建立公開透明的政府會計體系

□本刊編輯部

自今年3月的全國兩會，溫家寶總理宣布“三公”支出（政府部門公務(wù)出國經(jīng)費、公務(wù)用車購置及運行費、公務(wù)接待費用）要實現(xiàn)零增長，財政部向媒體公布實施方案以來，至今大多數(shù)中央部門陸陸續(xù)續(xù)公開了此三項支出，部分地方政府也將比照中央部門公開該類支出數(shù)據(jù)。7月26日，財政部對外宣布今年下半年將加快推進預(yù)算公開，加強“三公經(jīng)費”支出統(tǒng)計、分析和比較等工作，扎實推進“三公經(jīng)費”公開。

財政資金來自納稅人，來自公共資源，均為國民財富。作為民眾關(guān)注程度高的公共支出，應(yīng)該作為政府財政公開透明的切入點，今年開始公布的“三公”經(jīng)費，便是我國財政朝向透明化方向前進的一個意義非凡的步驟。

公共預(yù)算專家?？嗽f，“國家的治理能力在很大程度上依賴于國家的預(yù)算能力，如果想了解政府在過去一年里都做了什么，或者在未來的一年里將要干些什么，那么只要看一下預(yù)算就足夠了”。公開“三公”經(jīng)費，只是冰山的一角，最終目標(biāo)是實現(xiàn)預(yù)算的公開化與透明化，能反映政府財務(wù)狀況、收支情況與運營成本，實現(xiàn)財政科學(xué)化、精細(xì)化管理，使財政收入更合理地用于公共服務(wù)。然而，即使這剛剛顯露的“一角”還因披露數(shù)據(jù)不完整或過于籠統(tǒng)或解釋說明含糊，而受到業(yè)內(nèi)專家和公眾的質(zhì)疑。

經(jīng)濟信息總量的70%為會計信息，作為經(jīng)濟和財政工作基礎(chǔ)的會計行業(yè)尤其是正拉開帷幕的政府會計改革，得到的啟示有哪些，應(yīng)承擔(dān)的任務(wù)又有哪些？

從會計專業(yè)的技術(shù)層面看，相關(guān)預(yù)算編制的滯后，拖累了三公經(jīng)費的管理，根本原因在于對“三公”經(jīng)費還沒有標(biāo)準(zhǔn)的政府會計設(shè)計與其對應(yīng)。2007年政府收支科目分類改革以來，政府預(yù)算支出分為功能支出和經(jīng)濟支出兩套體系，前者反映政府支出的功能用途，后者則反映資金如何具體支出，原則上要求兩套體系同時編制。

目前，經(jīng)濟支出分類的預(yù)算編制相對簡陋，從中央到地方公布的各級財政預(yù)算為各部門預(yù)算，主要以功能分類的支出預(yù)算為主?！叭苯?jīng)費主要是隱含在支出分類的“行政運行”、“一般行政管理事務(wù)”等科目中，在歸類上較為雜亂，也缺乏直觀反映具體花費的明細(xì)，這在一開始收支分類科目體系設(shè)計的時候就已決定。且此次“三公”經(jīng)費只是包含于財政撥款中的窄口徑公開。對于各部委而言，在財政撥款之外，還有數(shù)量龐大的預(yù)算外收入，而濫用“三公”經(jīng)費的現(xiàn)象往往隱含在預(yù)算外收入中。

“三公”經(jīng)費的背后，更大的議題是財政預(yù)算公開，政府預(yù)算包括公共財政預(yù)算(一般性預(yù)算)、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會保障預(yù)算。其中，公共財政預(yù)算是政府預(yù)算的主要組成部分，包括公用經(jīng)費預(yù)算和項目預(yù)算。除了關(guān)注“三公”經(jīng)費，公眾未來更應(yīng)關(guān)注項目預(yù)算經(jīng)費和實際結(jié)果。公開的關(guān)鍵是所公布的科目要細(xì)化，而我國的預(yù)算透明度正處于初級階段，在預(yù)算科目在“類、款、項、目”四個級別中，公布的預(yù)算報告多數(shù)公布到“類”和“款”，具體的各種行政開支從中體現(xiàn)不出來，應(yīng)當(dāng)公開到“項”甚至“目”，并做出相應(yīng)的解釋說明。

實際上，我國還需要財政透明度的立法，從根本上解決這個問題。通過修改《預(yù)算法》解決預(yù)算操作問題，可以規(guī)定公開性的原則，還需要一部單獨的“政府財政透明度的法律”來規(guī)范透明度，也就是整個財政信息披露制度，建立政府財務(wù)報告制度，不僅要涉及財政事務(wù)支出，還涉及資產(chǎn)負(fù)債、現(xiàn)金流、成本、政府績效等各方面，是成體系的一攬子計劃，需要透明的不僅僅是“三公”經(jīng)費，而是除涉及國家安全機密以外的整個政府開支及其細(xì)節(jié)。

無論是具有中國特色的“三公”經(jīng)費公開，還是肇端于紐約市政研究所敦促而成的美國歷史上第一份現(xiàn)代預(yù)算，說明中西方的財政支出透明化、預(yù)算公開化均有一段不短的探路歷程。要建立以財務(wù)會計為主導(dǎo)，融合成本會計、預(yù)算會計，有利于政府財政公開透明的政府會計體系，我們不能苛求改革一蹴而就，但我們堅信這扇大門一旦開啟，不會輕易關(guān)閉，不會把陽光再度擋在門外。