隊伍一般包括三個層次：第一個層次是縣級工作隊伍；第二個層次是鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作隊伍；第三個層次是村級工作隊伍。建議編制部門適當提高縣級新農(nóng)保經(jīng)辦機構(gòu)的級別，妥善解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)新農(nóng)保工作的機構(gòu)設(shè)置和編制問題，或采取政府購買服務崗位的形式聘用工作人員，或由人力資源和社會保障部門采取委派的形式，建立直屬新農(nóng)保工作服務站，挑選優(yōu)秀人員充實鄉(xiāng)鎮(zhèn)新農(nóng)保工作隊伍，保持隊伍的相對穩(wěn)定，進行多層次的業(yè)務培訓，提高工作人員的業(yè)務素質(zhì)和政策理論水平。在村級至少每村應設(shè)立新農(nóng)保協(xié)理員一名（可由村干部兼任），由縣級新農(nóng)保經(jīng)辦機構(gòu)負責統(tǒng)一培訓，并給予一定的工作補助。

（七）盡快制定《新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險條例》

在新農(nóng)保立法的問題上，筆者對這個問題的問卷調(diào)查統(tǒng)計結(jié)果已經(jīng)表明了廣大農(nóng)民對新農(nóng)保立法的期盼。事實上，我國2010年頒布的《社會保險法》已經(jīng)對新農(nóng)保作出了比較原則的法律規(guī)定，這說明我國的立法機關(guān)對于新農(nóng)保的立法是有充分考慮的?！渡鐣ｋU法》第20條規(guī)定：“國家建立和完善新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險實行個人繳費、集體補助和政府補貼相結(jié)合。”第21條規(guī)定：“新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險待遇由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金組成。參加新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的農(nóng)村居民，符合國家規(guī)定條件的，按月領(lǐng)取新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險待遇。”《社會保險法》的這兩條規(guī)定為新農(nóng)保提供了直接的法律依據(jù)。筆者認為目前需要做的立法工作是，以《指導意見》為基礎(chǔ)，由國務院制定《新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險條例》，作為《社會保險法》的配套行政法規(guī)，對新農(nóng)保作出比較具體的規(guī)定，為新農(nóng)保的健康發(fā)展提供法律制度上的支持。

[1]李樂平.對我國建立新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的思考[J].安徽農(nóng)業(yè)科學，2006，（20）.

[2]張臘梅.建立新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的思考[J].經(jīng)濟問題探索，2008，（12）.

[3]陳娟.新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的微觀解析——以蘇北農(nóng)村為例[J].江西財經(jīng)大學學報，2009，（3）.

F840.612

A

1673-8616（2011）05-0114-04

2011-06-22

國家社會科學基金重點項目《保障農(nóng)民權(quán)益對策研究》（08ASH009）；上海財經(jīng)大學研究生創(chuàng)新基金資助項目《新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的實證分析——以湖南省平江縣為例》（CXJJ－2010－305）

李樂平，上海財經(jīng)大學法學院博士研究生、玉林師范學院政法系副教授（廣西玉林，537000）。

李君安]