完善重慶市排污權(quán)交易的制度設(shè)計(jì)
——以三峽庫區(qū)重點(diǎn)移民區(qū)縣為例

□何大偉

完善重慶市排污權(quán)交易的制度設(shè)計(jì)
——以三峽庫區(qū)重點(diǎn)移民區(qū)縣為例

□何大偉

2010年6月，市委三屆七次全會(huì)作出《關(guān)于做好當(dāng)前民生工作的決定》，提出了我市創(chuàng)建國家環(huán)境保護(hù)模范城市的工作。主要污染物總量減排是創(chuàng)建國家環(huán)境保護(hù)模范城市的“一票否決”指標(biāo)。而排污權(quán)交易則是主要污染物總量減排的一個(gè)重要途徑。重慶是主要污染物排放權(quán)有償使用和交易的國家級(jí)試驗(yàn)區(qū)，也是在西南地區(qū)率先開展排污權(quán)交易的省市。但是，目前我市基于公平考慮而實(shí)施的標(biāo)準(zhǔn)劃一的排污權(quán)交易政策沒有體現(xiàn)共同但有區(qū)別的責(zé)任和義務(wù)，與解決重慶三峽庫區(qū)重點(diǎn)移民區(qū)縣“產(chǎn)業(yè)空虛化”難題在一定程度上形成了一些矛盾。本文擬探討與此相關(guān)的一些問題供相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和部門今后決策參考。

一、問題的提出

最近幾十年來，環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)系一直是世界各國學(xué)者討論的重要話題。實(shí)踐表明，環(huán)境政策是世界各國在保持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí)，對(duì)環(huán)境實(shí)施有效保護(hù)和改善的重要手段。在眾多的環(huán)境政策中，排污權(quán)交易因其通過市場(chǎng)手段較好地處理了經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系，能夠促進(jìn)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的雙贏而備受決策者的青睞。排污權(quán)交易在各個(gè)發(fā)達(dá)國家污染物減排領(lǐng)域更是取得了不菲的成效。其核心內(nèi)容就是，污染和被污染具有“交互的性質(zhì)”，即污染和禁止污染都會(huì)產(chǎn)生社會(huì)成本；環(huán)境是一種特殊的商品，而政府作為這種商品的所有者和管理者，有權(quán)把污染物分割成一些標(biāo)準(zhǔn)單位，然后在交易市場(chǎng)公開出售；每一區(qū)域出售污染權(quán)利的數(shù)量要足以保證其清潔度使人們能夠接受，如果一時(shí)難以達(dá)到，可以將權(quán)利數(shù)量的出售分階段減少，直至達(dá)到要求；在對(duì)排污權(quán)的競(jìng)爭(zhēng)過程中，那些能用最小費(fèi)用來處理自己污染問題的公司都會(huì)愿意自行解決，也即是把環(huán)境污染的外部性內(nèi)部化。

為了保證主要污染物總量減排任務(wù)的順利完成，重慶市在2009年自發(fā)地開展主要污染物化學(xué)需氧量和二氧化硫排污權(quán)試點(diǎn)工作。2011年1月18日，重慶環(huán)境資源交易中心掛牌儀式在重慶聯(lián)交所隆重舉行，重慶市主要污染物排放權(quán)交易試點(diǎn)工作正式啟動(dòng)。2011年3月，國家財(cái)政部、環(huán)境保護(hù)部正式批準(zhǔn)重慶市作為全國試點(diǎn)城市。重慶市開展排污權(quán)交易工作，有利于發(fā)揮市場(chǎng)配置環(huán)境資源的作用，對(duì)于加快我市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐具有重大意義，對(duì)于加快重慶轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，加快我市的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)提檔升級(jí)也將起到很好的推動(dòng)作用。

但在“十二五”期間，如果我市的排污權(quán)交易不考慮重慶三峽庫區(qū)重點(diǎn)移民區(qū)縣的特殊性而不加區(qū)別地加以實(shí)行，那么以萬州、涪陵、開縣、豐都、忠縣、云陽、奉節(jié)、巫山等八個(gè)區(qū)縣為主的重慶三峽庫區(qū)重點(diǎn)移民區(qū)縣在推進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展過程中，極有可能出現(xiàn)主要污染物總量指標(biāo)制約社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的突出問題，將極不利于實(shí)現(xiàn)“使庫區(qū)的人民群眾基本生活有保障，勞動(dòng)就業(yè)有著落，脫貧致富有盼頭，同心同德建設(shè)和諧穩(wěn)定的新庫區(qū)”的目標(biāo)。

二、基本情況

在歷經(jīng)多年建設(shè)后，三峽工程已基本完成，移民搬遷難題也已基本解決。作為三峽庫區(qū)主體，重慶三峽庫區(qū)重點(diǎn)移民區(qū)縣集中了我市80%以上的移民總量和90%以上的遷建資產(chǎn)、產(chǎn)值、職工人數(shù)，目前正面臨“城鎮(zhèn)空殼化、產(chǎn)業(yè)空虛化、財(cái)政拮據(jù)化、移民貧困化”的突出問題。

從2009年下半年開始，我市開始試行排污權(quán)交易制度，對(duì)于全市對(duì)新上工業(yè)項(xiàng)目增加的主要污染物實(shí)行等量替換，即各區(qū)縣新建工業(yè)項(xiàng)目若需新增污染物排放指標(biāo)，則需要關(guān)閉轄區(qū)內(nèi)相應(yīng)產(chǎn)生污染物總量的工業(yè)企業(yè)或者項(xiàng)目。按照這種思路，今后各區(qū)縣要新上工業(yè)項(xiàng)目，首先必須關(guān)閉停產(chǎn)轄區(qū)內(nèi)相應(yīng)污染物排放量的工業(yè)項(xiàng)目，如果沒有這類可以關(guān)閉的企業(yè)就必須拿錢去購買。這種制度對(duì)于實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)提檔升級(jí)無疑是非常有益的，也是發(fā)達(dá)國家的一項(xiàng)有效的環(huán)境經(jīng)濟(jì)制度。

但眾所周知，相比我市其他區(qū)縣而言，重慶三峽庫區(qū)重點(diǎn)移民區(qū)縣本身在引進(jìn)項(xiàng)目方面就面臨著惡劣的自然條件、突出的人地矛盾、落后的生產(chǎn)與生活基礎(chǔ)設(shè)施、極度脆弱的生態(tài)環(huán)境、巨大的就業(yè)壓力等一系列的挑戰(zhàn)，沒有任何優(yōu)勢(shì)而言。與此同時(shí)，80%以上的企業(yè)已經(jīng)關(guān)閉或者破產(chǎn)，因此依靠自身結(jié)構(gòu)或工程減排已有企業(yè)的污染物來騰出新上項(xiàng)目污染物總量空間的可能性微乎其微，基本只能依靠排污權(quán)交易的方式獲取總量指標(biāo)。但是，如果要讓可能落戶的招商引資項(xiàng)目還未開工之前就花幾百萬甚至上千萬元來購買污染物排放指標(biāo)，那么這些企業(yè)就會(huì)選擇其他省市或者其他區(qū)縣去落戶?；蛘?，如果當(dāng)?shù)貐^(qū)縣確需這個(gè)項(xiàng)目，就可能動(dòng)用財(cái)政資金去為項(xiàng)目購買污染物排放總量指標(biāo)，這對(duì)于絞盡腦汁要努力實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)再造、破解產(chǎn)業(yè)空虛的目標(biāo)已經(jīng)困難重重的庫區(qū)重點(diǎn)移民區(qū)縣來說，無異于雪上加霜。應(yīng)該說，為某個(gè)新上工業(yè)項(xiàng)目購買污染物總量指標(biāo)已經(jīng)成為曾經(jīng)承擔(dān)百萬移民千鈞重?fù)?dān)的重點(diǎn)移民區(qū)縣在“十二五”期間著力破解“產(chǎn)業(yè)空虛化”、解決移民就業(yè)這個(gè)世界難題所必須面對(duì)的新問題。

三、存在問題

在“十二五”期間，我市若不加區(qū)別“一刀切”地全面實(shí)施排污權(quán)交易，這對(duì)于庫區(qū)重點(diǎn)移民區(qū)縣破解“產(chǎn)業(yè)空虛化”、實(shí)現(xiàn)移民安穩(wěn)致富無疑會(huì)人為增加難度，對(duì)于這些正在負(fù)重前行的重點(diǎn)移民區(qū)縣的信心挫傷是較大的，對(duì)于曾經(jīng)作出巨大犧牲和貢獻(xiàn)的重點(diǎn)移民區(qū)縣也是極不公平、不盡合理的。其理由如下：

（一）排污權(quán)交易制度對(duì)于一個(gè)地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整無疑是行之有效的環(huán)境經(jīng)濟(jì)手段，但是對(duì)于80%以上的企業(yè)已經(jīng)在移民搬遷中關(guān)閉破產(chǎn)（相當(dāng)于已經(jīng)實(shí)施了一次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整）的重點(diǎn)移民區(qū)縣，簡(jiǎn)單地再次去使用這種手段讓這些區(qū)縣去實(shí)施產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整無疑是不合理的。因?yàn)椴环蠂艺咭笮枰獙?shí)施結(jié)構(gòu)調(diào)整的企業(yè)已經(jīng)在消滅殆盡，剩下不到20%的這些企業(yè)實(shí)際上不需要再次舉起產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的 “指揮棒”。

（二）排污權(quán)交易制度設(shè)計(jì)遵循“等量替換”的原則，但當(dāng)庫區(qū)移民區(qū)縣在移民遷建中大量“關(guān)停并轉(zhuǎn)”轄區(qū)內(nèi)80%左右的企業(yè)以及相應(yīng)的企業(yè)的污染物指標(biāo)卻并未作為當(dāng)?shù)貐^(qū)縣的替換指標(biāo)，這和我市相應(yīng)沒有經(jīng)歷三峽庫區(qū)移民遷建關(guān)閉大量企業(yè)的地區(qū)（如主城區(qū)、渝西地區(qū)）相比而言又要實(shí)施同一制度是非常不公平的。這在某種程度上相當(dāng)于對(duì)該地區(qū)的發(fā)展在政策上悄無聲息地實(shí)施了一次不公平的政策擠壓。

（三）在我國的行政體制下，排污權(quán)交易制度本來應(yīng)該是“劫富濟(jì)貧”的制度，就是要發(fā)達(dá)且污染較嚴(yán)重地區(qū)向欠發(fā)達(dá)地區(qū)且污染較少的地區(qū)實(shí)施轉(zhuǎn)移支付的重要環(huán)境經(jīng)濟(jì)手段，這也是目前我國開始試行生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹饕康?。但目前我市基于公平考慮的“一刀切”的排污權(quán)交易制度幾乎造成了我市最發(fā)達(dá)的主城區(qū)在新上項(xiàng)目時(shí)候根本不需要污染物總量指標(biāo)，而經(jīng)濟(jì)最不發(fā)達(dá)、沒有支付能力（但環(huán)境污染很少）的區(qū)縣卻要向經(jīng)濟(jì)發(fā)展、污染較重的區(qū)縣支付一筆價(jià)格不菲的發(fā)展指標(biāo)費(fèi)，這個(gè)結(jié)果違背了這項(xiàng)制度的初衷。更何況，開縣、豐都、忠縣、云陽、奉節(jié)、巫山等六個(gè)縣，二氧化硫和化學(xué)需氧量減排任務(wù)在全市分別僅占3.3%（=308/9203）和2.8%（=37/1333,以2010年減排任務(wù)數(shù)據(jù)為準(zhǔn)），若實(shí)施特殊政策，應(yīng)該不會(huì)影響全市減排任務(wù)的順利完成，但是相應(yīng)的污染物減排指標(biāo)對(duì)于這些不少是國家級(jí)貧困縣的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展來說無異于雪中送炭，久旱甘霖。

（四）基于公平考慮的劃一的排污權(quán)交易制度與國家目前對(duì)于三峽庫區(qū)特別給予傾斜和關(guān)心的大形勢(shì)是不盡相符的。早在1992年三峽工程開工前，國務(wù)院就發(fā)出號(hào)召，要求全國各省市、國家各部委要通過多種形式支援三峽庫區(qū)的移民搬遷和庫區(qū)建設(shè)。近年來，國家還設(shè)立了三峽庫區(qū)后期扶持資金，并從三峽發(fā)電收入中抽取一定比例的資金支持庫區(qū)發(fā)展產(chǎn)業(yè)。同時(shí)還有許多為三峽庫區(qū)專門設(shè)立的優(yōu)惠政策，如三峽庫區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金。最近，也有學(xué)者建議針對(duì)三峽庫區(qū)建立專門的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制[1]。但是，我市試行的排污權(quán)交易政策卻忽略了重慶三峽庫區(qū)重點(diǎn)移民區(qū)縣的特殊性。

四、對(duì)策建議

前已述及，重慶開展排污權(quán)交易工作，對(duì)于提升我市社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量將起到不可估量的作用。在 “十二五”期間，應(yīng)該對(duì)開縣、豐都、云陽、奉節(jié)、巫山、忠縣等重點(diǎn)移民縣在實(shí)施排污權(quán)交易制度中實(shí)施“共同但有區(qū)別”的責(zé)任和義務(wù)。為此，特對(duì)今后完善我市排污權(quán)交易制度提出如下對(duì)策建議：

（一）千方百計(jì)保證重慶三峽庫區(qū)重點(diǎn)移民區(qū)縣符合國家產(chǎn)業(yè)政策和環(huán)保要求的新建項(xiàng)目。重點(diǎn)移民區(qū)縣要牢固樹立生態(tài)環(huán)保意識(shí)，在招商引資過程中選擇性地引進(jìn)符合國家產(chǎn)業(yè)政策和環(huán)保要求的建設(shè)項(xiàng)目。相關(guān)省市或單位在對(duì)口幫扶重點(diǎn)移民區(qū)縣時(shí)，盡量援建符合產(chǎn)業(yè)政策和環(huán)保要求的項(xiàng)目。同時(shí)，市政府及其相關(guān)部門在規(guī)劃新上建設(shè)項(xiàng)目時(shí)，將符合環(huán)保要求的建設(shè)項(xiàng)目向重慶三峽庫區(qū)重點(diǎn)移民區(qū)縣傾斜。

（二）千方百計(jì)減少或消除重慶三峽庫區(qū)重點(diǎn)移民區(qū)縣新建項(xiàng)目對(duì)環(huán)境的污染，采取切實(shí)有效措施防范環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)事故的發(fā)生。三峽庫區(qū)重點(diǎn)移民區(qū)縣籌集資金和引進(jìn)技術(shù)確保新建項(xiàng)目污染物達(dá)標(biāo)排放的同時(shí)，市政府及相關(guān)部門加大資金投入，進(jìn)一步完善這些移民區(qū)縣工業(yè)園區(qū)的環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加大對(duì)環(huán)境建設(shè)的指導(dǎo)、支持和監(jiān)督力度，嚴(yán)防三峽庫區(qū)重點(diǎn)移民區(qū)縣環(huán)境污染事故的發(fā)生。

（三）我市排污權(quán)交易制度未作出調(diào)整之前宜有相應(yīng)的過渡措施。對(duì)重慶庫區(qū)重點(diǎn)移民區(qū)縣，特別是財(cái)政非常困難的國家級(jí)貧困縣的基于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而引進(jìn)工業(yè)項(xiàng)目的主要污染物總量指標(biāo)在全市范圍內(nèi)予以調(diào)劑解決，來滿足企業(yè)發(fā)展和庫區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，從而保證在不增加我市污染物排放總量減排任務(wù)完成的情況下加快重慶三峽庫區(qū)重點(diǎn)移民區(qū)縣的發(fā)展。也可考慮由市里拿出一部分資金作為庫區(qū)產(chǎn)業(yè)扶助補(bǔ)助資金來支持這些地區(qū)符合國家產(chǎn)業(yè)政策、環(huán)保符合要求的重大工業(yè)項(xiàng)目，以緩解排污權(quán)交易制度對(duì)這些地區(qū)帶來的巨大沖擊。

（四）進(jìn)一步修改完善我市排污權(quán)交易制度。排污權(quán)交易指標(biāo)分配不搞“一刀切”，既考慮到普遍性的情況，又考慮到特殊性的情況；既要有利于重慶經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)縣的發(fā)展，又有利于重慶三峽庫區(qū)重點(diǎn)移民區(qū)縣的發(fā)展。進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)污染物排放權(quán)交易具體工作的分類、分片指導(dǎo),形成力量的整合,以有利于共同目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

[1]陳雙梅，張治江.加快建設(shè)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制：以三峽庫區(qū)為例[J].理論動(dòng)態(tài),2010年8月20日，33-40頁

作者：重慶市豐都縣副縣長(zhǎng)

責(zé)任編輯：馬 健