關于政府購買社會組織服務問題的思考

伊強

(北京信息科技大學人文社科學院，北京100192)

長期以來，政府作為公共物品的提供者，往往是直接舉辦生產(chǎn)公共物品的機構，通過這些機構向公眾提供服務。這種行政服務體制，導致政府精簡“減不掉”，政府運行成本高、效率低，顯然這不是當前我國政府職能轉變所追求的目標。政府通過向社會組織購買公共物品與公共服務，引入競爭機制，能夠降低政府的成本，向公眾提供更優(yōu)質的服務，已經(jīng)逐漸被各級政府重視和選擇。

一、政府購買社會組織公益服務項目的重要意義

當前，我國政府對購買服務工作非常重視?！笆濉币?guī)劃綱要又對擴大購買服務、擴大政府采購服務產(chǎn)品范圍進行了明確部署。財政部在“十二五”政府采購工作規(guī)劃中提出，要結合基本公共產(chǎn)品和服務提供方式改革，逐步將高技術服務、商務服務、社會工作服務等專業(yè)服務和公共服務項目納入政府采購管理范圍。

1．政府購買社會組織服務項目有利于改善公共服務的質量和效率。政府采購制度最早體現(xiàn)在美國1761年的《聯(lián)邦采購法》，政府購買服務主要是20世紀80年代以來的國際社會新趨勢。購買領域非常廣泛，主要包括教育、公共衛(wèi)生、養(yǎng)老、殘疾人服務、住房、就業(yè)、文化等方面，社會組織是公共服務購買的重要承接主體。隨著我國經(jīng)濟和社會發(fā)展與改革的深入，由于政府自身的成本、效率、專業(yè)化程度等原因，自身生產(chǎn)、供給公共服務的局限性愈發(fā)突出，已經(jīng)不能滿足公眾日益增長的公共服務需求。在有限的公共資源條件下，需要多元化的公共服務提供機制，在數(shù)量和質量兩個方面增強公共服務的供給，實現(xiàn)公共資源的有效使用。與政府自身生產(chǎn)公共服務相比，通過非營利性或者營利性的組織提供專業(yè)化服務，有利于提供高質量的公共服務產(chǎn)品，尤其是其專業(yè)化的人員隊伍，有利于提高管理效率，從而提高服務生產(chǎn)效率，更深入、徹底地把公共服務落到實處。

2．政府購買社會組織服務項目有利于促進公共財政體系建設，轉變政府角色和職能。改善民生、加快社會建設的任務，如教育、醫(yī)療、社會保障、就業(yè)和收入分配等，都離不開公共財政體系。公共財政是與市場經(jīng)濟相適應的財政體制，以市場失效作為財政職能定位的經(jīng)濟依據(jù)，以公共需要為財政支出的前提。政府購買社會組織公益服務項目正是將那些部分可由市場提供的公共服務交由市場來提供，將政府的職能轉為糾正市場失靈的領域之中。政府購買社會組織公益服務項目，即政府對于某些設立的特定的公共服務目標，不是自己使用財政資金運作完成，而是通過各種模式建立契約關系，由社會組織或者營利組織等其他主體來提供公共服務，而政府支付相應的資金的模式。簡言之，即政府提供資金，社會組織承包部分公共服務，通過合同關系實現(xiàn)特定公共服務目標，其本質上是公共服務的契約化。這樣，就會使政府從傳統(tǒng)的應接不暇的事務管理中解放出來，擺脫我國機構改革中先“精簡”再“膨脹”的窘境，真正為建立“小政府、大社會”打下基礎。

3．政府購買社會組織公益服務項目有利于促進實現(xiàn)公共服務均等化。公共服務均等化就是人人都能享受到公共服務，享受的機會是平等的。公共服務均等化有助于公平分配，實現(xiàn)公平和效率的統(tǒng)一。當前，我國基本公共服務的非均等化問題比較突出，已經(jīng)成為危害社會“和諧”的主要因素，并由此使地區(qū)間、城鄉(xiāng)之間、不同群體之間在基礎教育、公共醫(yī)療、社會保障等基本公共服務方面的差距逐步拉大，并已成為社會公平、公正的焦點問題之一。因此，實行公共服務均等化在當前具有非同尋常的重大意義。十七大報告中指出，縮小區(qū)域發(fā)展差距，必須注重實現(xiàn)基本公共服務均等化，引導生產(chǎn)要素跨區(qū)域合理流動;要圍繞推進基本公共服務均等化和主體功能區(qū)建設，完善公共財政體系。通過政府購買服務，使長期得不到公共服務覆蓋的地區(qū)和人們切實平等的享受到本應得到的服務。尤其是我國廣大農村地區(qū)，公共服務特別薄弱，只有改變這一現(xiàn)狀，才能為增強政府的凝聚力、建設和諧社會創(chuàng)造條件。

4．政府購買社會組織公益服務項目有利于社會組織的發(fā)展。政府購買社會組織公益服務項目可以促進社會組織發(fā)展，實現(xiàn)公共服務主體的多元化。對社會組織而言，接受委托是政府對社會組織功能作用的極大肯定，購買服務為社會組織的持續(xù)發(fā)展提供了不竭動力，項目運作使社會組織自身優(yōu)勢得以充分發(fā)揮，也讓社會組織公信力不斷得到證明和提升。通過開展政府購買服務項目，社會組織在很大程度上解決了經(jīng)費來源問題，從而解決了專職工作人員的工資福利待遇，使社會組織能留住優(yōu)秀人才并安心工作，能有效承接和完成政府委托的工作任務，能更好地結合自身特點發(fā)揮積極作用。這些無疑將進入一個良性循環(huán)，也勢必促進社會組織進一步良性發(fā)展，實現(xiàn)了社會組織與政府的互相聯(lián)系和互相監(jiān)督，確保了社會組織不會被排斥在公共服務體制之外，使社會組織成為政府職能延伸的執(zhí)行者。

二、政府購買社會組織服務存在的主要問題

將由政府承擔的服務逐步轉移或委托給相應的社會組織承擔，使政府逐漸從公益服務的提供者轉變?yōu)楸ＷC者，從直接擁有和管理轉變?yōu)橹贫ㄒ?guī)劃和監(jiān)督評估，從而形成政府主導、社會參與、群眾受益的社會事業(yè)可持續(xù)發(fā)展新格局。

1．公共服務購買尚未被納入政府法定采購范圍，缺乏相應的制度保障。從全國范圍看，尚未出臺全國統(tǒng)一的政府向社會組織購買服務等鼓勵社會組織發(fā)展的相關指導性文件，只有北京等極少數(shù)地方政府制定公布了《政府購買社會組織服務項目指南》;從業(yè)務主管單位層面看，絕大多數(shù)政府職能部門還未充分認識到政府購買服務對于促進社會健康發(fā)展的重要意義，也未制定相應的扶持、優(yōu)惠政策。因此，關于購買服務項目的相關立法還有待快速提到議事日程上來。

2．政府購買服務項目有待進一步拓展。從全國來看，一些地方政府雖然已嘗試著向社會組織購買服務，但委托的項目也僅限于一般的公共服務，而涉及到社會保障、社會救助等重要業(yè)務領域的公共服務還是很難在實踐中看到。這導致現(xiàn)有委托項目比較單薄，職能轉移的空間還有待進一步拓展。

3．政府購買服務項目的行為有待規(guī)范。在政府購買服務操作流程上，存在一定程度的隨意性。對項目的設定及招標評估等，缺乏科學合理界定;對承接項目的社會組織選擇上，存在比較明顯的傾向性。在程序上，購買公共服務的資金預算不公開;購買缺少規(guī)范流程或程序;資金信息不公開，公開競爭未成為一般原則;監(jiān)督管理機制不明確。在購買主體的關系上，存在購買雙方非獨立、平等關系，政府單向主導，低成本購買，職權介入的問題。同時，政府購買服務的年度財政經(jīng)費預算還存在很大程度的不確定性，在經(jīng)費的預算、撥付、額度、使用等環(huán)節(jié)上，還沒有建立起一整套標準。在數(shù)量上，公共服務購買的資金規(guī)模小;購買領域有限，教育、衛(wèi)生等主導性公共服務領域購買有限;購買對象范圍狹窄，以事業(yè)性或政府自己組建組織居多。政府購買社會組織公益服務項目不同于公共事業(yè)的財政撥款。撥款主要面向特定組織，根據(jù)組織運作預算進行;購買則主要針對特定的公共服務標的，公開競爭獲得，以服務績效而不是組織過程作為考核依據(jù)。

4．社會組織自身建設和能力有待加強。由于受到傳統(tǒng)體制的影響，我國社會組織發(fā)展仍然比較滯后。從有能力承接政府委托服務項目的社會組織數(shù)量來看，明顯不能滿足現(xiàn)實的要求?，F(xiàn)有的社會組織也存在人員少，缺乏專業(yè)人才、經(jīng)營管理人員;缺乏科學管理經(jīng)驗;缺乏開拓性、靈活性和創(chuàng)新精神，難以承接較為復雜、涉及面廣的民政事務和公益、福利服務，社會組織的自身規(guī)范化建設和能力建設需要進一步加強，特別是公共服務的專業(yè)性建設將是社會組織面臨的最迫切的任務。

三、完善政府購買社會組織服務的對策建議

1．建立健全政府購買社會組織服務制度，為政府購買服務提供政策與法律保障。制度的建立和完善，是政府依法行政的前提。要建立以項目為導向的政府購買服務長效機制，將購買社會組織公共服務的資金列入政府預算，強化政府信息公開制度，保證政府購買服務行為過程公平、公正和透明。北京市2011年率先首次發(fā)布《政府購買社會組織服務項目指南》，但愿這種嘗試很快在全國形成趨勢。

2．探索和拓寬社會組織服務內容，為政府購買服務提供項目支撐。從現(xiàn)狀來看，政府購買社會組織公益服務項目主要體現(xiàn)在服務民生類，包括扶貧救助、扶老助殘、醫(yī)療衛(wèi)生、文體科普、婦幼保護、服務“三農”、法律援助、支教助學、生態(tài)環(huán)境、促進就業(yè)、擁軍優(yōu)屬、社區(qū)服務等公益服務項目。而對于社會組織在參與社會管理和社會建設中開展的流動人口管理、社會矛盾調解、社會綜合治理、應急救援、消防安全、社區(qū)管理服務、公共安全等方面的公益服務項目，則明顯滯后。因此，要深入挖掘政府購買服務項目，充分調動社會組織積極性，以實現(xiàn)提高政府服務效能、節(jié)約服務成本以及社會組織能量有效釋放的雙贏局面。

3．完善政府購買服務機制，保障契約透明度。為規(guī)范政府購買行為，應逐步建立政府購買服務的項目立項、經(jīng)費預算、信息發(fā)布、招標方式、項目管理、績效評估等長效配套機制，將購買、委托、評估、認證、問責等諸環(huán)節(jié)納入相應的法定程序，為社會組織參與提供制度化的渠道，為“購買服務”納入公共財政體制提供政策依據(jù)和切實保證。建立以項目為導向的契約化管理模式，以契約明確雙方的權利和義務，并按契約履行各自的權利和義務。委托第三方專業(yè)機構，對社會組織在政社合作前資質審核，合作中跟蹤調查，合作完成后社會績效評估，形成優(yōu)勝劣汰的公平競爭激勵機制。同時創(chuàng)新社會監(jiān)督機制，建立與信息披露制度、財稅扶持政策等相適應的社會監(jiān)督體系，將群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督與社會參與、新聞媒體、法律手段等有機結合起來，對政府行政行為實施有效監(jiān)督。

4．增強社會組織的能力，為政府購買服務創(chuàng)造社會條件。實行政府購買服務，必然涉及到誰來提供服務的問題。而社會組織只有不斷提升能力和影響力，才能真正成為政府職能部門可以信賴和托付的伙伴。因此，社會組織首先要找準自身的角色定位，確立自身的獨立性、自主性和代表性，確保非營利性和社會公信力;要不斷完善自身能力建設和內部治理機制，提升服務能力、治理能力、創(chuàng)新能力和社會互動的能力，充分發(fā)揮功能作用，確保委托服務項目工作任務的圓滿完成;要提升社會組織核心競爭力，重視社會組織工作人才的培養(yǎng)，鼓勵參與和提供崗位技能培訓，如組織管理、會員管理、政策法規(guī)、項目管理、籌資策略、管理人員能力與知識等方面的培訓，加快工作人員專業(yè)化、職業(yè)化進程，以滿足不斷發(fā)展、變化的公共服務的要求。

目前，我國已進入以政府轉型為重點的改革攻堅階段，轉變政府職能，加快創(chuàng)建多元社會主體參與公共服務和社會管理新格局，勢在必行。在政府保障的基本公共服務提供上，應該更多地利用社會資源，建立購買服務的機制。要逐步做到凡適合面向社會購買的基本公共服務，都采取購買服務的方式;不適合或不具備條件購買服務的，再由政府直接提供。我們有理由相信，“服務民生”這項宏偉藍圖必將迎來更加嶄新、更加有效的新機制。

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