敏捷政府投資項目審計體系構建及其實施

浙江寧波市江東區(qū)審計局 沈海江 華中科技大學 陳 琳

敏捷政府投資項目審計體系構建及其實施

浙江寧波市江東區(qū)審計局 沈海江 華中科技大學 陳 琳

一、引言

近年來，地方政府往往想盡一切辦法爭取國家投資項目，促進地方經濟增長。但普遍存在的重視爭取項目、忽視經營成果，重視投資形象、忽視項目內涵，重數量、輕質量，重過程、輕管理的政府投資現象，使不少政府投資運營效果不佳。目前政府投資項目的建設與管理中還存在不少問題，為促進公共投資領域的健康發(fā)展需要在這一領域加強審計監(jiān)督。筆者提出構建一個敏捷的政府投資項目審計體系。構建敏捷的政府投資項目審計體系不僅僅是我國審計發(fā)揮“免疫系統”作用的需要，也是符合科學發(fā)展觀的要求，促進經濟、社會、環(huán)境全面協調可持續(xù)發(fā)展。

敏捷即靈活性，是動態(tài)的、適應于具體情況、迎合變化和自我完善的。隨著改革開放以來國內經濟的快速發(fā)展，以及上世紀末以來的經濟全球化和信息技術的發(fā)展，我國政府審計的環(huán)境發(fā)生了顯著的變化，傳統的政府審計已經無法滿足現實的需求，要求全面實施政府審計的績效審計?！懊庖呦到y”論要求政府審計如機體的免疫系統般對經濟社會的正常運轉具備免疫功能，即預防、揭示和抵御功能，這就要求政府審計具有自主性和敏捷性。而如何保持政府審計的敏捷性是實現政府審計“免疫”作用的重要保障。敏捷性強調的是快速響應能力，能夠應對不同的情況作出快速反應，達到客戶的需求；在審計中構建敏捷審計體系指建立一個快速響應的審計體系，能夠實現政府審計的“免疫功能”，包括預防、揭示和抵御功效。

二、政府投資項目的特點

政府投資項目是為了適應和推動國民經濟或區(qū)域經濟的發(fā)展，為了滿足社會的文化、生活需要，以及出于政治、國防等因素的考慮，由政府通過財政投資，發(fā)行國債或地方財政債券，向證券市場或資本市場融資，利用外國政府贈款，國家財政擔保的國內外金融組織貸款以及行政事業(yè)性收入興建的固定資產投資項目。政府投資項目不同于一般投資項目，其主體是政府部門，資金來源具有公共性。社會需要利用政府的強制力，集中資源的優(yōu)勢來為公眾服務，因此政府投資項目通常具有以下特點：

（一）政府對項目起主導作用 政府從項目的規(guī)劃、立項、投資、建設以及后期的運營一般都會給予引導與支持，相對其他性質投資的項目而言，這是政府投資項目的最大特點。

（二）項目具有相對非競爭性和公共性 政府投資項目是經濟系統和社會生活系統的重要組成部分，政府投資項目一般都是為社會公眾服務的，不單為個人或個別單位服務，并且政府投資項目還具有相對的壟斷性，競爭程度不像其他行業(yè)那樣競爭激烈。

（三）項目周期長，所需資金量大 政府投資項目中大多為城市基礎設施項目，如道理、橋梁、港口、機場、地鐵等，項目規(guī)模很大，投入的資金量少則數千萬，多則上百億，一般需要一年或幾年的時間才能建成。

（四）項目投資帶動相關產業(yè)進步，對經濟發(fā)展拉動作用明顯

政府投資項目的投資建設，對制造業(yè)、建筑業(yè)等相關產業(yè)的發(fā)展產生極大的需求拉動作用，從而刺激生產擴張、提高就業(yè)水平、激活各種需求市場、加快經濟增長。

（五）項目具有整體規(guī)劃性 在重大城市基礎設施方案論證時，應充分根據城市發(fā)展前景與功能，優(yōu)先做好整體規(guī)劃，綜合考慮經濟實力及各種因素，進行比較與優(yōu)選，這是政府投資項目決策過程中最為重要的方面。

近年來，我國為了適應國際國內經濟形式的需要，采取了積極的財政政策，政府投資力度進一步加大。但在政府建設項目投資迅速增長的同時，政府投資項目中卻陸續(xù)出現了一些混亂現象，甚至出現挪用資金、貪污腐敗等嚴重事件，政府投資項目的管理問題和資金控制問題日益受到社會和公眾的密切關注，迫切需要完善政府投資項目的審計制度。

三、敏捷審計體系的基本功能

“免疫系統”理論強調的是主動、全面、動態(tài)的審計?！懊庖呦到y”理論不僅要求對問題的查處，同時還要強調向兩頭延伸，強調審計的預警功能與分析完善政策制度功能，強調把微觀審計與宏觀審計相結合，把事前、事中、事后審計相結合，實行全過程、全方位的跟蹤審計。要求符合科學發(fā)展觀的要求，符合經濟社會發(fā)展的需要，能滿足人民群眾的需求，能深刻揭示反應的問題及風險隱患。政府投資項目績效審計要求對政府機關是否能夠合理規(guī)劃政府投資項目建設，能否經濟、節(jié)約地投入政府投資項目的建設資金，能否充分有效地實現政府投資項目的經濟價值和社會價值發(fā)揮審計的預防、揭示和抵御功效，在合理性、合規(guī)性和科學性的基礎上保證項目的經濟性、效率性和效果性。

（一）有效的溝通 敏捷的審計體系要求政府審計具有有效的溝通，有效的溝通包含三層含義：（1）政府審計內部人員間的有效溝通，要求政府審計人員適時進行溝通，了解相互間的審計情況和結果，以及對審計中遇到的問題進行討論溝通，達成一致意見；（2）政府審計人員與外部進行有效溝通，主要是與進行政府投資項目審計過程中接觸到的外部人員進行溝通，包括收集信息，及時發(fā)現問題和解決問題，對外部人員的工作流程進行穿行測試，發(fā)現可能存在的問題；（3）與政府投資項目本身的溝通，要求政府審計人員對項目的立項和可行性進行研究調查，了解項目的可行性和社會價值，在源頭發(fā)現問題，防止“政績工程”的出現，同時也要對項目實施的內部控制進行調查，了解內部控制的有效性，進而根據了解的情況制定審計計劃。

（二）快速的響應 敏捷的審計體系要求政府審計對投資項目審計過程中發(fā)現的情況或者問題作出快速的響應，及時對發(fā)現的情況進行處理，防止政府投資項目實施過程中出現違規(guī)情況。由于政府投資項目具有公共性、整體規(guī)劃性以及高投入性等特點，就要求必須對政府投資項目審計保持高度警惕，及時發(fā)現項目中存在的違規(guī)行為，否則可能造成極大的資金等公共資源的浪費，揭示和抵御可能的潛在的審計風險。政府投資項目審計處在一個動態(tài)的、跟蹤審計過程，快速響應是敏捷審計體系實現預防、揭示和抵御功能的要求。快速響應要求在審計過程中及時處理發(fā)現的異常情況，并迅速對其作出反應，分析其原因、潛在危害等，并根據分析的結果及時作出反饋，可以采取監(jiān)督問責等措施來保障項目的順利有效進行，并根據具體情況及時修改審計計劃和記錄審計結果。

（三）發(fā)揮能動性 由于政府投資項目審計是對政府投資項目的審計，要求審計人員不僅要具備財務知識，還要具備工程方面等知識，這就需要審計部門具有綜合性素質，因此發(fā)揮主觀能動性至關重要。在進行審計前，審計人員需要對政府投資項目進行深入細致的了解，據此來編制審計計劃，包括對工程的立項、工程的概預算、工程的質量要求等情況。審計部門要加強與工程管理、經營管理、物資設備、人事勞資、安全質量等部門的溝通與協調，向專業(yè)人員學習，爭取相關部門對審計工作的配合，使出具的審計報告和發(fā)表的審計意見更全面、更合理、更準確，降低審計風險。政府投資項目審計是一項系統性、專業(yè)性很強的工作，審計人員要不斷更新專業(yè)知識，提高審計技能。此外，審計人員應該具體項目具體分析，分析審計項目的審計重點，合理分配人員，實現政府審計的高效性。

（四）靈活的組織結構 政府審計體系需要對審計的人員、審計對象、審計技術和信息進行計劃、協調和控制，敏捷的審計體系將管理和優(yōu)化審計資源，達到整體效率和效益的提高、降低成本以及合理配置資源。在敏捷的政府審計體系中，需要加強審計工作的組織結構，合理配置人員。由于政府審計的時間長，需要投入的人力資源多，在審計人員的調配和使用上，要根據政府投資項目的特點配備專業(yè)技術人員，如果審計項目組中沒有這方面的專業(yè)人才可以通過聘請相關權威專家或者請其他相關部門的成員進行審計。在保持審計人員獨立性的前提下，可以根據審計人員的專業(yè)特點，構建較為靈活的審計項目小組，選派各方面的專業(yè)人員參與投資項目審計工作，充分發(fā)揮各專業(yè)人員的整體效能，最終為政府投資項目審計服務。

四、敏捷政府審計系統的實施

為了有效地對政府投資項目進行審計，實現政府審計的“免疫功能”，敏捷政府審計系統的實施至關重要。

（一）獨立性是基礎 獨立性要求在執(zhí)行審計業(yè)務時，審計人員必須保持獨立。如果審計人員與被審計單位存在利益、關聯關系，或者屈從于外界壓力，就很難取信于社會公眾。獨立性包括形式上的獨立性和實質上的獨立性。形式上的獨立性是指一種外在表現，使一個有理性的第三方認為審計人員保持獨立性，遵循客觀公正原則，這就要求政府審計部門在政府審計中扮演第三方的角色，要求政府體制上和法制上給予政府審計部門充分的獨立性，而非處于地方政府的管轄范圍內。實質上的獨立性是一種內心狀態(tài)，要求政府審計人員在執(zhí)行審計業(yè)務時保持客觀公正，誠信行事，保持審計人員應有的職業(yè)懷疑態(tài)度和謹慎性，這需要對審計人員進行職業(yè)道德教育并進行定期考核。

（二）審計人員綜合化 由于政府投資項目審計的特殊性，審計人員僅具備財經、審計方面的知識是不夠的，還要求了解經濟管理、法律、工程等多方面的知識。但目前審計人員以財務為主，人員的知識結構比較單一，業(yè)務素質還不能適應政府投資項目審計的要求。工程建設是新技術、新材料應用最廣泛的領域之一，工程建設過程中不斷有新生事物的產生，要根據審計工作需要和審計人員的實際情況，扎實搞好業(yè)務培訓和實踐鍛煉，提高審計人員的綜合素質和實戰(zhàn)能力。

在審計人員的調配和使用上，要根據政府投資項目的特點進行專業(yè)技術人員的配備，審計項目的業(yè)務不僅是財務領域，還涉及施工技術、工程概預算、設備物資、安全質量、法律等諸多方面，需要選派各方面的專業(yè)人員參與政府投資項目的審計工作。審計人員需要保持高度的職業(yè)懷疑態(tài)度，要以質疑的思維方式評價所獲得的審計證據，并對相互矛盾的證據保持警覺。此外，為了使得整體人員的知識結構能夠滿足審計業(yè)務的需要，要求對審計人員進行教育和培訓，包括職業(yè)道德和業(yè)務知識等方面的培訓學習。

（三）快捷高效的反饋機制 為保障政府績審計的高效性，政府審計的反饋機制建設至關重要?！秾徲嬍?008~2012年審計工作發(fā)展規(guī)劃》對審計結果公告提出了新要求，“堅持和完善審計結果公告制度，逐步規(guī)范公告的形式、內容和程序，把對審計發(fā)現問題的整改情況作為審計結果公告的重要內容；探索建立特定審計事項階段性審計情況公告、重大案件查處結果公告制度；按照政府信息公開條例的要求，積極穩(wěn)妥地推進審計信息公開，逐步實現審計事務公開”。目前，審計署每年向全國人大匯報的年度審計報告都是公開的，但涉及政府投資項目的績效審計報告遠未達到對公眾公開的地步。在審計實務工作中，應加快制定績效審計反饋監(jiān)督機制的實施辦法，建立一個敏捷的反饋監(jiān)督系統，并通過反饋和監(jiān)督機制迅速采取措施，解決反饋的問題使得損失降低到最小，及時制止項目實施過程中的違規(guī)行為，真正發(fā)揮政府審計的揭示和抵御功能，將被動防御轉變?yōu)橹鲃拥钟?/p>

可以利用信息技術建立一個全方位的開放的績效審計信息公布制度，將參與政府投資項目的各方集成到績效審計信息公布系統中，政府績效審計部門及時將問題以及解決情況反饋到該系統中，并將各項績效審計報告、各種績效審計管理文件全部對外公開，提高績效審計成果的利用水平，充分發(fā)揮社會輿論的監(jiān)督作用。此外，還需要一套健全的制度來保障該系統的順利實施，需要有相關的法律法規(guī)對違規(guī)行為進行及時的介入與懲罰，要有一個高效的監(jiān)督制度和法律制度，對違規(guī)情況進行快速響應。

（四）審計技術創(chuàng)新 長期以來，政府投資項目審計基本上是把重點放在事后審查、揭露問題上。要改變這種被動的審計局面，需要在實踐上建立起審計作為維護國家經濟和社會安全的免疫系統與審計自身免疫系統相結合、查處問題與追究責任相結合、制度創(chuàng)新與技術創(chuàng)新相結合的敏捷審計工作體系。大力加強信息化建設，進一步創(chuàng)新審計技術方法體系和審計管理體系。通過以數字化為基礎的審計信息化，從根本上實現工程信息的資源共享、信息對稱，只有這樣才能真正提高政府投資項目審計的水平、質量和效率。

審計人員在政府投資項目審計中可以靈活地選擇與被審計事項相適應的技術和方法進行審計。審計人員要根據具體情況決定采用的審計技術和方法，除運用傳統財務審計方法外，還應在績效審計中嘗試調查、分析等新方法。如在搜集和評價信息的過程中，除了運用財務審計中廣泛使用的審閱、觀察、計算等技術和方法以外，更主要地運用調查研究和統計分析技術；在評價經濟性、效率性、效果性時，經常用統計分析的方法，分析其中各因素的影響、確定其中的因果關系或者找出存在的差距及原因。在政府投資項目績效審計中，要以計算機審計和設備輔助審計為重要手段，大力提高投資績效審計技術水平。在計算機審計中一方面要加強造價等方面審計軟件的推廣，另一方面要大力推進計算機技術、網絡技術在投資審計各項工作、各個環(huán)節(jié)中的應用。

（五）問責機制完善 政府審計首先應具備風險前瞻和風險評估的預警能力，同時具有扎實的發(fā)現問題能力，即審查政府責任履行情況的能力，在綜合定性、定量的基礎上向社會公布《審計結果公告》。政府審計以問責為手段，以財政財務收支審計、績效審計為主要內容，其最終目標是政府能較好地完成公民所賦予的責任，完善各部分機能，以期達到善治的目的。問責機制包括兩個方面，一是對審計項目組成員的問責，以促使項目組成員積極進行審計并對審計結果負責，二是對審計過程中發(fā)現的政府投資項目違規(guī)情況進行問責。審計項目組對審計工作底稿和審計報告實行三級復合，落實審計人員、審計項目負責人、審計機構負責人的督導責任。在政府投資項目審計中，每個建設項目的審計都有一些老問題的發(fā)生。要徹底解決這些問題，就要將審計結果落到實處，追究責任，推行問責制度。對工程建設中的一些屢犯問題，必須認定責任人的責任并依法追究，包括經濟處罰、行政處罰和刑事處罰。只有這樣，才能促進工程建設各個相關部門的長效管理，增強相關人員的責任心。問責制度實質上就是增強免疫功能。問責不是目的，最終目的是通過問責和追責加強管理，發(fā)現并解決制度性缺陷和體制性障礙。

五、結語

“審計免疫系統”理論為審計理論注入了新的內涵，提供了全新的審計理念和工作思路。在具體的政府投資項目審計實踐中，還應結合具體的實際情況，形成一套完整的審計工作體系。構建敏捷的政府投資項目審計體系不僅是發(fā)揮政府審計免疫功能的需要，也是在信息技術發(fā)展下，提高政府服務水平，發(fā)揮政府審計監(jiān)督，完善政府審計職能的需要。敏捷的政府投資項目審計體系的構建，要求審計人員的自身努力，也需要國家政策的配套措施建設，改善審計生態(tài)環(huán)境，使審計真正成為維護國家經濟和社會安全的免疫系統。使政府投資能充分發(fā)揮改善經濟結構，引導社會投資方向的宏觀導向作用，促進國民經濟和社會持續(xù)、快速、健康發(fā)展。

［1］劉家義：《以科學發(fā)展觀為指導推動審計工作全面發(fā)展》，《審計研究》2008年第3期。

［2］尹平：《“免疫系統”論的理論貢獻和對審計事業(yè)的創(chuàng)新引領》，《審計與經濟研究》2009年第2期。

（編輯 熊年春）