公平視野下我國基本養(yǎng)老保險制度研究

周韜

（福建師范大學(xué)公共管理學(xué)院，福建福州，350007）

公平視野下我國基本養(yǎng)老保險制度研究

周韜

（福建師范大學(xué)公共管理學(xué)院，福建福州，350007）

就公平視角下我國基本養(yǎng)老保險制度所存在的問題進(jìn)行了分析，提出轉(zhuǎn)變制度設(shè)計理念；優(yōu)化制度設(shè)計；統(tǒng)一基本養(yǎng)老保險制度，擴(kuò)大養(yǎng)老保險覆蓋面、提高統(tǒng)籌層次；建立國家基本養(yǎng)老保險、企業(yè)年金、商業(yè)保險、家庭保障等多層次養(yǎng)老保險體系；改革機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度；建立、完善新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度。

基本養(yǎng)老保險制度；公平性；多層次養(yǎng)老保險體系

2007年黨的十七大報告指出：“實(shí)現(xiàn)社會公平正義是中國共產(chǎn)黨人的一貫主張，是發(fā)展中國特色社會主義的重大任務(wù)”，“合理的收入分配制度是社會公平正義的重要體現(xiàn)。初次分配和再分配都要處理好效率和公平的關(guān)系，再分配更加注重公平?！睆倪^去“初次分配注重效率，再分配注重公平”到這一理念的轉(zhuǎn)變，表明我國把公平問題提到了更加突出的位置，公平問題不只是再分配要解決的問題，在初次分配中同樣要解決好“效率與公平”的問題。社會保障制度是國民收入再分配的重要方式與手段之一，其基本目標(biāo)是在國民遭遇風(fēng)險時，提供最基本的生活保障，體現(xiàn)社會公平。而養(yǎng)老保險作為社會保險制度的重要組成部分，在國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展中占有十分重要的地位，發(fā)揮著積極的作用。考察我國社會基本養(yǎng)老保險制度，首先應(yīng)從公平理念出發(fā)。

一、社會公平是養(yǎng)老保險制度的首要價值選擇

當(dāng)前，理論界對于“公平”概念的理解存在較大的爭議，許多學(xué)者和思想家都從本學(xué)科的角度出發(fā)，提出自己的看法。社會學(xué)認(rèn)為公平是社會成員在社會地位、經(jīng)濟(jì)收入、消費(fèi)水平等方面不存在過分懸殊。這種意義上的公平就是避免兩極分化；經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為公平是指市場經(jīng)濟(jì)中等價交換原則所體現(xiàn)的平等，即機(jī)會平等。一般來說，公平既包括功利主義（如羅爾斯）的機(jī)會均等和過程均等，又包括非功利主義（如至善哲學(xué)）中的結(jié)果均等。［1］

社會保障制度作為國民收入再分配的重要方式和手段之一，其基本目標(biāo)在于糾正市場法則所導(dǎo)致的初次分配的不公平結(jié)果，消除絕對貧困，縮小貧富差距，維護(hù)社會平衡和穩(wěn)定。作為社會保險制度重要組成部分的養(yǎng)老保險制度，“公平優(yōu)先、兼顧效率”同樣是其基本原則之一，且公平應(yīng)是其首要價值選擇。養(yǎng)老保險制度范圍要擴(kuò)及全民，所有公民凡是在年老后生活處于困難時都應(yīng)該“一視同仁”地得到國家的幫助。

縱觀我國社會保障制度的發(fā)展史，1949~1985年是我國傳統(tǒng)社會保障制度創(chuàng)建與發(fā)展時期，這一時期的社會保障制度是一種低公平與低效率并存的制度。1986年后，國家“七五”計劃首次提出了“社會保障”概念，社會保障制度改革從此開始。改革時期的社會保障制度是一段時期內(nèi)強(qiáng)調(diào)效率優(yōu)先，重點(diǎn)放在城鎮(zhèn)職工身上，公平這一理念沒有受到應(yīng)有的重視。其中，基本養(yǎng)老保險制度這一塊也是嚴(yán)重欠缺公平性。鑒于此，從公平性的角度，剖析我國現(xiàn)行基本養(yǎng)老保險制度，為實(shí)現(xiàn)公平的養(yǎng)老保險制度提供一定借鑒。

二、基本養(yǎng)老保險制度的不公平現(xiàn)狀及其原因

（一）基本養(yǎng)老保險制度的不公平現(xiàn)狀

1.城鄉(xiāng)之間不公平

我國農(nóng)村和城市居民的基本養(yǎng)老保險也呈現(xiàn)“二元格局”。我國社會養(yǎng)老保險體系建立于20世紀(jì)50年代，改革開放以來雖然進(jìn)行了一系列改革和建設(shè)，但主要集中在城鎮(zhèn)，主要的保障對象是國家機(jī)關(guān)及事業(yè)單位職工、國有企業(yè)職工和參照國有企業(yè)辦法實(shí)行社會保障的城市集體企業(yè)的職工，而農(nóng)村地區(qū)居民和農(nóng)民工始終處于我國社會養(yǎng)老保險體系的邊緣。2009年開始試行的新農(nóng)保，覆蓋面也很小，且保障水平相對于城鎮(zhèn)退休人員來說還是很低。

2.社會人群之間不公平

由于歷史原因，我國現(xiàn)行基本養(yǎng)老保險制度是按照人群設(shè)置的，機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工參加機(jī)關(guān)事業(yè)養(yǎng)老保險、城鎮(zhèn)企業(yè)職工參加企業(yè)養(yǎng)老保險、農(nóng)民參加農(nóng)村養(yǎng)老保險。另外，仍有部分城鎮(zhèn)人員，像無業(yè)群體沒有享受到養(yǎng)老保障待遇。而且不同的保險在養(yǎng)老保險費(fèi)繳納、退休養(yǎng)老金等方面存在很大差異，產(chǎn)生了嚴(yán)重的社會不公平。

3.地區(qū)間不公平

我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)域不平衡，東、中、西部地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)水平差距顯著，而且還在繼續(xù)擴(kuò)大。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的巨大差異，決定了養(yǎng)老保險給付標(biāo)準(zhǔn)在發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)之間嚴(yán)重的不均衡態(tài)勢。地區(qū)負(fù)擔(dān)方面，2001年，沈陽市養(yǎng)老保險的單位繳費(fèi)率達(dá)到工資總額的25%以上，北京市的這一比例卻只是19%；珠海市、東莞市的這一比例為10%；深圳市的這一比例則只是6%。這樣嚴(yán)重不平衡的地區(qū)負(fù)擔(dān)，無疑對于本地居民所能享受到的養(yǎng)老保險待遇水平產(chǎn)生重要影響。國務(wù)院總理溫家寶在2009年12月22日主持召開的國務(wù)院常務(wù)會議上決定，將再次提高企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金。2010年開始，根據(jù)這次會議精神，各省都上調(diào)了企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金，從調(diào)整后的情況來看，北京市人均養(yǎng)老金水平提高至每月2032元，新疆維吾爾自治區(qū)企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金目前為月人均1553元，差距雖然在減小，但仍然比較明顯。［2，3］

4.代際不公平

代際不公平是指代與代之間的養(yǎng)老保險責(zé)任與受益的不公平，有繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的不公平，也有受益標(biāo)準(zhǔn)不公平。由于我國的養(yǎng)老保險名義上是個人賬戶與社會統(tǒng)籌相結(jié)合的養(yǎng)老保險制度，實(shí)際上仍然是現(xiàn)收現(xiàn)付制的模式，存在著比較嚴(yán)重的養(yǎng)老責(zé)任后移的情況。當(dāng)人口老齡化問題越來越突出時，這種現(xiàn)收現(xiàn)付制的模式的持續(xù)性受到挑戰(zhàn)乃至“破產(chǎn)”時，將是對后代人最大的不公平。

（二）基本養(yǎng)老保險制度不公平的倫理學(xué)分析

基本養(yǎng)老保險制度的不公平具體體現(xiàn)在起點(diǎn)上、過程中以及結(jié)果后的不公平。由于基本養(yǎng)老保險制度的參與權(quán)力與規(guī)則的不公平并存，必然導(dǎo)致養(yǎng)老金水平的不公平。

1.起點(diǎn)（參與機(jī)制、權(quán)利）的不公平

所謂機(jī)會不公平或者權(quán)力不公平就是起點(diǎn)不公平?；攫B(yǎng)老保險制度起點(diǎn)的不公平集中體現(xiàn)在：基本養(yǎng)老保險制度的缺失導(dǎo)致其實(shí)施范圍小、覆蓋面狹窄，尚未應(yīng)保盡保。目前，我國基本養(yǎng)老保險制度的覆蓋范圍很有限，最初僅僅局限于城鎮(zhèn)企業(yè)職工與從業(yè)人員。直到1999年，我國才把基本養(yǎng)老保險的覆蓋范圍擴(kuò)大到外商投資企業(yè)、城鎮(zhèn)私營企業(yè)和其他城鎮(zhèn)企業(yè)及其職工。在此基礎(chǔ)上，各省、自治區(qū)和直轄市可根據(jù)本地實(shí)際情況，將城鎮(zhèn)個體工商戶納入基本養(yǎng)老保險。2002年，我國又把城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員納入基本養(yǎng)老保險。盡管如此，總體上我國基本養(yǎng)老保險的覆蓋人群仍然有限。

根據(jù)《2009年度人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》計算，截止2009年末，全國參加城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險人數(shù)為23550萬人，參加基本養(yǎng)老保險的農(nóng)民工人數(shù)為2647萬人，參加企業(yè)基本養(yǎng)老保險人數(shù)為21567萬人，全國基本養(yǎng)老保險參保人數(shù)合計為47764萬人，而當(dāng)年全國就業(yè)人數(shù)是77995萬人?；攫B(yǎng)老保險對目標(biāo)人數(shù)的覆蓋率僅為61.2%。其中，城鎮(zhèn)就業(yè)人員31120萬人，參加基本養(yǎng)老保險人數(shù)為23550萬人，參保率75.7%，更為重要的是，占全國人口60%的農(nóng)民，只有2624萬的農(nóng)民工享受到這一制度的福利，此制度基本沒有惠及到廣大的農(nóng)村。此外，還存在一些應(yīng)該覆蓋的人群沒有被納入養(yǎng)老保險制度適用范圍的問題。比如，改革開放30年以來，隨著我國經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)生產(chǎn)的社會化程度與職工收入水平大大提高，具備了建立養(yǎng)老保險制度的基礎(chǔ)條件，這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的職工參保意識逐漸增強(qiáng)，但由于養(yǎng)老保險制度上的缺失而一直無法參保。

2.過程（規(guī)則、程序）的不公平

過程的不公平，也稱規(guī)則或程序的不公平，是指由于制度設(shè)計上的缺陷，或未隨著社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化而及時調(diào)整所造成的在條件相同的情況下，參保對象在繳費(fèi)、待遇等方面的不公平。

（1）單位性質(zhì)的不同造成參保過程上的不公平。在城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險制度體系內(nèi)，由于單位間制度的分割，未把機(jī)關(guān)、事業(yè)單位納入其中，造成機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和企業(yè)這三類人群參保過程上的不公平。在繳費(fèi)義務(wù)上，大部分機(jī)關(guān)事業(yè)單位及其職工不像企業(yè)職工那樣需要繳費(fèi)，只有少數(shù)參加企業(yè)基本養(yǎng)老保險的機(jī)關(guān)事業(yè)單位及其職工需要承擔(dān)繳費(fèi)義務(wù)。因此，不管是待遇水平，還是穩(wěn)定性方面都比企業(yè)要強(qiáng)。在養(yǎng)老金待遇上，現(xiàn)行的機(jī)關(guān)、事業(yè)單位職工養(yǎng)老金發(fā)放水平與調(diào)整辦法均高于企業(yè)。有關(guān)資料顯示，目前，我國企業(yè)職工的退休金每月為1100~1800元，事業(yè)單位職工為3000~4000元，而公務(wù)員為5000~6000元。需要指出的是僅為公務(wù)員1/3的企業(yè)職工退休金還是國家近年來連續(xù)6年每年提高10%的結(jié)果，且其中還包含企業(yè)職工在崗時每月約工資8%、企業(yè)按職工年工資總額20%并連續(xù)繳費(fèi)15年的養(yǎng)老保險金，其養(yǎng)老金不足部分，才由財政“兜底”。而公務(wù)員、事業(yè)單位職工在崗時不用參與社會養(yǎng)老金統(tǒng)籌，不需要繳納養(yǎng)老保險金，但他們退休前后的工資全部由財政撥款。［4］

（2）企業(yè)養(yǎng)老保險制度內(nèi)，參保對象過程上的不公平。傳統(tǒng)企業(yè)養(yǎng)老保險制度下，國有企業(yè)職工的養(yǎng)老金權(quán)益都已轉(zhuǎn)化為過去的政府收入，并且凝固在國有資產(chǎn)當(dāng)中，真正對老職工的養(yǎng)老負(fù)有責(zé)任的是政府和公有制經(jīng)濟(jì)體系本身，而不是以非公有制為主體的其他企業(yè)。在單位統(tǒng)一費(fèi)率的條件下，其他企業(yè)一參保就承擔(dān)了過重的負(fù)擔(dān)，從義務(wù)與權(quán)利角度看，不同企業(yè)在參保過程中存在不公平。

20世紀(jì)90年代以前，中國城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保險實(shí)行的是“現(xiàn)收現(xiàn)付制”，隨后，為了緩解日益逼近的人口老齡化加速、人口贍養(yǎng)比不斷提高帶來的壓力，我國進(jìn)行了一系列養(yǎng)老保險體制的改革?，F(xiàn)行養(yǎng)老保險制度是由2006年《國務(wù)院關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》所制定的，規(guī)定中對由于改革所引起的特殊情況作了處理，對于1997年以前退休的“老人”仍沿用舊的養(yǎng)老保險制度，對于1997年以前參加工作，1997以后退休的“中人”加發(fā)過渡性養(yǎng)老金，對于1997年以后參加工作的“新人”實(shí)行新的標(biāo)準(zhǔn)。但現(xiàn)在的“中人”和“老人”的養(yǎng)老保險費(fèi)用實(shí)際上已通過“預(yù)先扣除”形式上交給國家，形成了國家隱性債務(wù)，這是養(yǎng)老保險制度改革中必須支付的轉(zhuǎn)制成本，是不可回避的。由于至今未能很好地解決這一轉(zhuǎn)制成本，使得養(yǎng)老保險個人賬戶基金被透支，名義上為部分積累養(yǎng)老保險模式，實(shí)為現(xiàn)收現(xiàn)付制，存在著比較嚴(yán)重的養(yǎng)老重任后移的情況。當(dāng)人口老齡化問題越來越突出時，這種部分積累模式弊端將越來越明顯，一旦嚴(yán)重到無法繼續(xù)運(yùn)行，那時將是對后代最大的不公平，既造成了代際間參保過程的不公平，又造成了單位間參保過程上的不公平。當(dāng)代勞動者除了要為自己積累一個“個人賬戶”之外，還必須拿出另外的繳費(fèi)比例來養(yǎng)活退休的老年一代，以償還幾十年“現(xiàn)收現(xiàn)付制”留下的養(yǎng)老金欠債，與上一代及下一代相比，養(yǎng)老保險負(fù)擔(dān)加重和福利減少，造成了代際間參保過程上的不公平。

（3）養(yǎng)老保險制度有關(guān)參數(shù)未隨社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化而調(diào)整，造成了職工參保過程上的不公平。人口增長模式轉(zhuǎn)變、預(yù)期壽命增加、資本回報率降低、個人賬戶養(yǎng)老金領(lǐng)取系數(shù)未及時下調(diào)，造成了職工參保過程上的不均等。養(yǎng)老保險制度中建立了個人繳費(fèi)年限與養(yǎng)老金待遇水平相關(guān)的激勵機(jī)制，但由于法定退休年齡政策規(guī)定了男女職工、就業(yè)、繳費(fèi)年限上的差別，造成了不同性別、不同工種職工間在參保過程中的不公平。收入分配制度改革滯后，繳費(fèi)工資基數(shù)核實(shí)困難。道德風(fēng)險的存在、逃避繳費(fèi)義務(wù)、低報繳費(fèi)工資基數(shù)，造成了參保過程上的不公平。

3.結(jié)果的不公平

目前，我國基本養(yǎng)老保險制度建設(shè)中既存在起點(diǎn)不公平，同時也存在過程上的不公平，這就必然導(dǎo)致結(jié)果上的不公平，形成一種新的不公平，這一不公平現(xiàn)象就是目前我國基本養(yǎng)老保險的現(xiàn)狀。一方面，農(nóng)村人口的養(yǎng)老主要是土地保障和家庭養(yǎng)老，而城市居民享受著政府提供的高福利、高保障。另一方面，基本條件相同的職工由于單位性質(zhì)等不同，領(lǐng)取的養(yǎng)老金水平也差距明顯。

三、實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險制度公平的思路與建議

（一）理念調(diào)整

我國現(xiàn)行基本養(yǎng)老保障體系面臨的困難，來自于制度設(shè)計的缺陷，而這些缺陷又源于設(shè)計理念。理念的缺失導(dǎo)致在基本養(yǎng)老保險制度建設(shè)的最基本目標(biāo)和原則上都難以取得一致的意見。因此，厘清基本養(yǎng)老保險制度的設(shè)計理念極為重要，之后進(jìn)行政策的構(gòu)建與改革也就更為方便。

社會公平是社會保障制度的靈魂，尤其是作為保障社會老年成員基本生活需要的基本養(yǎng)老保障制度，更應(yīng)該把“公平”二字放在首位。解決我國基本養(yǎng)老保險制度的公平問題，首先應(yīng)樹立“人人有權(quán)享有基本養(yǎng)老保險”即“老有所養(yǎng)”的基本理念?！袄嫌兴B(yǎng)”是公民不可剝奪的基本權(quán)利。

（二）政策建議

1.優(yōu)化制度設(shè)計，統(tǒng)一基本養(yǎng)老保險制度，擴(kuò)大養(yǎng)老保險覆蓋面、提高統(tǒng)籌層次。目前我國養(yǎng)老保險統(tǒng)籌制度的覆蓋率很低，僅限于國有企業(yè)、集體企業(yè)和少數(shù)事業(yè)單位，而絕大多數(shù)農(nóng)民、非公有制經(jīng)濟(jì)組織從業(yè)人員和靈活就業(yè)人員、農(nóng)民工被排斥在養(yǎng)老保險統(tǒng)籌體制之外。大量非公有制經(jīng)濟(jì)主體及其從業(yè)人員和各類農(nóng)民工有的即便參保了，不久便選擇停?；蛲吮?。［5］健全的養(yǎng)老保險制度應(yīng)該覆蓋全民，鑒于這種情況，我國目前應(yīng)把擴(kuò)大養(yǎng)老保險覆蓋面作為首要目標(biāo)。

2009年12月28日，國務(wù)院發(fā)布了《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》，養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移具有了相應(yīng)的制度基礎(chǔ)和體制保障。2009年，養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌工作也取得了顯著進(jìn)展，全國所有省份都出臺了養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌辦法。但養(yǎng)老保險的最終目標(biāo)是全國統(tǒng)籌，當(dāng)前的重點(diǎn)應(yīng)是加強(qiáng)和完善省級統(tǒng)籌，在條件成熟的時候，實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌。

2.建立國家基本養(yǎng)老保險、企業(yè)年金、商業(yè)保險、家庭保障等多層次養(yǎng)老保險體系。第一，國家基本養(yǎng)老保險。針對所有的公民，包括企業(yè)、機(jī)關(guān)事業(yè)單位、靈活就業(yè)人員、農(nóng)村勞動力。國家按統(tǒng)一的法規(guī)政策強(qiáng)制建立和實(shí)施。企業(yè)和職工依法繳納養(yǎng)老保險費(fèi)，在職工達(dá)到國家規(guī)定的退休年齡或因其他原因而退出勞動崗位并辦理退休手續(xù)后，社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)向退休職工支付基本養(yǎng)老保險金。這樣，全體社會成員得以享受最基本的養(yǎng)老保障。第二，企業(yè)年金。企業(yè)年金費(fèi)可由企業(yè)完全承擔(dān)，或由企業(yè)和員工雙方共同承擔(dān)，承擔(dān)比例由勞資雙方協(xié)議確定。企業(yè)內(nèi)部設(shè)立由勞資雙方組成的董事會，負(fù)責(zé)企業(yè)年金事宜。政府則提供企業(yè)年金的優(yōu)惠政策，并保證參保人員的合法權(quán)益。第三，商業(yè)保險。對于有經(jīng)濟(jì)條件的公民，需要更高水平的保障，可以通過商業(yè)保險的方式來實(shí)現(xiàn)。政府需要監(jiān)督商業(yè)保險公司的合法合理運(yùn)作，保證投保人的合法權(quán)益。第四，家庭保障。繼承中華民族家庭養(yǎng)老的傳統(tǒng)，子女對父母盡到贍養(yǎng)老人的義務(wù)，以解決一部分人群的養(yǎng)老問題。以上幾個層次的養(yǎng)老保險體系，優(yōu)點(diǎn)在于能夠?qū)⑷w人員均納入保障范圍。

3.改革機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度。當(dāng)前我國城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險體系中的兩大系統(tǒng)，以企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革力度最大，而機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度基本上保持了建國以來的退休制度模式。一般而言，養(yǎng)老保險制度是相對統(tǒng)一的，而在中國將其分開，是違背制度邏輯和規(guī)律的，也是有違公平的基本原則。改革勢在必行，并且應(yīng)該與企業(yè)養(yǎng)老保險制度改革同步。但當(dāng)前機(jī)關(guān)事業(yè)單位的改革又應(yīng)循序漸進(jìn)，養(yǎng)老保險費(fèi)由國家、單位和個人共同合理負(fù)擔(dān)，實(shí)行社會統(tǒng)籌與個人帳戶相結(jié)合；養(yǎng)老保險待遇給付與企業(yè)相銜接并體現(xiàn)自身特點(diǎn)，實(shí)行基本養(yǎng)老金與退休津貼相結(jié)合。以期早日實(shí)現(xiàn)企業(yè)與機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度的統(tǒng)籌。

4.建立、完善新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度。現(xiàn)階段農(nóng)村養(yǎng)老主要方式有家庭養(yǎng)老、社區(qū)（集體）養(yǎng)老和社會養(yǎng)老。但現(xiàn)行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度在實(shí)施中存在諸多問題，如只能解決部分未來老年人的養(yǎng)老保障；開展的地區(qū)大多是比較發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)，參加養(yǎng)老保險的人也幾乎是富裕的農(nóng)民。而經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)民的養(yǎng)老保障還只能靠家庭養(yǎng)老或政府社會救濟(jì)。按照加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系的要求，逐步解決農(nóng)村居民老有所養(yǎng)問題已提上議事日程。因此，相對于城市養(yǎng)老保險體系，農(nóng)村養(yǎng)老保險體系更需要政府部門的管理和支持，農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)和自然條件決定了完全依靠個人繳納和維持農(nóng)村養(yǎng)老保險體系是無法完成的。可以通過建立傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老和社會養(yǎng)老保險的兩個層次的養(yǎng)老保險體系，加大對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的扶持，解決失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障問題，完善農(nóng)村養(yǎng)老保險。建立起社會養(yǎng)老保障與家庭養(yǎng)老保障功能相互補(bǔ)充的社會保障制度，并逐步從家庭養(yǎng)老向社會養(yǎng)老轉(zhuǎn)變。2009年9月4日，國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》，決定從2009年起開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，2009年試點(diǎn)覆蓋面為全國10%的縣（市、區(qū)、旗），以后逐步擴(kuò)大試點(diǎn)，在全國普遍實(shí)施，2020年之前基本實(shí)現(xiàn)對農(nóng)村適齡居民的全覆蓋。

［1］ 郭殿生.論我國社會保障制度設(shè)計中的價值理念及政策取向［J］.人口學(xué)刊，2003（2）：50-53.

［2］ 北京養(yǎng)老金具體調(diào)整方案出［EB/OL］.http：//news.xinhuanet. com/politics/2010-02/03/content_12927028.htm.

［3］“十二五”新疆社保實(shí)現(xiàn)基本全覆蓋［EB/OL］.http：//www. clssn.com/html/report/37647-1.htm.

［4］ 夏琳娜.養(yǎng)老雙軌制到并軌的時候了［N］.長江商報，2010-03-05.

［5］ 何文炯.構(gòu)建公平和可持續(xù)的社會養(yǎng)老保障體系［J］.浙江統(tǒng)計，2009（3）：20-22.

C913.7

A

周韜（1987-），男，碩士研究生，研究方向?yàn)楣补芾砝碚撆c實(shí)踐。