論行政不作為的政治問責(zé)

張 忠

(福州大學(xué)公共管理學(xué)院,福建福州 350108)

論行政不作為的政治問責(zé)

張 忠

(福州大學(xué)公共管理學(xué)院,福建福州 350108)

行政不作為的政治責(zé)任是指行政機(jī)關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)成員因自身或下屬行政不作為而應(yīng)承擔(dān)的政治上的不利后果。該責(zé)任源于人民主權(quán)這一憲政基本原理,同時(shí),政治—行政二分理論和官僚制理論也為其提供了理論注腳。國外行政不作為政治問責(zé)的常見形式主要有公開道歉、引咎辭職、職務(wù)罷免,主要問責(zé)機(jī)制有質(zhì)詢機(jī)制、辭職機(jī)制、倒閣機(jī)制 (罷免或撤職)、選舉機(jī)制等。完善中國的行政不作為政治問責(zé)制度,落實(shí)行政不作為政治責(zé)任,必須實(shí)現(xiàn)行政不作為政治責(zé)任的法制化,同時(shí)應(yīng)健全以異體問責(zé)機(jī)制為重點(diǎn)的行政不作為政治問責(zé)機(jī)制。

行政不作為;政治責(zé)任;問責(zé)機(jī)制

一、行政不作為政治責(zé)任的界定

行政不作為是行政主體負(fù)有法定的作為義務(wù)且能夠履行而未履行或消極履行的行政行為,它是權(quán)力濫用的一種隱蔽形式。民主憲政的核心要求是責(zé)任政府,“權(quán)責(zé)統(tǒng)一”是發(fā)展民主政治、建設(shè)法治政府的必然要求。依法行政必須貫徹“有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法受追究、侵權(quán)須賠償”的方針。為了有效規(guī)制行政不作為,防止權(quán)力的異化,保護(hù)公民、組織的合法權(quán)益以及國家和社會公共利益,必須采取積極有效的措施對行政不作為予以防控,加強(qiáng)行政不作為問責(zé)。一般而言,行政不作為的責(zé)任包括道義責(zé)任、政治責(zé)任和法律責(zé)任三種基本類型。政治問責(zé)主要是通過把行政不作為責(zé)任的落實(shí)與行政不作為主管行政官員的政治前途聯(lián)系起來的方式予以實(shí)現(xiàn)的,這對于行政不作為主管行政官員具有極大的震懾作用,因而加強(qiáng)行政不作為的政治問責(zé)對于有效規(guī)制行政不作為有著特殊的意義。

就政治責(zé)任而言,這是一個(gè)用得十分頻繁卻缺乏一致理解的術(shù)語。總的看來,學(xué)界的觀點(diǎn)大致可以歸納為三類:一是義務(wù)論,即把政治責(zé)任理解為有關(guān)主體應(yīng)當(dāng)履行的政治上的職責(zé) (第一性政治義務(wù))。例如,有學(xué)者將“決定政府政策及領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督所屬機(jī)關(guān)執(zhí)行國家政策之責(zé)”定義為政治責(zé)任[1]。二是制裁論,即認(rèn)為有關(guān)行為主體因違反第一性政治義務(wù)而在政治上應(yīng)受到的譴責(zé)和制裁(第二性政治義務(wù))。例如有學(xué)者認(rèn)為,“所謂行政政治責(zé)任,一般而言,就是行政機(jī)關(guān)及其工作人員違反特定的政治義務(wù)而導(dǎo)致的政治上的后果”[2]。三是義務(wù)制裁統(tǒng)一論,即從第一性政治義務(wù)和第二性政治義務(wù)相結(jié)合的角度來界定政治責(zé)任。例如有學(xué)者認(rèn)為,所謂“政治責(zé)任,是指政治官員制定符合民意的公共政策并推動其實(shí)施的職責(zé)及沒有履行好職責(zé)時(shí)應(yīng)承擔(dān)的譴責(zé)和制裁。我們稱前者為積極意義的政治責(zé)任,后者為消極意義的政治責(zé)任”[3]。在當(dāng)代各民主國家中,雖然政治體制各有不同,但是在對于政府必須承擔(dān)起積極的政治義務(wù)并且違反相應(yīng)的政治義務(wù)必須承擔(dān)政治責(zé)任這一點(diǎn)上卻具有共性。例如在英國,政府的核心職能由中央各部負(fù)責(zé)承擔(dān),“根據(jù)大臣責(zé)任制(individual ministerial responsibility)慣例,就該部及其官員的行為,各部大臣至少在理論上須對議會承擔(dān)政治責(zé)任”[4]。本文中筆者認(rèn)為,政治責(zé)任即指政治義務(wù)主體違反積極的政治義務(wù)而應(yīng)承擔(dān)的不利后果。基于此,所謂行政不作為的政治責(zé)任是指行政機(jī)關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)成員因自身或下屬行政不作為而應(yīng)承擔(dān)的政治上的不利后果。理解行政不作為的政治責(zé)任應(yīng)把握以下幾點(diǎn):

第一,行政不作為政治問責(zé)的前提。一般而言,違反積極作為的政治義務(wù),政策、決策失誤或失職、瀆職、濫用職權(quán)導(dǎo)致人民生命、自由和財(cái)產(chǎn)或國家利益、社會公共利益重大損失是承擔(dān)行政不作為政治責(zé)任的基本前提。政治責(zé)任既可能是因行政機(jī)關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)成員的直接過錯(cuò)而承擔(dān)的獨(dú)立責(zé)任,也可能是因其對主管領(lǐng)域疏于監(jiān)管致使下屬在具體執(zhí)法中不作為而承擔(dān)的連帶性責(zé)任。

第二,行政不作為政治責(zé)任的承擔(dān)主體。行政不作為政治責(zé)任的承擔(dān)主體是負(fù)有積極作為的政治義務(wù)的各級政府和擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的政務(wù)官員,具體是指那些通過選舉或政治任命所產(chǎn)生并有一定任期的行政權(quán)力行使者。在中國主要是經(jīng)過同級人民代表大會選舉產(chǎn)生或批準(zhǔn)任命的各級政府組成人員。

第三,追責(zé)主體。政治責(zé)任本質(zhì)上是一種民主責(zé)任。就追責(zé)主體而言,行政不作為的政治責(zé)任通常是由代議機(jī)關(guān)或經(jīng)由其直接產(chǎn)生和授權(quán)的機(jī)關(guān)予以追究的。在議會內(nèi)閣制國家(如英國、日本等)中,內(nèi)閣向議會從而最終向人民負(fù)責(zé);在總統(tǒng)制國家(如美國)中,一方面總統(tǒng)通過選舉產(chǎn)生,總統(tǒng)直接向選民負(fù)責(zé),另一方面,基于三權(quán)分立原理,總統(tǒng)還受到立法和司法部門的制約,這一機(jī)制也有助于政府政治責(zé)任的實(shí)現(xiàn)。中國各級人民政府由本級人民代表大會產(chǎn)生,受其監(jiān)督和對其負(fù)責(zé)并報(bào)告工作,各級政府組成人員通過人民代表大會選舉產(chǎn)生,在任期內(nèi)其應(yīng)接受各級人大的質(zhì)詢和監(jiān)督,各級人民政府對人大所負(fù)之責(zé)首先就是政治責(zé)任,這種責(zé)任是通過人大監(jiān)督來實(shí)現(xiàn)的。

二、行政不作為政治責(zé)任的理論依據(jù)

在行政不作為的責(zé)任體系中,政治責(zé)任是行政不作為的一種重要的責(zé)任形式。從學(xué)理上來講,行政不作為政治責(zé)任首先來源于人民主權(quán)這一憲政基本原理,同時(shí),伍德羅·威爾遜、古德諾的政治—行政二分理論和馬克斯·韋伯的官僚制理論也為其提供了理論注腳。

人民主權(quán)乃民主政治的核心理念,是責(zé)任政府的邏輯前提,也是政府承擔(dān)政治責(zé)任的法理基礎(chǔ)。人民主權(quán)意味著人民當(dāng)家做主,意味著國家的一切政治權(quán)力來源于人民并服務(wù)于人民。各級政府和通過直接選舉或者政治任命產(chǎn)生的各級政府組成人員受人民委托行使行政權(quán)?，F(xiàn)代西方新公共行政理論認(rèn)為,現(xiàn)代社會對民眾生活各個(gè)方面具有決定性影響的重要因素是政府,因此政府必須積極回應(yīng)廣大民眾的需求。既然政府由人民創(chuàng)立并以其名義進(jìn)行治理,那么,政府必須忠實(shí)于人民的利益,對人民負(fù)責(zé)。行政權(quán)力的行使必須遵從人民的意愿,服務(wù)于全體人民的根本利益和社會的公共利益,行政機(jī)關(guān)的各種政策措施以及政府官員的所有行政行為必須以民意為依歸,這是民主政治體制下行政權(quán)所蘊(yùn)涵的政治義務(wù)。為確保行政權(quán)的行使不偏離其政治義務(wù),符合正當(dāng)目的,各級政府和政府官員必須接受人民的監(jiān)督,其違法失職行為應(yīng)當(dāng)受到追究,承擔(dān)相應(yīng)的政治責(zé)任。正因?yàn)槿绱?有學(xué)者將政治責(zé)任定義為“選舉產(chǎn)生的政府對選民的責(zé)任”[5]。

中國憲法明確規(guī)定:“一切權(quán)力屬于人民”,“人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會”。各級政府組成人員——不管是由選舉產(chǎn)生的,還是由上級委任的——都是受人民委托或授權(quán)的,其權(quán)力來源于人民,因而行政行為必須服務(wù)于人民的利益,對人民負(fù)責(zé)。各級政府及其官員的基本職責(zé)可以概括為兩個(gè)方面:一方面,正當(dāng)化的決策;另一方面,正當(dāng)化決策的推行。決策的正當(dāng)化要求實(shí)現(xiàn)決策的法治化、民主化和科學(xué)化。正當(dāng)化決策的“推行”是相對于行政公務(wù)人員將“正當(dāng)化決策”適用于個(gè)案作出行政處理的具體行政行為而言的,“推行”意味著采取措施保障“正當(dāng)化的決策”能得以貫徹落實(shí)。因此,在本質(zhì)上這里的“推行”還是屬于“決策”的范疇。各級政府及其組成人員貫徹上位法律法規(guī)、上級指示和命令,制定和推行正當(dāng)化的決策,執(zhí)法行為忠實(shí)于法律和人民的利益,“權(quán)為民所用、利為民所謀”,這是服務(wù)型政府的天然義務(wù),也是憲法和各級政府組織法賦予各級人民政府及其組成人員的法定義務(wù),這種義務(wù)具有明顯的政治性質(zhì),因而也是各級政府及政府官員必須履行的政治義務(wù)。各級人民政府及其組成人員在行政管理過程中行政不作為,瀆職、失職,是一種嚴(yán)重違反政治義務(wù)的行為,因而必須承擔(dān)相應(yīng)的政治責(zé)任。

從行政學(xué)的角度來看,伍德羅·威爾遜、古德諾的政治—行政二分理論和馬克斯·韋伯的官僚制理論也是行政官員承擔(dān)行政不作為政治責(zé)任的主要理論依據(jù)?，F(xiàn)代公共行政組織主要是以政治—行政二分理論和官僚制理論為理論基礎(chǔ)建構(gòu)起來的。政治—行政二分理論以及官僚制理論強(qiáng)調(diào)公共行政組織應(yīng)該貫徹政治中立和層級節(jié)制原則。一方面,基于政治中立原則,政策事務(wù)與行政事務(wù)應(yīng)該分開,政治官員對政策事務(wù)負(fù)政治責(zé)任,而執(zhí)行行政事務(wù)的公務(wù)員則無需承擔(dān)政治責(zé)任。另一方面,基于層級節(jié)制的原則,在組織內(nèi)部實(shí)行行政首長負(fù)責(zé)制。所謂行政首長負(fù)責(zé)制,是指由各級政府及其所屬部門的首長對本級政府或部門管轄的行政事務(wù)全面負(fù)責(zé),由行政首長獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任的一種行政領(lǐng)導(dǎo)制度。各級政府及其所屬部門的重大事務(wù)通過有關(guān)行政會議在集體討論的基礎(chǔ)上由行政首長定奪,具體日常行政事務(wù)由行政首長決定。總之,行政首長對所轄事務(wù)的決策及推行享有最終決定權(quán)。有權(quán)必有責(zé),權(quán)力必然伴隨著相應(yīng)的義務(wù),從行政權(quán)的層級結(jié)構(gòu)角度來講,行政首長不僅應(yīng)對自己的行為負(fù)責(zé),而且對其下屬的行動也必須負(fù)責(zé)。行政首長在所轄事務(wù)的決策及推行中存在行政不作為,不管該行政不作為是因行政首長直接過錯(cuò)產(chǎn)生的還是貫徹執(zhí)行中因行政首長監(jiān)管缺失而由具體執(zhí)法人員的直接過錯(cuò)導(dǎo)致的,都必須承擔(dān)相應(yīng)的政治責(zé)任和法律責(zé)任,這是權(quán)責(zé)一致性原則的必然要求,也是真正落實(shí)行政首長負(fù)責(zé)制、防范行政執(zhí)法中只有具體執(zhí)法人員的責(zé)任而首長責(zé)任缺位的保障。

三、國外行政不作為政治問責(zé)的主要形式和機(jī)制

行政不作為政治責(zé)任的實(shí)現(xiàn)需要將責(zé)任具體化,并建立一套完善的問責(zé)機(jī)制予以保障,西方發(fā)達(dá)國家在長期的行政不作為政治問責(zé)實(shí)踐中發(fā)展出了形式多樣化、機(jī)制高效化的問責(zé)制度。深入了解國外行政不作為政治問責(zé)形式和機(jī)制,對于探索如何完善中國的行政不作為政治問責(zé)制度具有重要的借鑒意義。

(一)國外行政不作為政治問責(zé)的主要形式

所謂行政不作為政治責(zé)任的形式是指被問責(zé)對象因行政不作為應(yīng)當(dāng)承擔(dān)各種否定性后果。從西方發(fā)達(dá)國家行政不作為政治問責(zé)實(shí)踐來看,關(guān)于行政不作為政治責(zé)任的具體責(zé)任形式主要有公開道歉、引咎辭職和職務(wù)罷免等幾種形式。

第一,公開道歉是一種通過影響責(zé)任人社會聲譽(yù)的方式來追究其行政不作為責(zé)任的歸責(zé)形式,也是世界各國政府官員承擔(dān)政治責(zé)任最為常見的責(zé)任形式。聲譽(yù)控制是眾多社會控制手段中的一種重要手段,對于高度社會化的個(gè)人而言,聲譽(yù)直接決定著他本人的信譽(yù)以及與他人合作的機(jī)會。對行政官員來講,政治聲譽(yù)直接決定著他在社會中的領(lǐng)導(dǎo)魅力和政治前途。公開道歉主要適用于情節(jié)較輕,尚未對社會公共利益、國民的生命財(cái)產(chǎn)安全造成重大不利影響的不作為行政行為。

第二,引咎辭職是指政府官員基于自身政治義務(wù)感和行政道德責(zé)任感主動以辭去行政職務(wù)的形式承擔(dān)相應(yīng)行政不作為責(zé)任的形式。引咎辭職作為一種行政問責(zé)形式在西方有著長期的實(shí)踐,其根源于西方民主國家的民主政治文化環(huán)境。在責(zé)任內(nèi)閣制國家,內(nèi)閣集體辭職是政府承擔(dān)政治責(zé)任的主要形式之一。英國是責(zé)任內(nèi)閣制國家的典型代表,其內(nèi)閣責(zé)任制的基本原則是內(nèi)閣集體負(fù)責(zé)制(Cabinate Collective Responsibility)。“適用于內(nèi)閣部長們的集體負(fù)責(zé)的原則,意味著每位部長都要為內(nèi)閣的全體決定承擔(dān)責(zé)任。”[6]

第三,職務(wù)罷免也是行政不作為政治問責(zé)的一種重要形式。在議會內(nèi)閣制國家,內(nèi)閣由國會多數(shù)黨組成,內(nèi)閣就其施政行為包括各項(xiàng)政策、法案、預(yù)算案向國會負(fù)責(zé),如果內(nèi)閣失去國會的支持,則面臨被倒閣的命運(yùn)。在某種意義上倒閣類似于議會罷免內(nèi)閣集體之職務(wù)。內(nèi)閣集體總辭是以英國為代表的責(zé)任內(nèi)閣制國家政府承擔(dān)政治責(zé)任的終極形式。法國實(shí)行雙首長制的憲政構(gòu)架,總統(tǒng)主導(dǎo)國防、外交事務(wù),內(nèi)閣主導(dǎo)其他各項(xiàng)內(nèi)政管理,內(nèi)閣對國會負(fù)責(zé)。如果國會對內(nèi)閣施政不滿,國會也可以對政府行使倒閣權(quán)迫使其下臺。

在上述三種政治責(zé)任形式中,就其實(shí)體內(nèi)容而言,不難看出行政不作為的政治責(zé)任主要是通過削弱、限制或剝奪政治責(zé)任主體的政治地位來實(shí)現(xiàn)的。

(二)國外行政不作為的政治問責(zé)機(jī)制

有效防治行政不作為必須在行政不作為的責(zé)任體系中引入刑事司法領(lǐng)域的威懾策略。威懾策略可以促使行政官員和其他公務(wù)員在決定是否作為前理性地計(jì)算不作為的收益與代價(jià),進(jìn)而有效地預(yù)防行政不作為。威懾策略是否有效主要取決于懲戒的必然性、快速性和嚴(yán)厲性。因此,落實(shí)行政不作為的政治責(zé)任必須注重行政不作為責(zé)任的必然性、快速性和嚴(yán)厲性,注重建立一套行之有效的追究機(jī)制。縱觀西方政治法律實(shí)踐,行政不作為的政治問責(zé)機(jī)制主要有以下幾種:

第一,質(zhì)詢機(jī)制。質(zhì)詢即國家權(quán)力機(jī)關(guān)對作為政治義務(wù)主體的政府官員就其履行政治義務(wù)的情況提出問題并要求其當(dāng)場以口頭方式或在一定期限內(nèi)以書面方式予以答復(fù)。質(zhì)詢機(jī)制是議會內(nèi)閣制國家監(jiān)督政府、追究政府政治責(zé)任的一種重要機(jī)制。英國是世界上最早實(shí)行質(zhì)詢制度的國家,其質(zhì)詢制度以經(jīng)常、直接、公開、有效而著稱,為世界上許多議會制國家所仿效。在英國,內(nèi)閣閣員接受議員的監(jiān)督質(zhì)詢并必須出席國會為其政策進(jìn)行辯護(hù)。質(zhì)詢作為權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督行政機(jī)關(guān)工作的一項(xiàng)重要的問責(zé)機(jī)制,對于責(zé)任輕者,通過質(zhì)詢可以責(zé)令責(zé)任者公開道歉;對于責(zé)任重者,質(zhì)詢則可以成為責(zé)任者承擔(dān)主動辭職或職務(wù)罷免責(zé)任的重要程序。質(zhì)詢不僅是一種政治問責(zé)機(jī)制,而且質(zhì)詢本身還具有政治制裁性質(zhì),它可以對有關(guān)官員起到政治威懾作用,從而構(gòu)成議會追究政府政治責(zé)任的一種重要方式。

第二,辭職機(jī)制。辭職機(jī)制是指對于重大行政不作為案件負(fù)有直接責(zé)任的政務(wù)官員,迫于社會輿論的壓力以及基于本人對違反政治義務(wù)的深刻認(rèn)識,依照有關(guān)程序規(guī)定主動提出辭職,承擔(dān)政治責(zé)任的問責(zé)機(jī)制。主動辭職是世界上許多國家的民選官員承擔(dān)政治責(zé)任最常見的方式之一。雖然下文所論及的倒閣機(jī)制是責(zé)任內(nèi)閣制國家迫使政府(內(nèi)閣)承擔(dān)政治責(zé)任的重要機(jī)制之一,但是這一機(jī)制只是一個(gè)最后的追責(zé)機(jī)制(終極機(jī)制),在多數(shù)情況下政府(內(nèi)閣)承擔(dān)政治責(zé)任主要還是通過辭職機(jī)制主動承擔(dān)的。例如,戰(zhàn)后日本內(nèi)閣更迭頻繁,但內(nèi)閣倒臺主要是內(nèi)閣總理大臣辭職造成的。

第三,倒閣機(jī)制(罷免或撤職機(jī)制)。倒閣機(jī)制是議會內(nèi)閣制國家(如英國、二戰(zhàn)后的日本等)議會制約、監(jiān)督政府,追究政府官員政治責(zé)任的一種重要機(jī)制。在行政不作為的責(zé)任追究中,如果議會因政府(內(nèi)閣)施政消極失職而對其不滿,議會則可以通過提出不信任案行使倒閣權(quán)。議會進(jìn)行不信任案投票意味著將政府(內(nèi)閣)施政訴諸民意,不信任案通過以后,表明政府(內(nèi)閣)的消極施政有違民意,因而政府(內(nèi)閣)必須辭職。當(dāng)然政府(內(nèi)閣)也可以提請國家元首解散議會,重新舉行大選,由新選出的議會決定政府的去留(這實(shí)為將最后的裁決權(quán)訴諸選民)。總統(tǒng)制國家雖無議會內(nèi)閣制國家的倒閣機(jī)制,但有類似的監(jiān)督機(jī)制——彈劾機(jī)制,議會可以通過行使彈劾權(quán)來對政府不作為實(shí)施監(jiān)督,亦即對于違法失職的政府首腦、高級行政官員或高級司法官員,議會可以提出彈劾案,對其違法失職行為予以控告來追究其法律責(zé)任。

第四,選舉機(jī)制。選舉也是一項(xiàng)重要的政治課責(zé)機(jī)制,對于直接經(jīng)由選民選舉產(chǎn)生的政府官員而言,其不作為的政治責(zé)任可以通過選舉機(jī)制來予以追究。在美國,基于總統(tǒng)制下三權(quán)分立的憲政設(shè)計(jì),雖然國會與總統(tǒng)之間具有相互制衡的關(guān)系,但總統(tǒng)并不對國會負(fù)責(zé)。美國總統(tǒng)由選民選舉產(chǎn)生,總統(tǒng)及其所掌控的行政部門直接向選民負(fù)責(zé)。盡管許多經(jīng)驗(yàn)研究顯示,在美國透過周期性的選舉來約束政府官員行為的方式并非良善治理和法治建設(shè)的有效保障,但政府課責(zé)機(jī)制在很大程度上還是仰賴于國會的中期選舉和四年一次的總統(tǒng)大選,如果總統(tǒng)及其所掌控的行政部門行政不作為,施政表現(xiàn)不佳,則必然會影響總統(tǒng)所在政黨的選情。在法國的雙首長制下,總統(tǒng)由選舉產(chǎn)生,因而總統(tǒng)就其主導(dǎo)的國防、外交事務(wù)向選民負(fù)責(zé),選民對總統(tǒng)施政不滿,同樣也是通過總統(tǒng)選舉機(jī)制由選民加以課責(zé)?！皬膶?shí)際的政黨政治運(yùn)作來看,若總統(tǒng)選舉與國民議會選舉非同時(shí)舉行時(shí),若總統(tǒng)表現(xiàn)不符民意期待,則其所屬政黨也可能會在國會選舉中失利,這也是一種對總統(tǒng)課責(zé)的方式?！盵7]

四、中國行政不作為政治問責(zé)制度的完善

在中國,關(guān)于行政不作為政治責(zé)任的責(zé)任形式、追究機(jī)制等在不同程度上都作出了相應(yīng)的制度安排,但總體看來,中國行政不作為政治問責(zé)實(shí)踐中還存在一些問題。例如:問責(zé)制度不健全,缺乏一套完備的制度體系;問責(zé)形式單一,輕者批評檢討,責(zé)成改正,重者黨政紀(jì)律處分;責(zé)任混同,往往以黨紀(jì)政紀(jì)處分來掩蓋和代替政治責(zé)任甚至法律責(zé)任;問責(zé)主體(渠道)單一,往往局限于黨政系統(tǒng)內(nèi)上級對下級的同體問責(zé)。[8]西方國家關(guān)于行政不作為政治問責(zé)形式和實(shí)現(xiàn)機(jī)制多元化的經(jīng)驗(yàn),使我們不難發(fā)現(xiàn):要加強(qiáng)行政不作為政治問責(zé)建設(shè),落實(shí)行政不作為政治責(zé)任,必須從問責(zé)制度和問責(zé)機(jī)制兩大方面入手。

(一)實(shí)現(xiàn)行政不作為政治責(zé)任的法制化

在中國行政不作為問責(zé)實(shí)踐中,一個(gè)最大制約因素在于行政不作為問責(zé)制各要素缺乏法律原則指引和法律制度安排。正因?yàn)槿绱?在實(shí)踐中容易造成行政不作為問責(zé)受領(lǐng)導(dǎo)人主觀意志的影響以及公眾集體情緒左右,從而產(chǎn)生有失公平和問責(zé)隨意的不良后果。就行政不作為的政治責(zé)任而言,雖然隨著中國法治建設(shè)的不斷深化,行政不作為政治責(zé)任已被不同程度地納入法治范疇,在憲法、政府組織法、行政監(jiān)察法以及公務(wù)員法上作出了相應(yīng)的規(guī)定,但是現(xiàn)有的這些關(guān)于行政不作為政治責(zé)任的規(guī)定都屬于原則性規(guī)定,可操作性不強(qiáng)。實(shí)踐中規(guī)范行政不作為政治責(zé)任的具體依據(jù)還主要存在于軟法層面,其形式淵源主要體現(xiàn)為一些非法律法規(guī)意義上的規(guī)范性文件,如《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定》(2004年中共中央辦公廳頒布)、《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》(2009年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā))等。但是,由于軟法規(guī)范在制定主體、保障力量和糾紛解決等方面并不一定像硬法一樣由國家立法機(jī)關(guān)制定、由國家強(qiáng)制力保障實(shí)施并由法院裁決實(shí)施中的糾紛,因而軟法有其先天的不足。行政不作為的政治責(zé)任缺乏法制化保障,使得在實(shí)踐中行政不作為的政治責(zé)任難以得到公正、有效和強(qiáng)有力的追究?！胺侵贫然⒎且?guī)范化的問責(zé)制不僅對當(dāng)事官員不公正,對非當(dāng)事官員也起不到有效震懾作用……而且還可能導(dǎo)致有權(quán)問責(zé)機(jī)關(guān)的官員選擇性問責(zé),以達(dá)到排斥異己、發(fā)展親己勢力的政治目的?！盵9]

在眾多的社會調(diào)控手段中,法律以其穩(wěn)定性、強(qiáng)制性、明確性的特征凸顯出它在有效實(shí)現(xiàn)社會調(diào)控目標(biāo)方面較之于其他形式社會調(diào)控手段具有無可比擬的優(yōu)越性。追究并落實(shí)行政不作為的政治責(zé)任必須實(shí)現(xiàn)行政不作為政治責(zé)任的法制化,即通過法律、法規(guī)的形式規(guī)范行政不作為政治責(zé)任的責(zé)任形式、構(gòu)成要件、問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)、追究主體、方式、程序等,健全的問責(zé)制度是實(shí)現(xiàn)行政不作為政治責(zé)任的基礎(chǔ)。當(dāng)然,我們強(qiáng)調(diào)行政不作為的政治問責(zé)要注重法制化,但也不能忽視軟法等規(guī)范在防止行政不作為、追究行政不作為政治責(zé)任中的作用。落實(shí)行政不作為的政治責(zé)任必須實(shí)現(xiàn)政治責(zé)任的法制化,需要發(fā)揮硬法的作用,同時(shí)也必須充分發(fā)揮軟法規(guī)范的補(bǔ)充作用。

(二)健全行政不作為的政治問責(zé)機(jī)制

落實(shí)行政不作為的政治責(zé)任必須有一套科學(xué)合理的問責(zé)機(jī)制予以保障,沒有一套有效的問責(zé)機(jī)制作保障,行政不作為責(zé)任制度必將形同虛設(shè)。一般而言,問責(zé)機(jī)制從實(shí)施主體的角度可以分為同體問責(zé)和異體問責(zé)兩大類。從中國政治問責(zé)的實(shí)踐來看,目前政治問責(zé)還主要表現(xiàn)為單一的公權(quán)力問責(zé)體制之下的同體問責(zé),異體問責(zé)機(jī)制未能充分發(fā)揮其作用。同體問責(zé)因問責(zé)雙方同屬一個(gè)系統(tǒng)內(nèi)部,存在上下級的隸屬關(guān)系,其公正性、有效性難免為人們所詬病。為了有效實(shí)現(xiàn)政治責(zé)任對行政不作為的震懾作用,必須完善行政不作為政治責(zé)任的問責(zé)機(jī)制,加強(qiáng)異體問責(zé),充分發(fā)揮人大、司法機(jī)關(guān)、社會輿論、新聞媒體、民主黨派對政府不作為的政治問責(zé)作用?；谥袊姓蛔鳛檎螁栘?zé)的實(shí)踐并結(jié)合國外的經(jīng)驗(yàn),筆者認(rèn)為,要加強(qiáng)行政不作為政治責(zé)任的異體問責(zé)機(jī)制,首要的就是要完善人民代表大會制度,健全人大和人大常委會對政府官員的質(zhì)詢、審議、罷免、撤職、免職制度,規(guī)范政治責(zé)任的問責(zé)形式和程序,構(gòu)建以質(zhì)詢制為突破口,以不信任投票制、彈劾制、罷免制為保障的行政不作為的政治問責(zé)機(jī)制。目前,欲充分發(fā)揮人大在政治問責(zé)中的監(jiān)督作用,必須重點(diǎn)從以下兩個(gè)方面著手進(jìn)行機(jī)制創(chuàng)新。

第一,實(shí)現(xiàn)質(zhì)詢的常態(tài)化,并將政府組成人員納入質(zhì)詢的范圍。質(zhì)詢作為行政不作為政治問責(zé)的重要機(jī)制,中國已在法律上作了原則性的規(guī)定。但是,中國現(xiàn)行質(zhì)詢制度尚缺乏具體制度設(shè)計(jì)、程序構(gòu)造與承擔(dān)責(zé)任的具體形式,缺乏可操作性。實(shí)踐中,針對行政不作為很少啟動質(zhì)詢機(jī)制,鮮有人大代表主動提出政治問責(zé)的質(zhì)詢案,質(zhì)詢制度基本處于虛置狀態(tài)。監(jiān)督手段的虛置不僅使行政不作為的政治責(zé)任難以得到落實(shí),同時(shí)還間接地放任了行政不作為。為了真正有效發(fā)揮質(zhì)詢監(jiān)督的功能,必須完善現(xiàn)有的質(zhì)詢制度,其中首要任務(wù)就是要實(shí)現(xiàn)質(zhì)詢的常態(tài)化。中國現(xiàn)行法律規(guī)定質(zhì)詢案僅限于權(quán)力機(jī)關(guān)會議期間提出,由于各級人大及其常委會會期一般較短、會議次數(shù)有限并且議題較多,如果把質(zhì)詢僅限于這段時(shí)間,則難以對行政機(jī)關(guān)形成持續(xù)壓力。同時(shí),即使質(zhì)詢能發(fā)揮一定的作用,也必然在監(jiān)督的時(shí)效性方面存在極大的限制。因此,為了充分發(fā)揮質(zhì)詢的監(jiān)督作用,必須完善現(xiàn)行制度關(guān)于權(quán)力機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)的提出質(zhì)詢案期限的規(guī)定,立法機(jī)關(guān)得就行政機(jī)關(guān)所應(yīng)負(fù)責(zé)之事,發(fā)現(xiàn)問題可以隨時(shí)提出質(zhì)詢。其次,引入人大代表對政府組成人員的質(zhì)詢機(jī)制?，F(xiàn)行質(zhì)詢制度中,被質(zhì)詢對象僅限于“一府兩院”。具體到對行政機(jī)關(guān)的質(zhì)詢,受質(zhì)詢的對象為各級人民政府及其工作部門,各級政府組成人員則不在受質(zhì)詢范圍。為規(guī)范行政行為,監(jiān)督政府組成人員依法行政,認(rèn)真履行政治義務(wù),防范行政不作為,應(yīng)將政府組成人員納入到受質(zhì)詢的范圍。同時(shí),在其接受質(zhì)詢的時(shí)候應(yīng)借鑒臺灣地區(qū)的做法,除了受質(zhì)詢之事項(xiàng)涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私依法不得公開以外,政府組成人員接受質(zhì)詢應(yīng)當(dāng)允許新聞媒體同步向社會報(bào)道。只有這樣才能使質(zhì)詢成為監(jiān)督行政不作為的一把利器。在英國,“政府官員對質(zhì)詢時(shí)間比對任何別的時(shí)間都更為懼怕,質(zhì)詢也比任何人所能提出的任何其他辦法都更能使政府官員們循規(guī)蹈矩?！盵10]

第二,完善罷免機(jī)制,建立不信任投票和彈劾制度。從現(xiàn)代各民主國家的憲政實(shí)踐來看,不信任投票制、彈劾制以及罷免制等都是質(zhì)詢機(jī)制的強(qiáng)有力的保障。中國現(xiàn)有的法律僅規(guī)定受質(zhì)詢的行政機(jī)關(guān)對質(zhì)詢問題有答復(fù)的義務(wù),但若對行政機(jī)關(guān)的最終回答不滿意則無相應(yīng)的處理措施,這樣使得質(zhì)詢機(jī)制的威懾力大打折扣。雖然在現(xiàn)制中罷免制業(yè)已存在,但由于具體制度設(shè)計(jì)、程序構(gòu)造等方面不足,致使在政治問責(zé)實(shí)踐中很少啟動。筆者認(rèn)為,構(gòu)建以質(zhì)詢制為突破口的行政不作為政治問責(zé)機(jī)制,必須充分保障質(zhì)詢的嚴(yán)肅性以及受質(zhì)詢的行政機(jī)關(guān)的答復(fù)質(zhì)量。為此,除了完善現(xiàn)有的罷免機(jī)制之外,有必要借鑒西方國家的做法,建立不信任投票制、彈劾制,以明確對質(zhì)詢答復(fù)不滿意的后續(xù)措施和將會面臨的不利后果。在英國,質(zhì)詢分為普通質(zhì)詢與正式質(zhì)詢?！捌胀ㄙ|(zhì)詢 (question)僅為質(zhì)詢?nèi)伺c被質(zhì)詢?nèi)酥姓賳T間之一問一答,不付表決,不能成為全院之議題;正式質(zhì)詢 (interpellation),得于行政官員答復(fù)之后,開院會討論,以表決其答復(fù)是否滿意。尚不能滿意,得轉(zhuǎn)為彈劾或不信任之表決?！盵11]

五、結(jié)語

行政不作為是一種常見而且較為隱蔽的行政腐敗行為,它對于政府的公信力、國家和社會公共利益以及行政相對人的合法權(quán)益具有極大的危害性,因此,行政不作為被納入世界各國政治和法律規(guī)制的范圍。規(guī)制行政不作為的關(guān)鍵是要構(gòu)建一套包括道義責(zé)任、政治責(zé)任和法律責(zé)任在內(nèi)的完備的責(zé)任體系以及一套包括自我課責(zé)、政治課責(zé)、行政課責(zé)和司法課責(zé)在內(nèi)的行之有效的課責(zé)機(jī)制。行政不作為的政治問責(zé)作為行政不作為問責(zé)的一個(gè)重要方面在中國尚不深入和普遍,其在實(shí)踐中的功能尚未充分體現(xiàn)。實(shí)現(xiàn)行政不作為的政治責(zé)任必須在行政不作為政治責(zé)任法制化的基礎(chǔ)上健全政治課責(zé)機(jī)制,特別是要加強(qiáng)行政不作為的異體問責(zé),充分發(fā)揮人大在行政不作為政治問責(zé)中的主體地位。在行政不作為的問責(zé)實(shí)踐中,要正確處理各種責(zé)任形式間的關(guān)系,尤其是政治責(zé)任和法律責(zé)任的關(guān)系。政治責(zé)任和法律責(zé)任在問責(zé)機(jī)理和制裁的側(cè)重點(diǎn)等方面各有不同,二者并非相互排斥、絕對對立的關(guān)系,在實(shí)踐中不能將行政不作為的政治責(zé)任和法律責(zé)任機(jī)械地割裂開來或混同對待,尤其是不能用政治責(zé)任代替法律責(zé)任。

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[責(zé)任編輯:陳可闊]

On the Political Responsibility of Administrative Omission

ZHANG Zhong
(School of Public Administration,Fuzhou University,Fuzhou,Fujian 350108,China)

The political responsibility of administrative omission means an adverse political consequence that the executive authorities and their leading members should bear for administrative omission of their own or subordinate.Its theoretical basis lies in the constitutional principle of popular sovereignty,T.W.Wilson’s political-administrative dichotomy theory and Max Weber’s theory of bureaucracy.In western countries,the most common form of political accountability of administrative omission includes a public apology,resignation and removal from office.The mechanism of political responsibility of administrative omission mainly includes question mechanism,the resignation of mechanism,confidence vote mechanism(removal or dismissal)and the election mechanism.In order to realize the political accountability of administrative omission in our country,we must normalize it by law and improve political accountability mechanism s,in particular,the external political accountability mechanisms should be strengthened.

administrative omission;political responsibility;accountability mechanism

DF31

A

1673-5595(2011)02-0035-06

2010-12-07

福建省教育廳社會科學(xué)研究項(xiàng)目 (JA 08026S)

張忠(1970-),男,土家族,湖北建始人,福州大學(xué)公共管理學(xué)院副教授,研究方向:憲法學(xué)與行政法學(xué)。