中國信訪制度回顧與思考

吳 超

中國信訪制度回顧與思考

吳 超

信訪制度是最具有中國特色的社會主義政治制度之一，為開創(chuàng)中國特色社會主義事業(yè)發(fā)揮著不可替代的重要作用。信訪制度隨著國家的政治經(jīng)濟的發(fā)展而變化，始終圍繞中心、服務(wù)大局，不斷制度化、規(guī)范化、法制化。信訪制度之所以長期存在，是由于傳統(tǒng)與現(xiàn)實多方面綜合因素造成的。創(chuàng)建中國特色的信訪制度從根本上要依靠發(fā)展，同時總結(jié)、學習、汲取國內(nèi)外各種經(jīng)驗教訓，立足現(xiàn)實、深化改革，走法治化道路。

信訪制度；歷史發(fā)展；完善

當代中國信訪制度是最具有中國特色的社會主義政治制度之一，創(chuàng)建于新中國成立之初。在國外，沒有與信訪直接對應(yīng)的詞語。國家信訪局網(wǎng)站在2005年《信訪條例》（英文版）中把“信訪”譯為“l(fā)etters and visits”。新中國成立后，信訪活動空前活躍，1951年5月16日，毛澤東作出“必須重視人民的通信”批示，清楚地表明建立信訪制度的初衷和指導(dǎo)思想，即加強和人民的聯(lián)系、反對官僚主義。同年6月7日，政務(wù)院做出了《關(guān)于處理人民來信和接見人民工作的決定》，對處理群眾來信來訪的原則、機構(gòu)設(shè)置都做出了相應(yīng)的規(guī)定，這一般被視為信訪制度正式確立的起點。

規(guī)律總是隱藏在事物發(fā)展過程之中，而史學家的天職就是從中發(fā)現(xiàn)帶規(guī)律性的東西。[1]系統(tǒng)考察中國信訪制度的歷史，探索信訪制度發(fā)展規(guī)律，總結(jié)其經(jīng)驗和教訓，對于進一步推動信訪制度的改革和完善，使其更好地為構(gòu)建社會主義和諧社會服務(wù)，具有重要的現(xiàn)實意義。

一、中國信訪制度60年的歷史發(fā)展脈絡(luò)

（一）信訪形勢隨著國家的政治經(jīng)濟發(fā)展而變化

信訪形勢的變化多和當時的中心工作、主要任務(wù)相關(guān)，由于不同歷史時期的社會政治、經(jīng)濟狀況和黨的中心工作不同，社會矛盾不同，每個階段的信訪形勢、主要任務(wù)和職能都有所不同。

新中國成立之初，中心工作是鞏固國家政權(quán)、恢復(fù)國民經(jīng)濟。這一時期信訪的內(nèi)容主要是對政權(quán)建設(shè)和經(jīng)濟建設(shè)以及黨內(nèi)出現(xiàn)的脫離群眾的官僚主義提出的意見、建議和批評。1951年4月30日，中共中央辦公廳秘書室就當年1～3月處理群眾來信的情形向毛澤東報告：“這些來信反映的問題，是以有關(guān)抗美援朝、土地改革和鎮(zhèn)壓反革命三大問題為最多”。[2]266-267人民群眾在信訪活動中表現(xiàn)出極大的政治熱情，數(shù)以萬計的批評建議和揭發(fā)控告信投向各級黨政部門。

1957年到1976年的20年是非常重要而又復(fù)雜的20年，信訪工作也經(jīng)歷了一個大起大落、曲折發(fā)展的過程。1957年迎來了新中國歷史上的第一個信訪高潮，由于社會主義改造的順利完成、經(jīng)濟基礎(chǔ)和社會關(guān)系發(fā)生較大變革，反映個人問題和人民內(nèi)部矛盾問題的內(nèi)容繼續(xù)增多，反映階級斗爭的問題減少。此后，信訪數(shù)量持續(xù)下降。而從1961年到1966年，隨著對國民經(jīng)濟的調(diào)整，工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)得以恢復(fù)，民主氣氛十分活躍，信訪量得以快速增長，來信來訪內(nèi)容也發(fā)生了新變化，反映了許多新問題。“文化大革命”十年中，政治形勢變化快，來信來訪形勢也復(fù)雜多變，信訪數(shù)量時多時少，起伏較大，來信較多的年份的信件是較少年份的數(shù)倍，信訪實踐受到政治事件的影響非常明顯。在這20年間，信訪活動受到政治運動的制約很大，每逢政治運動一開始，來信來訪猛增，其內(nèi)容主要是揭發(fā)他人的問題；到運動后期及運動結(jié)束后相當一段時間里，反映運動中存在的問題或要求落實政策的信訪開始增多。

從1976年“文革”結(jié)束到1982年第三次全國信訪工作大會召開，正處于黨的十一屆三中全會召開的前后6年里。這一時期，信訪工作迅速從國家政治生活中的邊緣位置走到了中心位置，三中全會后的3年中，在信訪治理方面，“全黨信訪工作承擔的任務(wù)之重，投入力量之大，聯(lián)系人民群眾之廣，解決問題之多，是過去所沒有的”，人民群眾來信反映黨風以及有關(guān)四個現(xiàn)代化建設(shè)的意見和建議所占比例逐年增加。①《人民日報》1982年8月28日第1版。1978年、1982年召開第二、第三次全國信訪工作會議，就是著力解決這些信訪問題，為“撥亂反正”服務(wù)。

改革開放以來，隨著國家政治、經(jīng)濟形勢的迅速好轉(zhuǎn)和各項政策的逐步落實，信訪內(nèi)容發(fā)生了很大變化，要求平反冤假錯案的來信來訪在數(shù)量上已明顯減少，關(guān)于改革和四個現(xiàn)代化建設(shè)的建議日益增多。[3]37信訪制度從“撥亂反正”中的主流角色迅速回歸到國家政治生活中的配角，信訪內(nèi)容發(fā)生了很大變化，由“歷史申訴型”為主轉(zhuǎn)為“反映現(xiàn)實問題型”為主。

經(jīng)過1990年代的不斷深化改革和建設(shè)，20世紀末，我國已初步建立了社會主義市場經(jīng)濟體制。社會主義市場經(jīng)濟體制的建立帶來了整個社會的巨大經(jīng)濟變革和利益的重大調(diào)整，各類社會矛盾和利益沖突加劇，信訪形勢呈現(xiàn)出一些新特點：信訪總量持續(xù)上升，從1992～2004年12年間，全國縣以上黨政信訪工作機構(gòu)受理的信訪量持續(xù)攀升；信訪內(nèi)容日益多樣化；信訪訴求形式日趨激烈；集體訪、異常訪明顯增多。

當前，隨著改革的深化和利益格局的調(diào)整，我國正處在改革發(fā)展的關(guān)鍵階段，經(jīng)濟體制深刻變革，社會結(jié)構(gòu)深刻變動，利益格局深刻調(diào)整，思想觀念深刻變化。同時，全面參與經(jīng)濟全球化的新機遇新挑戰(zhàn)，又面臨著工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、市場化、國際化深入發(fā)展的新形勢新任務(wù)。這既是一個發(fā)展機遇期，也是一個矛盾凸顯期。我國發(fā)展面臨新課題新矛盾，信訪工作也遇到了許多新情況、新矛盾、新問題，社會矛盾增加，熱點、難點、焦點問題增多。一方面，信訪工作總體形勢明顯好轉(zhuǎn)，出現(xiàn)了“四個下降一個好轉(zhuǎn)”②即全國信訪總量、集體上訪、非正常上訪和群體性事件下降，信訪秩序進一步好轉(zhuǎn)。參見《信訪工作法制化建設(shè)邁出重要步伐——新修訂的〈信訪條例〉實施三周年綜述》，《人民日報》2008年4月24日第5版。的良好局面；另一方面，信訪總量仍在高位運行，信訪突出問題仍較集中，深層次的問題不斷產(chǎn)生，不和諧的因素大量存在且解決的難度越來越大。

（二）圍繞中心，服務(wù)大局

信訪工作是構(gòu)建社會主義和諧社會的基礎(chǔ)性工作，在信訪工作責任主體方面，明確了“信訪工作不是中心工作，但做不好會影響中心工作，每個地方、每個部門都是做好信訪工作的責任主體”，[4]289信訪制度的發(fā)展歷程，就是一個“圍繞中心，服務(wù)大局”的過程。

新中國成立之初，信訪工作主要面對政權(quán)建設(shè)和經(jīng)濟建設(shè)中存在的新老問題，通過信訪動員形式，極大地調(diào)動了群眾的政治熱情，團結(jié)和凝聚了各界力量，對黨和政府的工作形成了有力的監(jiān)督和幫助。毛澤東在1951年“必須重視人民的通信”批示中指出“要把這件事情看成是共產(chǎn)黨和人民政府加強和人民聯(lián)系的一種方法，不要采取掉以輕心置之不理的官僚主義態(tài)度”。[2]265這個批示也指出了中國共產(chǎn)黨和人民政府處理人民來信的性質(zhì)和功能，即：通過信訪制度加強同人民群眾的聯(lián)系，并以此克服官僚主義。1956～1965年，在基本完成生產(chǎn)資料私有制的社會主義改造后，開始探索中國自己的建設(shè)社會主義的道路，信訪工作一直圍繞著國家這一中心問題而運轉(zhuǎn)。1963年，中共中央、國務(wù)院聯(lián)名下達的《關(guān)于加強人民來信來訪工作的通知》，進一步明確了信訪功能，做好信訪工作可以調(diào)動人民群眾積極性，鞏固人民民主專政，促進社會主義革命和建設(shè)的發(fā)展?！拔幕蟾锩笔拐麄€國家的政治活動陷入無序和混亂，信訪制度遭到嚴重破壞，有時甚至成為政治斗爭中打擊報復(fù)、陷害他人的工具。

改革開放之后，國家的政治生活逐步民主和健康，信訪制度的功能重新定位為為經(jīng)濟建設(shè)和改革開放服務(wù)。1982年2月，第三次全國信訪工作會議審議修改《當前的信訪工作形勢和今后的任務(wù)》，指出：我國已進入新的歷史時期，信訪工作面臨著新的任務(wù)，一定要“努力把信訪工作這件大事辦得更好、更有成效，為建設(shè)社會主義物質(zhì)文明和精神文明作出新的貢獻”。[5]417-4181986年3月12日，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合頒發(fā)的《關(guān)于加強信訪工作的通知》指出，信訪工作要“向各級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)反映社情民意，為黨的中心工作服務(wù)”，信訪部門是“各級黨政領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)的一個重要的工作部門”。[3]37-38

2006年10月，中國共產(chǎn)黨第十六屆六中全會在對構(gòu)建社會主義和諧社會的整體部署中對信訪工作“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方面利益關(guān)系，妥善處理社會矛盾”方面提出了新的更高的要求，確立了信訪工作在構(gòu)建和諧社會中的基礎(chǔ)性地位，賦予了新的職責任務(wù)。2007年3月10日，中共中央、國務(wù)院頒發(fā)《關(guān)于進一步加強新時期信訪工作的意見》并召開了第六次全國信訪工作會議，信訪工作是黨和政府的一項重要工作，是構(gòu)建社會主義和諧社會的基礎(chǔ)性工作，是黨的群眾工作的重要組成部分。

在不同時期，信訪工作的功能，隨著黨和國家的中心任務(wù)和工作重點的變動而有所側(cè)重，但都離不開加強同人民群眾聯(lián)系這個最根本的功能。[6]8-9

（三）制度化、規(guī)范化、法制化的歷史演進

信訪制度的發(fā)展史，是一部積極探索、規(guī)范操作，逐步走上制度化、規(guī)范化、法制化建設(shè)的歷史。

1951年6月7日，政務(wù)院正式頒發(fā)了《關(guān)于處理人民來信相接見人民工作的決定》，[7]23-24對處理群眾來信來訪的原則、機構(gòu)設(shè)置都做出了相應(yīng)的規(guī)定，一般被視為信訪制度正式確立的起點。此后，各地普遍開始加強信訪工作，陸續(xù)制定了一些具體規(guī)定，規(guī)范了信訪工作。[5]50-671954年，《中華人民共和國憲法》頒布實施，我國的法制建設(shè)開始了一個新的階段。彭真在憲法制定后強調(diào)說：“我們過去辦事依靠方針、政策、綱領(lǐng)，是完全對的，是適合實際情況的。目前，我們已經(jīng)頒布了憲法，如再按過去那樣辦事就不夠了。必須加強法制，完備我們的法律，才能保障社會主義建設(shè)的順利進行。”①《彭真文選》，人民出版社，1991年版。1957年5月28～31日，召開了全國第一次信訪工作會議，會議通過了《中國共產(chǎn)黨各級黨委機關(guān)處理人民來信、接待群眾來訪工作暫行辦法》以及國務(wù)院《關(guān)于加強處理人民來信和接待人民來訪工作的指示（草案）》兩個文件。[5]3文件中第一次將信訪看作是群眾的民主權(quán)利，信訪這種政治色彩濃厚的訴求行為已被納入了正式的法規(guī)制度體系中。

1957年到1976年的20年，信訪工作也經(jīng)歷了一個大起大落、曲折發(fā)展的過程，但其制度化、規(guī)范化、法制化的歷史演進并未停止。1963年，中共中央、國務(wù)院聯(lián)名下達《關(guān)于加強人民來信來訪工作的通知》，這是第一次以黨政最高領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)聯(lián)名頒發(fā)的信訪工作文件，進一步明確了信訪功能，處理信訪是各級國家機關(guān)一項經(jīng)常性的政治任務(wù)?！拔幕蟾锩睍r期，在當時十分混亂的情況下，信訪法制建設(shè)仍未斷絕。1972年上半年，國務(wù)院辦公室會同有關(guān)部門研究制定了兩個辦法：《關(guān)于被審查的干部和家屬來信處理辦法》、《關(guān)于軍隊干部問題來信的處理意見》，在一定程度上保證了信訪工作的順利開展。1972年12月22日，中共中央轉(zhuǎn)發(fā)中央辦公廳、國務(wù)院辦公室、總政治部和公安部《關(guān)于加強信訪工作和維護首都治安的報告》，要求加強對信訪工作的領(lǐng)導(dǎo)，健全信訪機構(gòu)，加強信訪工作隊伍，維護首都良好的社會秩序。

改革開放30多年來，各級黨委、政府不斷推進信訪工作制度化、規(guī)范化和法制化建設(shè)。1982年4月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《黨政機關(guān)信訪工作暫行條例（草案）》。1995年10月，國務(wù)院頒布我國第一部信訪工作行政法規(guī)——《信訪條例》，標志著信訪工作正式邁入法制化、規(guī)范化軌道。2005年1月，國務(wù)院修訂并頒布新的《信訪條例》。《信訪條例》雖然只是中央人民政府的一個行政法規(guī)，在中國多元法律體系中處于第三效力等級，但是由于中國現(xiàn)實情況中黨政合一的事實，所以《條例》不僅對政府部門的信訪活動有效，而且對人大、司法、黨的機構(gòu)和其他社會組織的信訪活動也具有事實上的約束力。隨后，國家信訪局制定下發(fā)辦理群眾來信、接待群眾來訪、督查督辦等方面的工作規(guī)則，各地也相繼制定與之配套的法規(guī)和制度，絕大多數(shù)省份頒布實施了信訪工作法規(guī)；60多個中央和國家機關(guān)或單位修訂出臺了信訪工作辦法、規(guī)則，形成了比較完整的信訪工作法規(guī)制度體系，為扭轉(zhuǎn)當時信訪工作被動局面、依法處理信訪問題發(fā)揮了重要作用。[8]2007年3月，中共中央、國務(wù)院頒發(fā)《關(guān)于進一步加強新時期信訪工作的意見》，實現(xiàn)了在更高層面對信訪工作的指導(dǎo)，這是今后一個時期信訪工作的重要指導(dǎo)性文件。2008年7月，中央紀委下發(fā)《關(guān)于違反信訪工作紀律適用〈中國共產(chǎn)黨紀律處分條例〉若干問題的解釋》。監(jiān)察部、人力資源和社會保障部、國家信訪局聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于違反信訪工作紀律處分暫行規(guī)定》，從制度層面強化了信訪工作責任。

二、新時期加強信訪制度建設(shè)的必要性

在建設(shè)社會主義民主政治、構(gòu)建和諧社會中，信訪制度是否還有存在的必要？只有正確回答這一問題，才有可能進一步深化信訪制度改革，全面推進中國特色社會主義信訪制度的建設(shè)進程。

（一）法律依據(jù)：公民信訪權(quán)的規(guī)定

《世界人權(quán)宣言》規(guī)定“人人有權(quán)享有主張和表達自由”。信訪是實現(xiàn)表達自由的一種重要方式。我國政府于1998年10月正式簽署了《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》，而《公約》恰是保證《世界人權(quán)宣言》具體實現(xiàn)的基本人權(quán)公約。

在經(jīng)歷了半個多世紀的演變之后，信訪制度早已由初建時的政治設(shè)計，發(fā)展為既是一種重要的政治制度，也是法律制度的一部分。信訪權(quán)是憲法賦予公民的基本權(quán)利，憲法第27條、第35條和第41條的規(guī)定體現(xiàn)了這一點。憲法第27條第2款規(guī)定：“一切國家機關(guān)和國家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)?！钡?1條規(guī)定：“中華人民共和國公民對于任何國家機關(guān)和國家工作人員，有提出批評和建議的權(quán)利；對于任何國家機關(guān)和國家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國家機關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利?！毙旁L權(quán)的憲法淵源還有憲法第35條，即“中華人民共和國公民有言論、出版、集會、結(jié)社、游行、示威的自由?！薄缎旁L條例》是提升和保護信訪權(quán)和規(guī)范信訪行為重要的行政法規(guī)，它使信訪權(quán)徹底消除了法外權(quán)利的痕跡，被明確地提升為公民的一項法定權(quán)利。在當代中國，信訪權(quán)已成為極具中國特色的公民基本人權(quán)的重要內(nèi)容，主張取消信訪制度也就是剝奪了公民的該項民主權(quán)利。如果說現(xiàn)有的信訪制度若不加改革“將會產(chǎn)生十分嚴重的政治后果”，那么取消信訪制度，其政治的、法律的后果將遠比前者更為嚴重。[9]216

（二）社會轉(zhuǎn)型：社會矛盾多樣化且不可避免

大量信訪問題的出現(xiàn)與社會轉(zhuǎn)型密切相關(guān)的。當前，伴隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展和改革開放的不斷深化，尤其是我國已進入改革發(fā)展的關(guān)鍵時期，經(jīng)濟體制深刻變革，社會結(jié)構(gòu)深刻變動，利益格局深刻調(diào)整，思想觀念深刻變化。這種空前的社會變革，在給我國發(fā)展進步帶來巨大活力的同時，也必然帶來這樣那樣的矛盾和問題，尤其是一些重大的、根本性的、群體性的矛盾日漸凸現(xiàn)。社會矛盾大量涌現(xiàn)，且日趨呈現(xiàn)出多樣性、復(fù)雜性、激烈性，而由于社會正處于轉(zhuǎn)型時期，還沒有形成健全的政治參與的民主運行機制和程序，在各項民主制度的運行中還存在著這樣或那樣的偏頗，一些具體利益表達機制和矛盾化解機制還不夠完善和健全，這勢必進一步導(dǎo)致各種矛盾和問題涌入信訪這一渠道。

法治的局限性也給信訪制度留下了生存的空間。社會轉(zhuǎn)型期社會矛盾的多樣性和復(fù)雜性非司法制度一種制度所能解決。從某種意義上說，信訪制度實際上已成為社會變革時期彌補司法制度不足的一種救濟制度。建設(shè)現(xiàn)代法治國家是我們的目標，但法律并非是全能的，有其局限性，除了對社會關(guān)系的調(diào)整范圍有其局限和常常落后于生活，而由此決定了許多糾紛和沖突無法適用現(xiàn)行法律來調(diào)整外，即使是在司法制度相對完善的情況下，錯誤的判決的產(chǎn)生也難以避免。而現(xiàn)代法制所主張的價值和鄉(xiāng)土社會中的傳統(tǒng)價值在某些方面存在抵觸，也是一些人信“訪”不信“法”的原因之一。更重要的是，法制高昂的成本使弱勢群體無法承擔而轉(zhuǎn)而投向信訪。[10]事實上，無論什么樣的制度安排，都不可能把所有的社會沖突完全解決。所以，任何一個社會都會在主體制度之外產(chǎn)生一些社會沖突的“余量”：而狹義的信訪制度正是為了解決這些“余量”而安排的一種行政救濟制度。[11]2006年8月5日，胡錦濤強調(diào)指出，在當前社會矛盾多發(fā)的情況下，信訪問題是回避不了的，信訪工作必須堅持不懈地抓下去。[4]21

（三）信訪功能：聯(lián)系、參與與救濟

中國信訪制度長期存在的根本原因在于它與中國國情和民間傳統(tǒng)之間存在契合，有中國特色的信訪制度是各級政府密切聯(lián)系人民群眾的渠道，是公民行使政治參與和行政監(jiān)督等權(quán)利的政治制度形式之一。[12]對于我國這樣一個發(fā)展中國家來講，行政權(quán)力是一種非常珍貴的資源。由于我國各地區(qū)發(fā)展極不平衡，各地的人文環(huán)境、資源、管理水平迥然不同，封建傳統(tǒng)較為深厚，在這樣的國家建設(shè)現(xiàn)代化，必須動員全國和全社會的力量。在目前民眾參政議政水平不高，途徑不暢，國家民主政治生活還不完善的條件下，信訪制度的渠道必不可少。從群眾的角度看，信訪的渠道畢竟是最簡便、最救濟的渠道，而網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展使得這種渠道變得更為便捷。“高水平的政治參與總是與高水平的發(fā)展相伴隨，而且社會與經(jīng)濟更發(fā)達的社會，也趨向于賦予政治參與更高的價值。”[13]174鑒于目前許多相應(yīng)條件不具備的情況，當務(wù)之急不是否定信訪權(quán)和取消信訪制度，而是完善現(xiàn)有的信訪制度，通過發(fā)揮其積極作用，消除其消極作用，更好地保障公民的信訪權(quán)。

（四）社會心理：傳統(tǒng)與現(xiàn)實的認識誤區(qū)

社會轉(zhuǎn)型必然伴隨著社會文化和心理的轉(zhuǎn)型，必然導(dǎo)致新舊思想觀念和體制的交匯、碰撞，導(dǎo)致部分社會群體心理的失衡，從而引發(fā)新的社會矛盾與沖突?！稄男旁L工作中的問題看和諧社會建設(shè)難點重點》一文通過對信訪現(xiàn)象的分析發(fā)現(xiàn)，大量信訪問題的產(chǎn)生，是同一些干部的認識誤區(qū)和群眾認識誤區(qū)密切相關(guān)的。[14]傳統(tǒng)的觀念對民眾心理的影響是長期的和深遠的，自古以來中國的德治、禮治和人治之治國方略，形成了官納言于民、民訴言于官的溝通機制。時代變遷，制度更替，仍有黨員干部以清官為自己的信念，盼清官是民眾的憧憬，“清官情結(jié)”像遺傳因子一樣被代代承繼。人民群眾在自身利益受到損害時常常訴求于政府，過多地采用信訪的方式來獲得國家救濟。傳統(tǒng)理念的轉(zhuǎn)變是一個復(fù)雜而艱難的過程，當其社會基礎(chǔ)還未根本改變，任何奢談一夜之間取消信訪、建立現(xiàn)代法治社會的設(shè)想無疑是天方夜譚。

雖然信訪制度的確存在著許多問題，目前還沒有一種足以取而代之的制度，“我們的最終結(jié)果是要走入法治國家，但在這個過程中，信訪部門的作用應(yīng)充分發(fā)揮，不發(fā)揮就完不成這個過程。好多問題還得從實際出發(fā)。我們現(xiàn)在研究的是理論和實踐的結(jié)合，選好結(jié)合點才是我們要做的。我們不能跟著感覺走，跟著概念走，而要跟著客觀實際走”。①《王學軍同志在基層信訪工作座談會上的講話》，載于《山東信訪》，2004年第8期增刊。構(gòu)建社會主義和諧社會是一個不斷化解社會矛盾的持續(xù)歷史過程，信訪制度在了解民情、解除民憂、民主監(jiān)督和決策參考等方面發(fā)揮著重要作用。

三、新時期完善信訪制度的思考

（一）發(fā)展：從根本上解決信訪問題的宏觀思考

當前信訪突出，這是帶有全局性的問題，是與我國社會大變革、大轉(zhuǎn)型進程相伴隨的特有現(xiàn)象。信訪工作是構(gòu)建社會主義和諧社會的基礎(chǔ)工作，解決這一問題，不僅要切實加強信訪工作，更重要的是要拓寬視野，跳出信訪看信訪，站在時代的高度和宏觀的角度，從建設(shè)小康社會和構(gòu)建社會主義和諧社會的總體布局出發(fā)，立足于政治基礎(chǔ)、經(jīng)濟基礎(chǔ)、文化基礎(chǔ)和體制基礎(chǔ)等方面，削弱乃至消除孕育信訪問題的環(huán)境，以探求解決信訪問題的治本之策。[15]71要從根本解決信訪問題，化解矛盾糾紛，就必須大力推進和諧社會建設(shè)，徹底消除產(chǎn)生信訪的根源，通過大力發(fā)展生產(chǎn)力來不斷增強物質(zhì)基礎(chǔ)，通過發(fā)展社會主義民主不斷加強政治保證，通過發(fā)展社會主義先進文化來不斷鞏固智力支持和精神支撐。

（二）借鑒：總結(jié)、學習、汲取國內(nèi)外各種經(jīng)驗教訓

信訪是中國共產(chǎn)黨在執(zhí)政治國中創(chuàng)造的當代術(shù)語，創(chuàng)建演進歷程不過短短60年，可其厚重的歷史卻可以沿著中華民族五千年的歷史長河直溯源頭。“信訪”活動和“信訪”工作，在歷史發(fā)展的不同時期都廣泛存在，只是稱謂和形式不同而已。古代一些類似的制度（如登聞鼓、上書、邀車駕等）是當代信訪制度的邏輯起點，其中很多元素值得今天借鑒。當然，也應(yīng)該看到，古代信訪與現(xiàn)代信訪既有歷史的文化血緣聯(lián)系，在其形似的表象下又有本質(zhì)的區(qū)別。正如英國資本主義的立法，是把“舊的封建法權(quán)形式的很大一部分保存下來，并且賦予這種形式以資產(chǎn)階級的內(nèi)容甚至直接給封建的名稱加上資產(chǎn)階級的含義”，[16]248建設(shè)中國特色的信訪制度也必須汲取傳統(tǒng)相關(guān)制度的合理內(nèi)核，結(jié)合當前實際，然后加以改革創(chuàng)新。創(chuàng)建中國特色的信訪制度，還必須認真總結(jié)當代中國信訪制度歷史發(fā)展的正反經(jīng)驗。60年來，信訪制度從無到有，從靠領(lǐng)導(dǎo)批條子到規(guī)范化、制度化、法制化，在偉大的社會主義建設(shè)進程中發(fā)揮著重大的作用。同時，信訪活動長期與政治運動相伴隨，致使信訪工作正誤交織，教訓也極為深刻。

建設(shè)中國特色信訪制度，既要充分總結(jié)國內(nèi)信訪工作中的新舉措、新思路、新經(jīng)驗，也要借鑒國外的有益做法。新中國成立后，《人民日報》曾介紹過蘇聯(lián)的信訪活動，多次報道列寧如何接待人民來訪的故事。②《列寧怎樣對待群眾來信來訪工作》，載于《人民日報》，1955年4月22日，第3版；《要傾聽群眾的呼聲——列寧重視信訪工作的故事》，載于《人民日報》，1978年12月7日，第3版。20世紀初，監(jiān)察專員制度開始迅速在世界各國傳播。1978年，國際監(jiān)察專員協(xié)會成立，各大洲也相繼成立了地區(qū)監(jiān)察專業(yè)協(xié)會。1993年，歐盟設(shè)立監(jiān)察專員署，受理歐盟公民對官僚的投訴，成為第一個跨國監(jiān)察機構(gòu)。[17]25國外類似制度的實踐為我國信訪制度的完善和研究提供了有益借鑒。

（三）深化：立足現(xiàn)實，深化改革，走法治化道路

解決信訪問題必須從深化信訪制度改革入手，從當前實際出發(fā)，著力抓好以下幾個方面工作：

一是分流。就信訪制度本身來說，它實際上承載了太多的重任。一些本應(yīng)該通過其他渠道表達民意的政治參與方式，卻因為其他渠道的不暢而全部擁擠在信訪這個渠道中，從而造成信訪渠道的堵塞和低效。鑒于目前我國各級黨政機關(guān)、人大、司法都設(shè)有相應(yīng)的信訪機構(gòu)，應(yīng)充分利用現(xiàn)有的資源進行整合，引導(dǎo)群眾根據(jù)不同訴求選擇不同救濟渠道，從而將大量的社會矛盾和糾紛進行合理分流。

二是整合。信訪中的問題，有的涉及到幾個部門或地區(qū)。信訪部門雖然是個綜合部門，但它不能把什么問題都包攬下來?，F(xiàn)行的信訪工作體制機構(gòu)龐雜繁多，歸口不一。中央信訪機構(gòu)與中央各部門及地方信訪機構(gòu)之間沒有嚴格意義上的隸屬關(guān)系，中央信訪機構(gòu)對地方、中央直屬部門的信訪機構(gòu)之間的管制協(xié)調(diào)能力十分有限，缺乏強制約束力。除黨政機關(guān)、審判、檢察機關(guān)外，工、青、婦等群眾組織也都設(shè)有信訪機構(gòu)。此外，軍隊、新聞單位也設(shè)有專職信訪機構(gòu)，其工作程序原則與黨政機關(guān)無異。2005年的《信訪條例》和2007年3月中共中央、國務(wù)院于頒發(fā)的《關(guān)于進一步加強新時期信訪工作的意見》，明確指出：新時期信訪工作，要構(gòu)建“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門協(xié)調(diào)，統(tǒng)籌兼顧、標本兼治，各負其責、齊抓共管”的信訪工作大格局。

三是走法治化道路。信訪制度60年的發(fā)展史，是一部積極探索、規(guī)范操作，逐步走上制度化、規(guī)范化、法制化建設(shè)的歷史?！耙苑ㄖ卧L”是“依法治國”方略的具體體現(xiàn)，是依法行政的重要內(nèi)容，也是我國信訪制度改革的基本方向。中國政治體制改革的成功經(jīng)驗表明，信訪制度改革必須立足于中國的歷史和現(xiàn)實，走法治化道路是深化和完善信訪制度改革的根本途徑。

60年來，信訪制度隨著國家的政治經(jīng)濟的發(fā)展而變化，始終圍繞中心、服務(wù)大局，為開創(chuàng)中國特色社會主義事業(yè)做出了重要貢獻。實踐永無止境，創(chuàng)新永無止境，研究永無止境，從歷史的角度探討信訪制度昔日的輝煌和今日的困境，尋求信訪制度變遷的過程及其所遇困難的根源，對當前信訪制度的改革具有極其重要的現(xiàn)實意義。

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D632.8

A

1673-8616（2011）05-0018-05

2011-05-26

國家社會科學基金項目《中國信訪制度史研究》（10CDJ002）的階段性成果

吳超，中國社會科學院當代中國研究所助理研究員、博士（北京，100009）。

李君安]