公有公共設(shè)施致害的賠償問(wèn)題

王利軍

（太原大學(xué)外語(yǔ)師范學(xué)院，山西 太原 030012）

公有公共設(shè)施致害的賠償問(wèn)題

王利軍

（太原大學(xué)外語(yǔ)師范學(xué)院，山西 太原 030012）

關(guān)于公有公共設(shè)施致害的賠償問(wèn)題，我國(guó)的司法實(shí)踐一般傾向于民事賠償，因此引發(fā)了在這一問(wèn)題上適用民事賠償與國(guó)家賠償?shù)臓?zhēng)論。文章指出了參考國(guó)外相關(guān)國(guó)家賠償理論時(shí)產(chǎn)生的問(wèn)題，并分析了相關(guān)原因，提出對(duì)不同性質(zhì)的公有公共設(shè)施以營(yíng)利性標(biāo)準(zhǔn)來(lái)劃分賠償方式。

公有公共設(shè)施；民事賠償；國(guó)家賠償

一、公有公共設(shè)施致害的民事賠償與國(guó)家賠償

公有公共設(shè)施，指由行政機(jī)關(guān)或其特許的公務(wù)法人設(shè)置或管理以供公眾使用的設(shè)施，包括公路、鐵路、橋梁、港埠碼頭、堤防、下水道、車(chē)站、機(jī)場(chǎng)、自來(lái)水廠、煤氣供應(yīng)站等。公有公共設(shè)施與我們的生活密切相關(guān)，近些年來(lái)，一些因公共的道路、橋梁等設(shè)施引發(fā)的侵權(quán)責(zé)任越來(lái)越多。例如某公司訴南京機(jī)場(chǎng)高速公路管理處賠償案、公園設(shè)施致人死亡案、下水道井蓋丟失致人死亡案等。根據(jù)我國(guó)有關(guān)法律規(guī)定，這些案件是適用民法侵權(quán)行為責(zé)任處理的。然而我們發(fā)現(xiàn)，一旦涉及比較重大的損害事故的發(fā)生，政府就會(huì)積極行動(dòng)起來(lái)、安善后事，承擔(dān)賠償工作。區(qū)分公法與私法的國(guó)家，一般認(rèn)為國(guó)家公法上的行為，如果侵害公民權(quán)益（侵權(quán)行為），應(yīng)該由國(guó)家負(fù)擔(dān)公法上的國(guó)家賠償責(zé)任；而私法行為則由民法來(lái)解決。在我國(guó)，也存在著國(guó)家的侵權(quán)責(zé)任是適用國(guó)家賠償法還是適用民法的問(wèn)題。

一般說(shuō)來(lái)，因行使公共權(quán)力而造成的損害適用國(guó)家賠償標(biāo)準(zhǔn)，而其他非公共權(quán)力行為造成的損害適用民事賠償標(biāo)準(zhǔn)。在公共行政、給付行政大量發(fā)展的今天，擴(kuò)大《國(guó)家賠償法》適用范圍的呼聲非常之高。主張國(guó)家賠償?shù)膶W(xué)者們認(rèn)為，參照大陸法系和英美法系的國(guó)家，公有公共設(shè)施致害賠償一般都被納入國(guó)家賠償范圍；公有公共設(shè)施與利用者之間是行政關(guān)系；而且從最終責(zé)任的承擔(dān)這來(lái)看，大多數(shù)公有公共設(shè)施的設(shè)置、管理者都為事業(yè)單位，它們的經(jīng)費(fèi)來(lái)源由各級(jí)財(cái)政撥款；如果由它本身來(lái)承擔(dān)賠償責(zé)任，追求公共利益、維持公共秩序的目的就無(wú)法完成；公有公共設(shè)施致害納入國(guó)家賠償范圍，更有利于增強(qiáng)行政機(jī)關(guān)的責(zé)任意識(shí)，更有利于保護(hù)相對(duì)人。

問(wèn)題是公有公共設(shè)施的民事賠償與國(guó)家賠償是否對(duì)立?在日本，規(guī)定了對(duì)因供公共之用的設(shè)施之設(shè)置、管理瑕疵所造成的損害予以賠償?shù)呢?zé)任，這是民法第717條的特殊規(guī)則，對(duì)此不存在異議。在基本的損害賠償請(qǐng)求權(quán)成立要件這一點(diǎn)上，通過(guò)適用《國(guó)家賠償法》或者適用《民法》，并不存在多大的差異。本來(lái)將在《民法》上也可以請(qǐng)求的內(nèi)容，借此機(jī)會(huì)予以明確規(guī)定，是立法的基本宗旨。在英國(guó)、美國(guó)等不區(qū)分公私法的國(guó)家，行政機(jī)關(guān)的侵權(quán)行為也適用一般侵權(quán)法，由普通法院管轄，公共設(shè)施的致害自然也不例外。只有法國(guó)、瑞士等少數(shù)國(guó)家認(rèn)為國(guó)家賠償是獨(dú)立于民法的公法制度，由行政法院審理。

在我國(guó)，《國(guó)家賠償法》頒布之前，國(guó)家賠償也是通過(guò)一些民事賠償來(lái)實(shí)現(xiàn)的。廣義的國(guó)家賠償包括各種形式，有民事賠償、行政賠償、司法賠償（有些國(guó)家還包括立法賠償）。國(guó)家賠償表明的是賠償責(zé)任的主體，民事賠償表明的是賠償責(zé)任的性質(zhì)，國(guó)家可以是民事責(zé)任的主體。

二、公有公共設(shè)施國(guó)家賠償理論問(wèn)題產(chǎn)生的原因

在大陸法系國(guó)家，無(wú)論法國(guó)、德國(guó)、日本，行政主體的概念與我國(guó)行政主體的概念的內(nèi)容有很大的不同，我國(guó)借鑒了大陸法系“行政主體”這一概念，但為了方便訴訟，使大量的行政機(jī)關(guān)和授權(quán)組織都具有行政主體資格，使得行政行為的連續(xù)統(tǒng)一性和責(zé)任承擔(dān)方面都出現(xiàn)不少的尷尬狀況。大陸法系國(guó)家行政主體主要分為國(guó)家、地方團(tuán)體、公務(wù)法人，在這些國(guó)家，國(guó)家賠償無(wú)論通過(guò)民事訴訟或行政訴訟，無(wú)論適用國(guó)家賠償法或民事法律，承擔(dān)最終責(zé)任的只能是具有法人資格的行政主體。這里的國(guó)家賠償即國(guó)家、地方團(tuán)體、公務(wù)法人等行政主體賠償，無(wú)論民事賠償、行政賠償、司法賠償都是由相應(yīng)行政主體的財(cái)政來(lái)賠償?shù)?。我?guó)行政主體的范圍設(shè)定為行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)組織。根據(jù)《國(guó)家賠償費(fèi)用管理辦法》第6條規(guī)定：“國(guó)家賠償費(fèi)用，列入各級(jí)財(cái)政預(yù)算，由各級(jí)財(cái)政按照財(cái)政管理體制分級(jí)負(fù)擔(dān)。各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)本地區(qū)的實(shí)際情況，確定一定數(shù)額的國(guó)家賠償費(fèi)用，列入本級(jí)財(cái)政預(yù)算。”同時(shí)，1994年開(kāi)始實(shí)施的分稅分級(jí)預(yù)算管理體制改革以對(duì)社會(huì)資源的再分配為目的，進(jìn)行了中央和地方的事權(quán)和財(cái)權(quán)劃分。在實(shí)體行政權(quán)和行政責(zé)任的歸屬問(wèn)題上，根據(jù)國(guó)家賠償?shù)挠嘘P(guān)法律規(guī)定，我們可以發(fā)現(xiàn)中央政府和地方各級(jí)人民政府是責(zé)任的真正承擔(dān)者。在國(guó)家賠償中的“行政賠償”和“司法賠償”由中央或地方財(cái)政來(lái)負(fù)擔(dān)，而某一行政機(jī)關(guān)或授權(quán)組織如果因公共公有設(shè)施的設(shè)置、管理欠缺發(fā)生的民事訴訟中承擔(dān)賠償，就是以其自身的財(cái)產(chǎn)承擔(dān)賠償而不是由中央或地方財(cái)政來(lái)負(fù)擔(dān)（雖然有大部分最后由財(cái)政負(fù)擔(dān)，但名義上是該單位進(jìn)行民事賠償）。所以就有了上面提到的民事賠償和國(guó)家賠償相對(duì)立的認(rèn)識(shí)，認(rèn)為一定要寫(xiě)入《國(guó)家賠償法》才是國(guó)家賠償。

這里另一個(gè)癥結(jié)在于，“公有公共設(shè)施”外延的模糊性。資本主義國(guó)家以私有制為基礎(chǔ)，出于管理社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的需要，通過(guò)對(duì)一些私營(yíng)經(jīng)濟(jì)國(guó)有化，建立公法人或國(guó)庫(kù)直接出資等方式設(shè)置了一些公有公共設(shè)施。這類設(shè)施都是由行政主體設(shè)立的，設(shè)置、管理不當(dāng)?shù)辱Υ茫尚姓黧w賠償是順理成章的。我國(guó)不區(qū)分公、私法人，還有大量的事業(yè)單位性質(zhì)模糊。而且我國(guó)以公有制為基礎(chǔ)，公有公共設(shè)施范圍十分廣泛，占有、使用、管理這類設(shè)施大部分為國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)營(yíng)企事業(yè)單位。在我們討論“公有公共設(shè)施”這一概念時(shí)，有沒(méi)有想過(guò)那么國(guó)有企事業(yè)單位所管理的設(shè)施，與“行政機(jī)關(guān)或其特許的公務(wù)法人設(shè)置或管理以供公眾使用的設(shè)施”有沒(méi)有不同呢？例如，在我國(guó)，國(guó)有企業(yè)追求的是公共利益還是它自身的利益，也不一個(gè)是很清楚的問(wèn)題。也就是說(shuō)，前述民事賠償與國(guó)家賠償之爭(zhēng)所立足的出發(fā)點(diǎn)有很大的不同，所以才會(huì)得出不同的結(jié)論。

三、對(duì)策初探

可以看出，國(guó)外公有公共設(shè)施的國(guó)家賠償途徑有兩種方法，第一種是通過(guò)解釋，擴(kuò)大民法上工作物所有者責(zé)任以及歸責(zé)原則而適用民法；第二種是在國(guó)家賠償法中，規(guī)定公有公共設(shè)施的設(shè)置管理者的責(zé)任而適用國(guó)家賠償法（這方面，關(guān)于公有公共設(shè)施國(guó)家賠償?shù)臉?gòu)成要件、第三人過(guò)錯(cuò)、不可抗力、計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)等不同于行政賠償和司法賠償?shù)囊话阋?guī)定）。而在我國(guó)，只有第二種方法可以使國(guó)家成為賠償主體。

公有公共設(shè)施的設(shè)置、管理的情況十分復(fù)雜。有的設(shè)置、管理者對(duì)公有公共設(shè)施的設(shè)置、管理行為完全是營(yíng)利的，與財(cái)政撥款脫鉤，可以自己承擔(dān)；有的設(shè)置、管理行為是非營(yíng)利的，最后還需財(cái)政負(fù)擔(dān)。于是就有了賠償責(zé)任行政機(jī)關(guān)或企事業(yè)單位對(duì)賠償責(zé)任“負(fù)擔(dān)得起還是負(fù)擔(dān)不起”、“由誰(shuí)負(fù)擔(dān)才公平”的爭(zhēng)論。公有公共設(shè)施這一概念由于在我國(guó)沒(méi)有統(tǒng)一的定義和外延，從公平負(fù)擔(dān)的角度來(lái)講，應(yīng)區(qū)分不同的情況：

公有公共設(shè)施的設(shè)置、管理者的主體為營(yíng)利性時(shí)，適合于第一種方法。例如：大中型國(guó)有企業(yè)如鐵路、航空、郵電、煤氣、自來(lái)水等公司所管理的設(shè)施致人損害，也由國(guó)家來(lái)賠償，將會(huì)使國(guó)家賠償?shù)姆秶鷶U(kuò)展至整個(gè)國(guó)有經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，使財(cái)政背上沉重的負(fù)擔(dān)，最后也是由稅收轉(zhuǎn)嫁到全社會(huì)的身上，這顯然不是主張國(guó)家賠償?shù)娜怂Ｍ?。而且，我?guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)就是政企分開(kāi)，如果這類責(zé)任由國(guó)家來(lái)負(fù)擔(dān)，企業(yè)的責(zé)任感問(wèn)題和國(guó)家如何向有過(guò)失的責(zé)任人追償?shù)膯?wèn)題又將使政府和國(guó)有企業(yè)的關(guān)系陷入糾纏不清的局面。例如某公司訴南京機(jī)場(chǎng)高速公路管理處賠償案，判決認(rèn)定該高速公路管理處是一個(gè)自收自支的事業(yè)單位，它對(duì)車(chē)輛收費(fèi)是營(yíng)利性行為，不是行政事業(yè)性收費(fèi)，判決民事賠償已經(jīng)合理而充分。

當(dāng)這些公有公共設(shè)施的設(shè)置、管理者的主體為非營(yíng)利性時(shí)，適合于第二種方法。例如：路管部門(mén)、水利部門(mén)等行政機(jī)關(guān)管理的道路、橋梁，公立中小學(xué)、公園、圖書(shū)館等所管理的設(shè)施致人損害時(shí)，它們的財(cái)產(chǎn)很大部分由財(cái)政撥款，它們不收費(fèi)（或收費(fèi)僅有象征性的意義而并不是一種對(duì)價(jià)），如果背上沉重的民事賠償負(fù)擔(dān)，將陷入無(wú)法正常運(yùn)轉(zhuǎn)的境地，從公共利益的角度出發(fā)由國(guó)家賠償比較合適。如重慶彩虹橋事件、北京密云事故等，應(yīng)在國(guó)家賠償法中規(guī)定公有公共設(shè)施的設(shè)置管理者的責(zé)任，還可以由國(guó)家去對(duì)設(shè)計(jì)者、建造者追償。此外，資本主義國(guó)家還通過(guò)發(fā)達(dá)的保險(xiǎn)業(yè)解決這一問(wèn)題，借助于保險(xiǎn)制度來(lái)轉(zhuǎn)移、分散危險(xiǎn)造成的損失，值得我們借鑒，國(guó)家可以選擇向保險(xiǎn)公司投保來(lái)彌補(bǔ)財(cái)政支出的不足。

當(dāng)然，營(yíng)利性標(biāo)準(zhǔn)還需要進(jìn)一步的考量。以國(guó)家賠償而論，由于各國(guó)的背景和發(fā)展情況的不同，相似的規(guī)定并不體現(xiàn)相同的含義，只有探究其立法精神、結(jié)合我國(guó)的實(shí)際情況，才能找尋屬于本國(guó)的解決方法。

［1］馬懷德，喻文光.公有公共設(shè)施致害的國(guó)家賠償［J］.法學(xué)研究,2000，（2）:14-19.

［2］鹽野宏.行政法［M］.楊建順,譯.北京：法律出版社, 1999:479.

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1673-0046（2011）11-0072-02