我國城市地下空間管理探討

吳 飛

我國城市地下空間管理探討

吳 飛

我國城市地下空間的開發(fā)利用已經(jīng)受到全社會的關注，但對于地下空間的管理，由于相關制度不完善，導致了管理上的混亂?；诋斍拔覈鞘械叵驴臻g管理存在的問題，提出了明確界定地下空間權的概念、明確城市地下空間權屬、將城市地下空間規(guī)劃的內容納入規(guī)劃法規(guī)體系等設想。

地下空間；開發(fā)利用；管理；地下空間權

隨著我國城市建設的飛速進行，城市地下空間對于城市的全方位均衡發(fā)展顯現(xiàn)出了越來越重要的作用。城市地下商場、通道、地鐵、停車場、倉庫等土地利用的立體化建設已成普遍的用地形式。地下空間作為城市建設和發(fā)展的重要組成部分，作用愈益凸現(xiàn)。從提升城市地下空間綜合管理水平、實現(xiàn)地下資源可持續(xù)發(fā)展和利用角度看，迫切需要我們建立統(tǒng)一協(xié)調的地下空間管理制度。

一、當前城市地下空間管理存在問題

（一）法律上沒有明確界定城市地下空間權的概念

1997年建設部出臺了 《城市地下空間開發(fā)利用管理規(guī)定》，這對加強我國城市地下空間開發(fā)利用的管理，合理開發(fā)城市地下空間資源提供了依據(jù)。但從總體上來說，該規(guī)定在操作上可行性較差，也沒有從本質層面確立地下空間權的概念及物權形態(tài)，對地下空間權的權屬登記及權屬管理等，都沒有做出明確規(guī)定，使得地下空間的權利狀態(tài)始終處于不明確狀態(tài)。而2007年頒布的物權法也沒有對地下空間權進行明確定的界定，只是對土地空間進行了限制，并以土地分層出讓的辦法來解決地下空間權的問題。那么，地下空間權到底是不動產所有權還是不動產用益物權，在學術界還是有一定的爭議，對于管理者來說還是一個含糊不清的問題。

（二）地下空間的權屬不明確

在傳統(tǒng)法律制度與社會觀念上，土地雖然是一個立體的概念，由地表、地上及地下三部分組成，但三者始終被視為一個整體。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，特定于地表之下一定范圍的空間是可以從地表游離出來并為人們所開發(fā)利用的，其產生的地下建筑具有相當?shù)慕?jīng)濟價值，所以，地下建筑的權屬問題就隨之產生了。地下空間權的出現(xiàn)是目前城市發(fā)展的客觀要求，也是城市開發(fā)利用立體化的必然趨勢，它是一種特殊的物權類型。但從我國現(xiàn)行的法律法規(guī)看，地下建筑物的權屬問題沒有很明確的確認方式，在管理上也沒有很好的操作方式。物權法中規(guī)定不動產物權必須要經(jīng)過登記才能產生物權效力，但從目前而言，不管是《城市房地產管理法》還是《城市房屋權屬登記管理辦法（修訂）》，其中都沒有涉及到地下建筑的權屬登記。而土地管理部門發(fā)放的房地產所有權證也好，土地使用權證也好，都看不到有關地下建筑的項目。

由于地下建筑的產權關系在我國現(xiàn)行法律法規(guī)中沒有明確，使得城市中很多地下空間都沒有明確產權，權屬爭議不斷出現(xiàn)。對于投資者來說，其花費大量資金建設的地下建筑或構筑物，不能獲得法律承認的產權，那么在發(fā)生各種爭議時就無法得到法律保障。從另一個方面來說，沒有產權證明，投資者就無法對自己投資建設的建筑進行轉讓、租賃等，這就損害了投資者的經(jīng)濟利益，也大大影響了投資者開發(fā)地下空間的積極性。同時，對地下建筑的使用者來說，由于不能確認地下建筑的所有者，其在使用過程中也會損害到自己及他人的利益。所以，地下空間的權屬得不到明確，既大大影響了產權占有的穩(wěn)定性，又妨礙了產權的流動性，也不符合物權法中關于不動權產權確認的一般原則。

（三）地下空間的開發(fā)利用沒有統(tǒng)一的規(guī)劃

城市地下空間資源開發(fā)的潛力是巨大的。根據(jù)專家的研究，一個城市合理開發(fā)的地下空間資源量可以達到城市總用地面積乘以合理開發(fā)深度所得體積的40%左右。但從另一個角度來看，城市地下空間的開發(fā)與地表空間的開發(fā)又存在明顯的差異。地上建筑物是可以重復利用的，要改變地上建筑的用途也是相對簡單的，而地下空間開發(fā)建設一旦完成，基本上是不可能再改變它的利用方式，要想變更，會付出極大的代價。所以，在進行地下空間的開發(fā)過程中，必須做好合理、周密、科學的規(guī)劃，并反復進行可行性論證，以確保達到最科學的開發(fā)利用價值，避免造成無可挽回的損失和浪費。近年來，隨著施工技術的不斷成熟和新技術的不斷出現(xiàn)，我國城市地下空間的開發(fā)利用已越來越得到重視，我國將成為世界城市地下空間開發(fā)利用的大國和強國，這其中包括對已有的防空設施的改造利用和地下商業(yè)街的開發(fā)以及城市地下軌道交通線路的建設。但從目前的情況來看，各級政府對此并沒有引起足夠的重視，很多城市的地下空間的開發(fā)建設缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃，往往都是孤立、單一的項目，沒有考慮到城市地下空間的統(tǒng)籌開發(fā)，給城市建設留下了諸多的遺憾，也制約了城市的進一步發(fā)展。

二、加強地下空間管理的設想

地下空間資源作為土地資源的組成部分，應當納入城市土地資源的范疇，統(tǒng)一進行管理和規(guī)劃。而國土資源管理部門必須要成為地下空間開發(fā)利用的主管部門，進一步完善有關地下空間的法律法規(guī)，加強對地下空間的管理，從而實現(xiàn)地下空間資源的可持續(xù)開發(fā)利用，提高地下空間綜合管理水平。

（一）明確界定地下空間權的概念

對地下空間進行開發(fā)利用必須要明確地下空間權的概念。地下空間權的理論依據(jù)應來自土地資源的概念以及國家相關法律法規(guī)。我們從國家土地管理局頒布的《確定土地所有權和使用權的若干規(guī)定》第六章附則第五十四條中可以看出，地下空間權可以作為土地權利中的他項權利之一。這里所說的地下空間權，應該是指權利人對地表之下的一定空間所享有的權利，其實質就是空間利用權。地下空間權應該同地上空間權相互對應，獨立設置并單獨分離；在對地下空間的利用過程中，必須考慮到地下空間的層次性，要進行分層利用，地下空間權根據(jù)不同的層次獨立存在。只要將地上空間與地下空間權屬進行分離，就會對地下空間的開發(fā)利用產生有利影響，為地下空間規(guī)劃和管理提供良好的基礎。在界定過程中，也要考慮到原土地使用權人的合法利益，要保證他們對地下空間的合理開發(fā)利用。

（二）完善相關法律法規(guī)，明確城市地下空間權屬

一是對城市地下空間土地的高度、深度、甚至范疇做出明確規(guī)定，從而充分實現(xiàn)地下空間的分層利用，以利于對整個城市地下空間的土地范疇實行依法調控。

二是明確地下空間土地審批的內容。我們可以考慮將地下空間分為兩種情況進行審批，一種是與地上建筑同時開發(fā)建設的地下建筑，另一種是獨立開發(fā)的地下工程，這兩種情況都要明確地下空間的土地使用權范圍。同時，應制定相應的審批辦法，明確地下空間建設報批的過程。

三是做好地下空間土地登記的工作。事實上，有很多地方也在進行地下空間土地使用登記方面的實踐探索，我們在制定土地登記的相關內容中，應明確城市地下空間的登記應按現(xiàn)行房地產登記的法律法規(guī)條款辦理。也就是說，在辦理地下建筑物或構筑物的初始登記時，應當按照審批時所明確的地下空間范圍進行登記，并且在地下建筑物或構筑物產權證中注明“地下空間”。

四是制定相關規(guī)定時，要充分考慮到地下空間出讓和拍賣的情況，要對適合出讓和拍賣的地下空間土地使用權的問題做出明確規(guī)定。對于已建成的地下建筑物產權不明而造成已有地下建筑物的使用效率低的情況，也要同步制定出明確且具可操作性的規(guī)定，以確保權利人的產權得到法律保障，避免各種不良后果的發(fā)生。

（三）將城市地下空間納入規(guī)劃法規(guī)體系

為對地下空間的建設進行統(tǒng)一的規(guī)劃，我們應該完善規(guī)劃法規(guī)體系。應根據(jù)《中華人民共和國規(guī)劃法》以及地下空間的相關法律法規(guī)和社會發(fā)展的實際情況，修改完善相關的規(guī)劃法規(guī)和實施細則，在地方的法定規(guī)劃中將地下空間的規(guī)劃單獨列出。這就要求地方政府在制訂城市發(fā)展規(guī)劃過程中，必須根據(jù)該城市的經(jīng)濟實力、地質條件、技術水平以及對地下空間開發(fā)利用的需求，制訂出相應的地下空間建設規(guī)劃，將其作為城市發(fā)展規(guī)劃的重要成部分，通過有效的規(guī)劃，就可以規(guī)范地下空間的開發(fā)利用，保證公共及個體利益不受侵害，避免出現(xiàn)空間權益糾紛。

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TU9

A

1673-1999（2011）16-0082-02

吳飛（1978-），男，江西余干人，安徽工業(yè)經(jīng)濟職業(yè)技術學院（安徽合肥230051）講師，研究方向為土地管理、教育教學管理。

2011-06-07

安徽省2011年優(yōu)秀青年人才基金項目（2011SQRW186）。