我國(guó)食品安全應(yīng)急管理體系構(gòu)建研究
——基于中美比較的思考

蔣先進(jìn) 陳 晴

（電子科技大學(xué)中山學(xué)院 人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院，廣東 中山 528402）

我國(guó)食品安全應(yīng)急管理體系構(gòu)建研究
——基于中美比較的思考

蔣先進(jìn) 陳 晴

（電子科技大學(xué)中山學(xué)院 人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院，廣東 中山 528402）

構(gòu)建我國(guó)食品安全應(yīng)急管理體系，可以借鑒美國(guó)食品安全應(yīng)急管理體系建設(shè)的成功經(jīng)驗(yàn)。切實(shí)做好各級(jí)應(yīng)急預(yù)案編制、更新修改和演練工作；完善應(yīng)急機(jī)制建設(shè)，構(gòu)建切實(shí)可行的應(yīng)急管理運(yùn)行機(jī)制；加強(qiáng)應(yīng)急法制建設(shè)，為應(yīng)急管理提供法制保障。

食品安全；應(yīng)急管理；體系建設(shè)；比較

“國(guó)以民為本，民以食為天，食以安為先?！笔称?，是人類賴以生存發(fā)展的基本物質(zhì)，其安全與否直接關(guān)系民生福祉，影響著國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定，關(guān)系到政府和國(guó)家的形象，已成為當(dāng)今國(guó)際社會(huì)共同關(guān)注的話題。［1］近年來(lái)，“染色饅頭事件”、“雙匯瘦肉精事件”、“三鹿奶粉事件”、“地溝油事件”、“墨汁粉條事件”、“蘇丹紅事件”等危及公眾健康和生命安全的食品安全事件屢屢發(fā)生，我國(guó)食品安全應(yīng)急管理體系有待進(jìn)一步完善。

一、我國(guó)食品安全存在的問(wèn)題

假冒偽劣有毒食品流入市場(chǎng)。近年來(lái)，一些人甚至企業(yè)無(wú)視法律法規(guī)，唯利是圖，通過(guò)偽造食品標(biāo)志、虛假標(biāo)注食品生產(chǎn)日期、虛構(gòu)食品成分和夸大食品功效等方式，生產(chǎn)假冒偽劣甚至有毒食品，直接危害人民群眾的生命安全和身體健康，嚴(yán)重?fù)p害了我國(guó)食品行業(yè)的形象。

食品生產(chǎn)中違規(guī)使用添加劑。違規(guī)使用食品添加劑對(duì)公眾健康的潛在威脅已經(jīng)成為一個(gè)不容忽視的問(wèn)題。

食品新技術(shù)和新資源應(yīng)用的不確定性。隨著科技的不斷發(fā)展，越來(lái)越多來(lái)自生物、化學(xué)、物理領(lǐng)域的新技術(shù)、新資源被應(yīng)用到食品生產(chǎn)中，如轉(zhuǎn)基因技術(shù)、微波技術(shù)、納米技術(shù)等，使得影響食品安全的因素愈顯復(fù)雜，給食品安全帶來(lái)不可預(yù)知的風(fēng)險(xiǎn)。

食品生產(chǎn)企業(yè)存在的安全生產(chǎn)隱患。我國(guó)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)規(guī)?；?、集約化程度不高，自身管理不規(guī)范，生產(chǎn)條件良莠不齊，有的企業(yè)甚至無(wú)證、違規(guī)、違法生產(chǎn)，給食品安全埋下了眾多隱患。

不法分子利用食品進(jìn)行犯罪或恐怖活動(dòng)。一些不法分子利用食品進(jìn)行犯罪或恐怖活動(dòng)已初現(xiàn)端倪，因此防范不法分子利用食品進(jìn)行犯罪或恐怖活動(dòng)顯得尤為迫切。2011年1月，一名男子為了向廣州某超市勒索錢財(cái)，在該超市的6種食品中投放溴敵隆和氯敵鼠慢性殺鼠藥，700余斤受污染食品流入家庭餐桌。［2］2011年4月，甘肅省平?jīng)鍪嗅轻紖^(qū)發(fā)生因行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)引發(fā)的投毒案件，一奶場(chǎng)的奶罐被同行業(yè)的一對(duì)夫婦蓄意投放亞硝酸鹽，導(dǎo)致39人中毒，其中3名幼兒死亡。

二、中美食品安全應(yīng)急管理體系比較分析

（一）中美食品安全應(yīng)急預(yù)案比較

在美國(guó)，食品安全是國(guó)土安全的一項(xiàng)重要內(nèi)容。為了應(yīng)對(duì)食品安全事件，美國(guó)食品與藥品管理局（U.S.Food and Drug Administration，簡(jiǎn)稱為FDA）根據(jù)1988年總統(tǒng)簽署的12656號(hào)行政命令、各種總統(tǒng)決策文件、《斯坦福災(zāi)難救濟(jì)與緊急援助法》和《聯(lián)邦響應(yīng)計(jì)劃》，制定了適用于FDA總部和派出機(jī)構(gòu)人員的應(yīng)急管理程序，為FDA應(yīng)急響應(yīng)提供指導(dǎo)。［3］

當(dāng)前，隨著我國(guó)有關(guān)突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案的法律、法規(guī)相繼出臺(tái)，國(guó)家在應(yīng)對(duì)食品安全方面編制了《國(guó)家重大食品安全事故應(yīng)急預(yù)案》，一些地方政府和企業(yè)亦編制了地方或單位層面的應(yīng)急預(yù)案。［4］地方和企業(yè)的做法體現(xiàn)了對(duì)應(yīng)急預(yù)案制定工作的重視和風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)的提高，但制定一些未經(jīng)過(guò)調(diào)研、分析、演練和完善的應(yīng)急預(yù)案，其內(nèi)容抄襲重復(fù)、空洞無(wú)物，可操作性不強(qiáng)，缺乏系統(tǒng)的規(guī)劃和協(xié)調(diào)，脫離實(shí)際，形同虛設(shè)，無(wú)法在關(guān)鍵時(shí)刻發(fā)揮作用。

（二）中美食品安全應(yīng)急體制比較

美國(guó)食品安全應(yīng)急管理的職責(zé)是加強(qiáng)聯(lián)邦、州和地方食品安全機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)和聯(lián)絡(luò)，在食品安全事件發(fā)生時(shí)引導(dǎo)資源和技術(shù)力量進(jìn)行有效應(yīng)對(duì)，采取措施防止危害美國(guó)食品供應(yīng)的新的潛在的威脅。一些主要機(jī)構(gòu)也設(shè)有日常應(yīng)急管理部門，確保政策的制定者、科學(xué)家、地方雇員和管理部門對(duì)防止任何畜產(chǎn)品食物安全威脅能做出快速反應(yīng)。［5］

我國(guó)目前按照“全國(guó)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、地方政府負(fù)責(zé)、部門指導(dǎo)協(xié)調(diào)、各方聯(lián)合行動(dòng)”的食品安全工作原則，有關(guān)部門按照既定的預(yù)案，落實(shí)各自的職責(zé)。然而，一旦出現(xiàn)食品安全事故，在一個(gè)臨時(shí)性、非常設(shè)機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)下，由一個(gè)或多個(gè)具體的部門來(lái)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，不可避免地會(huì)出現(xiàn)協(xié)調(diào)不到位、職責(zé)重疊、相互推諉等現(xiàn)象，缺乏協(xié)調(diào)統(tǒng)一的食品安全應(yīng)急管理體制，因此，需要進(jìn)一步明確食品安全委員會(huì)在食品安全應(yīng)急處理中的協(xié)調(diào)職責(zé)和追究責(zé)任的權(quán)力。

（三）中美食品安全應(yīng)急機(jī)制比較

美國(guó)處理食品安全應(yīng)急事件的部門主要是食品與藥品管理局和食品安全檢驗(yàn)局，其食品安全應(yīng)急管理機(jī)制體系主要由準(zhǔn)備和預(yù)防、監(jiān)測(cè)、應(yīng)急反應(yīng)和恢復(fù)四個(gè)環(huán)節(jié)組成。準(zhǔn)備和預(yù)防機(jī)制主要是對(duì)食品進(jìn)行評(píng)估，并對(duì)評(píng)估結(jié)果采取相應(yīng)的措施，保護(hù)食品供應(yīng)的安全。

我國(guó)食品安全應(yīng)急管理機(jī)制主要體現(xiàn)在預(yù)測(cè)與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援和事后恢復(fù)與重建四個(gè)基本環(huán)節(jié)上，與美國(guó)的食品安全應(yīng)急機(jī)制體系基本一致。但是，我國(guó)的食品安全應(yīng)急機(jī)制在運(yùn)行中仍需要加強(qiáng)地區(qū)、部門及應(yīng)急機(jī)構(gòu)間的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，加快諸如決策指揮、信息報(bào)告、應(yīng)急響應(yīng)、恢復(fù)及調(diào)查評(píng)估等機(jī)制建設(shè)。［6］我國(guó)食品安全事故應(yīng)急響應(yīng)分為四級(jí)：特別重大（I級(jí)）、重大（II級(jí)）、較大（III級(jí)）和一般（IV級(jí)），除I級(jí)響應(yīng)由衛(wèi)生部組織實(shí)施，其余的響應(yīng)則由省級(jí)人民政府決定。

（四）中美食品安全應(yīng)急法制比較

常態(tài)管理需要法制，非常態(tài)下的應(yīng)急管理更需要法制，基于法律進(jìn)行應(yīng)急管理是美國(guó)在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件方面的成功經(jīng)驗(yàn)，美國(guó)已經(jīng)形成了一個(gè)全方位、立體化、多層次的突發(fā)事件應(yīng)急法制體系。與此同時(shí)，美國(guó)非常重視通過(guò)教育、培訓(xùn)及演練，在各個(gè)城市均設(shè)有專業(yè)的訓(xùn)練中心，旨在培養(yǎng)全社會(huì)的危機(jī)防范意識(shí)和民眾應(yīng)急反應(yīng)能力。

我國(guó)2003年出臺(tái)的《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》、2006年開始實(shí)施的《國(guó)家重大食品安全事故應(yīng)急預(yù)案》，在對(duì)食品安全事故應(yīng)急處理的主管機(jī)構(gòu)、預(yù)防、監(jiān)測(cè)、預(yù)警報(bào)告、應(yīng)急響應(yīng)、后期處置等方面作了明確規(guī)定?？傮w而言，我國(guó)在構(gòu)建食品突發(fā)事件應(yīng)急法律體系方面具有了一定的基礎(chǔ)。但是，《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》以條例的形式存在，執(zhí)行中難免缺乏效力性；《國(guó)家重大食品安全事故應(yīng)急預(yù)案》中有的應(yīng)急條款過(guò)于寬泛，在出現(xiàn)緊急情況時(shí)仍難以提供有效的指導(dǎo)，在內(nèi)容方面需要作出系統(tǒng)而詳盡的規(guī)定。

三、中國(guó)食品安全應(yīng)急管理體系建設(shè)思路

（一）切實(shí)做好各級(jí)應(yīng)急預(yù)案編制、更新修改和演練工作

邀請(qǐng)相關(guān)業(yè)務(wù)領(lǐng)域的專家參與應(yīng)急預(yù)案的編制工作，使應(yīng)急預(yù)案更具針對(duì)性、權(quán)威性和可操作性。各級(jí)政府和基層單位應(yīng)積極組織預(yù)案演練，以達(dá)到檢驗(yàn)預(yù)案、鍛煉隊(duì)伍、磨合機(jī)制和宣傳教育的效果，并在演練過(guò)程對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題及時(shí)修正。

（二）完善應(yīng)急機(jī)制建設(shè)，構(gòu)建切實(shí)可行的應(yīng)急管理運(yùn)行機(jī)制

結(jié)合國(guó)內(nèi)外的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，運(yùn)用現(xiàn)代應(yīng)急管理理論，不斷完善我國(guó)食品安全應(yīng)急管理機(jī)制。如：建立決策指揮機(jī)制，建立中央—省—市三級(jí)的常設(shè)性食品安全應(yīng)急管理的綜合協(xié)調(diào)部門應(yīng)急管理委員會(huì)；建立組織協(xié)調(diào)機(jī)制，部門之間完善的組織協(xié)調(diào)是確保技術(shù)措施正確落實(shí)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)；建立信息發(fā)布機(jī)制，正確的信息發(fā)布是維護(hù)公眾知情權(quán)和保障社會(huì)穩(wěn)定的需要。

（三）加強(qiáng)應(yīng)急法制建設(shè)，為應(yīng)急管理提供法制保障

我國(guó)在食品安全事故應(yīng)急管理法制建設(shè)方面仍存在著諸多問(wèn)題，具體表現(xiàn)在食品安全事故應(yīng)急管理法律體系不健全、食品安全事故應(yīng)急預(yù)案執(zhí)行不到位、執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制尚需完善、缺乏緊急情況下的特殊行政程序規(guī)范、現(xiàn)有的食品安全事故應(yīng)急法規(guī)需要進(jìn)一步完善等。

同時(shí)，加大對(duì)維護(hù)食品安全的已有法律法規(guī)的執(zhí)行力度，嚴(yán)厲懲處危害食品安全的違法犯罪行為，充分發(fā)揮食品安全法制的威懾功能，是當(dāng)前我國(guó)食品安全應(yīng)急管理法制建設(shè)的一項(xiàng)重要工作。

［1］張維平.政府應(yīng)急管理——“一案三制”創(chuàng)新研究［M］.合肥：安徽大學(xué)出版社，2010.

［2］國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局食品安全協(xié)調(diào)司.食品安全應(yīng)急管理［M］.北京：中國(guó)醫(yī)藥科技出版社，2006.

［3］王勝利，周海鷗.中美畜產(chǎn)食品安全監(jiān)管比較研究［M］.北京：人民出版社，2010.

［4］吳群紅，邢艷華，趙忠厚.與危機(jī)共舞——突發(fā)公共衛(wèi)生事件管理方略［M］.北京：科學(xué)出版社，2010.

［5］劉霞，向良云.公共危機(jī)治理［M］.上海：上海交通大學(xué)出版社，2010.

［6］詹承豫.食品安全監(jiān)管中的博弈與協(xié)調(diào)［M］.北京：中國(guó)社會(huì)出版社，2010.

F203

A

1673－1395（2011）11－0038－03

2011-08 -20

蔣先進(jìn)（1964—），男，貴州赫章人，副教授，碩士，主要從事法理學(xué)、憲政理論、民商法學(xué)研究。

責(zé)任編輯 葉利榮 E－mail：yelirong＠126.com