新農(nóng)村建設背景下對農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度的創(chuàng)新思考

張永萍

（廊坊師范學院，河北 廊坊 065000）

新農(nóng)村建設背景下對農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度的創(chuàng)新思考

張永萍

（廊坊師范學院，河北 廊坊 065000）

文章針對農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度的缺失,創(chuàng)新建構(gòu)了實施宅基地使用權(quán)以有償取得為主，無償取得為輔的新的取得模式，并提出加大對農(nóng)村宅基地的管理力度，有條件地實現(xiàn)宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)的建議。

農(nóng)村宅基地；宅基地使用權(quán)；流轉(zhuǎn)；創(chuàng)新

隨著國家新農(nóng)村建設的全面推進，農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設的步伐大大加快。傳統(tǒng)農(nóng)村的居住模式、生活模式、生產(chǎn)方式、居住環(huán)境都有了明顯的改善。以“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風文明、村容整潔、管理民主”為標志的社會主義新農(nóng)村正逐步地展現(xiàn)在世人面前。在新農(nóng)村建設的過程中，如何使農(nóng)民的生產(chǎn)得以發(fā)展，如何使農(nóng)民的生活得以改善是至關(guān)新農(nóng)村建設的根本。宅基地問題解決的好與壞，不僅關(guān)系到農(nóng)民對生產(chǎn)和生活的積極性，也關(guān)系到農(nóng)民對政府的信任程度，更影響著新農(nóng)村社會的和諧與穩(wěn)定。所以，本文主要針對農(nóng)民的宅基地使用權(quán)做相關(guān)探討，以求該權(quán)利更具惠民、利民之作用。

一、對當前農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度的剖析

（一）宅基地使用權(quán)的無償取得方式違背了市場規(guī)律

從我國現(xiàn)行的法律規(guī)定來看，農(nóng)村村民的宅基地使用權(quán)主要是通過政府無償分配而取得的。而且這種分配規(guī)則具有諸多嚴格的限定性，主要表現(xiàn)在：一戶只能擁有一處宅基地；農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準。國家之所以采取宅基地使用權(quán)無償分配的方式，是因為宅基地使用權(quán)立法之初農(nóng)村生產(chǎn)力不發(fā)達，農(nóng)民生活不富裕，農(nóng)村社會保障體系十分不完善。宅基地使用權(quán)是國家對農(nóng)民的一種社會福利，其目的在于實現(xiàn)農(nóng)民“居者有其屋”，并實現(xiàn)農(nóng)村社會的穩(wěn)定。但是，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，宅基地使用權(quán)立法之初的經(jīng)濟環(huán)境發(fā)生了重大變化，廣大農(nóng)村村民的生活水平明顯提高，生活觀念、生活方式發(fā)生了質(zhì)的改變，農(nóng)村的社會保障體系正逐步建立。所以，宅基地無償分配的社會福利性質(zhì)從目前農(nóng)民的現(xiàn)實情況來看可以改變。再有，從經(jīng)濟效率的角度看，隨著土地資源的逐漸減少，農(nóng)村宅基地使用權(quán)應當作為一種經(jīng)濟資源,通過參與市場方式的資源配置,充分發(fā)揮其效用,實現(xiàn)市場價值和經(jīng)濟效率最大化的功能。所以，目前農(nóng)民宅基地使用權(quán)的無償取得方式，即違背了市場規(guī)律，又浪費了稀缺的土地資源。

（二）宅基地使用權(quán)的監(jiān)管體制存在漏洞

政府對宅基地使用權(quán)的監(jiān)管疏漏，主要表現(xiàn)在：

1.宅基地面積的制定標準混亂

根據(jù)《土地管理法》第62條規(guī)定：農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準。對于宅基地的面積，我國法律沒有作明確規(guī)定，而是把它授權(quán)給地方政府制定。由于我國省市眾多，各地區(qū)發(fā)展狀況、人口分布不同，所以各地制定的宅基地面積標準不一樣。即使同省的各市縣，制定的標準又不一樣。比如：吉林省的《土地管理條例》第35條規(guī)定：農(nóng)村村民，一戶只能擁有一處宅基地，農(nóng)業(yè)戶（含一方是農(nóng)業(yè)戶口的居民）住宅用地三百三十平方米；市區(qū)所轄鄉(xiāng)和建制鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)、工礦區(qū)農(nóng)業(yè)戶居民的住宅用地二百七十平方米；農(nóng)村當?shù)胤寝r(nóng)業(yè)戶居民住宅用地二百二十平方米；國有農(nóng)、林、牧、漁、參、葦場（站）和水庫等單位的職工住宅用地二百七十平方米。河北省的《農(nóng)村宅基地管理辦法》第13條規(guī)定：本省依法實行農(nóng)村村民一戶一處宅基地制度。農(nóng)村宅基地面積按照下列標準執(zhí)行：人均耕地不足一千平方米的平原或者山區(qū)縣（市），每處宅基地不得超過二百平方米；人均耕地一千平方米以上的平原或者山區(qū)縣（市），每處宅基地不得超過二百三十三平方米；壩上地區(qū)，每處宅基地不得超過四百六十七平方米?？h（市）人民政府可以根據(jù)當?shù)貙嶋H情況，在省級標準的限額內(nèi)規(guī)定農(nóng)村宅基地的具體標準。由于制定標準的混亂，直接帶來了監(jiān)管的難度。

2.宅基地的審批程序不嚴，造成宅基地面積的嚴重超標

根據(jù)《土地管理法》第62條規(guī)定：農(nóng)村村民住宅用地，經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核，由縣級人民政府批準。此條規(guī)定過于籠統(tǒng)，加上農(nóng)村熟人社會的人際關(guān)系網(wǎng)絡，政府主管部門在負責宅基地審批時考慮的因素過多，最終導致農(nóng)民手中的宅基地面積嚴重超標。雖然在2010年3月國土資源部的《關(guān)于進一步完善農(nóng)村宅基地管理制度切實維護農(nóng)民權(quán)益的通知》中進一步細化了宅基地的審批程序，并指出：宅基地審批應堅持實施“三到場”。接到宅基地用地申請后，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）國土資源所或縣（市）國土資源管理部門要組織人員到實地審查申請人是否符合條件、擬用地是否符合規(guī)劃和地類等。宅基地經(jīng)依法批準后，要到實地丈量批放的宅基地，明確建設時間，并受理農(nóng)民宅基地登記申請。村民住宅建成后，要到實地檢查是否按照批準的面積和要求使用土地，符合規(guī)定方可辦理土地登記，發(fā)放集體建設用地使用權(quán)證。研讀此規(guī)定，普通農(nóng)民的宅基地面積能受到一定程度的監(jiān)控，但是負責宅基地審批的負責人的宅基地面積又如何進行監(jiān)管呢？

（三）宅基地使用權(quán)的自由流轉(zhuǎn)受到了極大的限制，侵犯了物權(quán)人的合法權(quán)益

我國《物權(quán)法》第153條規(guī)定：宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國家有關(guān)規(guī)定。從條文內(nèi)容可以看出：《物權(quán)法》沒有突破現(xiàn)有法律的規(guī)定，而是承襲了土地管理法等法律和國家的有關(guān)規(guī)定。在這一點上，《物權(quán)法》實際上回避了宅基地使用權(quán)的自由流轉(zhuǎn)問題?！锻恋毓芾矸ā?、《擔保法》等法律和國家有關(guān)政策的規(guī)定嚴格限制了宅基地使用權(quán)的自由流轉(zhuǎn)，即：禁止買賣、抵押、入股、贈予等，但例外的情形是允許宅基地使用權(quán)隨著房屋所有權(quán)的繼承而繼承以及隨著房屋所有權(quán)的轉(zhuǎn)讓而轉(zhuǎn)讓?？墒沁@種例外情形的轉(zhuǎn)讓也受到了極大的限制。具體體現(xiàn)在：第一，受讓人只能是本集體經(jīng)濟組織的成員。如果要轉(zhuǎn)讓給本集體經(jīng)濟組織以外的人員，該人員必須在本集體組織落戶并符合申請宅基地的條件；第二，農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準。第三，受讓方的宅基地面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準。這種對宅基地使用權(quán)的自由流轉(zhuǎn)的限制性規(guī)定，嚴重侵犯了物權(quán)人的合法權(quán)益。宅基地使用權(quán)作為農(nóng)民手中的一項財產(chǎn)性的權(quán)利，由于政策和法律的規(guī)定，與農(nóng)民獨立的房屋所有權(quán)糾葛在一起，把農(nóng)民帶入了財產(chǎn)轉(zhuǎn)讓時的尷尬境地。

二、對農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度的創(chuàng)新建議

（一）實施宅基地使用權(quán)以有償取得為主，無償取得為輔的新的取得模式

關(guān)于實施宅基地使用權(quán)有償取得方式的嘗試，在2010年3月的國土資源部《關(guān)于進一步完善農(nóng)村宅基地管理制度切實維護農(nóng)民權(quán)益的通知》中已見端倪。該通知的第2條第5項指出：“經(jīng)濟條件較好、土地資源供求矛盾突出的地方，允許村自治組織對新申請宅基地的住戶開展宅基地有償使用試點。試點方案由村自治組織通過村民會議討論提出，經(jīng)市、縣國土資源管理部門審核報省級國土資源管理部門批準實施，接受監(jiān)督管理?！睆膰临Y源部的通知中我們可以看到：開展宅基地有償使用試點工作需要具備一定的前提條件以及遵循嚴格的審批程序。雖然此項通知的內(nèi)容沒有上升到法律的高度，而且突破了法律的界限，但卻給了現(xiàn)實生活中有些地方農(nóng)村出現(xiàn)的以公開拍賣并最終以高價獲得宅基地使用權(quán)方式的一個依據(jù)。這無疑是國家對農(nóng)村宅基地改革的一個信號。所以，在目前，作為地方政府，如河北省廊坊市，若本地區(qū)有條件，也可以大膽地實施宅基地使用權(quán)有償取得方式的嘗試。

基于農(nóng)村宅基地使用權(quán)取得方式的變化，以及農(nóng)村經(jīng)濟環(huán)境的改變，從全局來看，從整個農(nóng)村的發(fā)展來看，筆者提出：全面修訂關(guān)于宅基地使用權(quán)的立法，制定宅基地使用權(quán)有償取得的具體規(guī)則，以保證程序公正，制度合理；面對貧困的地方農(nóng)村，政府依然向農(nóng)民無償分配宅基地使用權(quán)，以保障其有房可居。隨著農(nóng)村經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展，實施宅基地使用權(quán)以有償取得為主，無償取得為輔的新的取得模式必將成為歷史發(fā)展的必然。

（二）加大對農(nóng)村宅基地的管理力度，在禁止宅基地使用權(quán)濫用的同時，要保護權(quán)利人的合法權(quán)益

1.全面核查宅基地的面積，必要時重新分配

針對新申請的宅基地面積，一定要按照宅基地面積的標準審批。針對有些農(nóng)村村民除繼承以外對宅基地超占、多占的現(xiàn)象，政府應當進行核查，對超占部分可分情況處理：第一，對超出實際面積標準的，按建設用地使用權(quán)出讓的市場價格補償政府，這在根本上可以杜絕超占、多占現(xiàn)象；第二，對超出實際面積標準，不補交補償款的，政府堅決予以回收。通過對宅基地的清查，節(jié)省下來的宅基地可作為耕地進行復耕，也可以作為宅基地的儲備地以備將來新增人口進行審請，還可以以此地進行新農(nóng)村建設。

2.完善宅基地的審批程序

在宅基地審批程序中，不僅要堅持宅基地審批的“三到場”，同時要破除農(nóng)村熟人社會的關(guān)系網(wǎng)，去除農(nóng)民不請客送禮，就拿不到宅基地的思想意識；也要堅決扭轉(zhuǎn)宅基地審批程序中相關(guān)負責人的不送禮金即不辦事的歪風邪氣。宅基地審批程序中相關(guān)負責人的廉潔自律至關(guān)重要。只有做到多方面的努力，才能保證宅基地審批程序的公開、公正，并做到宅基地審批環(huán)節(jié)的層層透明。

3.依法維護農(nóng)民宅基地的取得權(quán)

在2010年3月的國土資源部《關(guān)于進一步完善農(nóng)村宅基地管理制度切實維護農(nóng)民權(quán)益的通知》中規(guī)定：農(nóng)民申請宅基地的，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村應及時進行受理審查，對符合申請條件，且經(jīng)公示無異議的，應及時按程序上報?？h（市）人民政府對符合宅基地申請條件的，必須在規(guī)定時間內(nèi)批準，不得拖延和拒絕。縱觀此通知，在農(nóng)民申請宅基地的程序上，仍然欠缺細節(jié)上的具體的程序操作，比如上報主體、公示期、縣市人民政府的批準期等，這些都至關(guān)權(quán)利人的合法權(quán)益。所以，筆者建議：明確上報主體、規(guī)定具體的公示期、批準期，以求最大程度地維護農(nóng)民的合法權(quán)益。

（三）有條件地實現(xiàn)宅基地使用權(quán)的自由流轉(zhuǎn)

是否實現(xiàn)宅基地使用權(quán)的自由流轉(zhuǎn)，不能簡單地一概肯定或者否定。目前學者對于宅基地使用權(quán)的自由流轉(zhuǎn)的觀點可謂是百家爭鳴，有的主張開禁、有的主張應當禁止。仔細聽來，各有各的道理。筆者認為：可以有條件地實現(xiàn)宅基地使用權(quán)的自由流轉(zhuǎn)。原因在于：

1.宅基地使用權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)都是《物權(quán)法》規(guī)定的農(nóng)民享有的兩項重要的用益物權(quán)，前者解決了農(nóng)民的基本居住問題，后者解決了農(nóng)民的基本生活問題。這兩項制度都以其鮮明的社會保障色彩成為了維護農(nóng)業(yè)、農(nóng)村穩(wěn)定的重要制度。但是與宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)相比，土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)更具有彈性。根據(jù)《物權(quán)法》、《農(nóng)村土地承包法》等法律的規(guī)定，以家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、出租、互換、轉(zhuǎn)包或者以其他方式流轉(zhuǎn)，但不可以抵押；以招標、拍賣、公開協(xié)商方式取得的荒山、荒溝、荒丘、荒灘的土地承包經(jīng)營權(quán)可以自由流轉(zhuǎn)。鑒于土地承包經(jīng)營權(quán)的如此規(guī)定，筆者提出：以有償方式取得的宅基地使用權(quán)，可以自由流轉(zhuǎn)；而以無償方式取得的宅基地使用權(quán)，可延續(xù)現(xiàn)行法律的規(guī)定。

2.宅基地使用權(quán)和建設用地使用權(quán)的本質(zhì)都是權(quán)利人為了在他人的土地上建造并取得建筑物及其他不動產(chǎn)所有權(quán)的一種用益物權(quán)。與宅基地使用權(quán)相比，建設用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)空間很大。根據(jù)物權(quán)法等法律的規(guī)定，以出讓方式取得的建設用地使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈予或者抵押，但法律另有規(guī)定的除外。以劃撥方式無償取得的建設用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的限制是依法辦理相關(guān)手續(xù)并繳足土地出讓金后，可以流轉(zhuǎn)。鑒于建設用地使用權(quán)如此規(guī)定，筆者再一次提出：以有償方式取得的宅基地使用權(quán)，可以自由流轉(zhuǎn)；而以無償方式取得的宅基地使用權(quán)，可延續(xù)現(xiàn)行法律的規(guī)定。

3.有條件地實現(xiàn)宅基地使用權(quán)的自由流轉(zhuǎn)，可以在一定程度上避免宅基地的閑置，也可以使農(nóng)民手中的不動產(chǎn)充分發(fā)揮其交換價值。

隨著國家城鎮(zhèn)化建設的步伐加快，農(nóng)民進城買房置地的情況越來越普遍。很多已經(jīng)不再打算回農(nóng)村了，但由于戶口沒有遷移至大城市，農(nóng)村的房和地依然保留，最終造成了“人去樓空，草鼠當家”的局面。這不僅導致宅基地的浪費、閑置，而且使真正需要宅基地的人卻得不到宅基地，嚴重影響其正常的生產(chǎn)和生活。再有，農(nóng)民進城也需要巨大的開銷，如子女上學、家人看病就醫(yī)等，如果最大程度地放開農(nóng)村不動產(chǎn)交易市場，其最大的受益者當屬農(nóng)民。所以，筆者堅持有條件地實現(xiàn)宅基地使用權(quán)的自由流轉(zhuǎn)，這在一定程度上彌補了現(xiàn)行宅基地使用權(quán)的缺憾。

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