我國第三方政府績效評估的研究綜述

鄧彩霞

（中共青海省委黨校 青海 西寧 810001）

政府工具的變革能夠推動政府管理各個層次的變革，從而促進(jìn)公共生產(chǎn)力的提高。政府績效評估作為一種政府管理方式的創(chuàng)新結(jié)果，被作為現(xiàn)代管理工具被引入政府中，管理可以提升公共生產(chǎn)力，也就是所謂的提升政府績效。然而，要使政府績效評估不流于形式，由誰來評估才是最關(guān)鍵的問題。評估主體多元化是保證公共部門績效評估有效性的一個基本原則。這是因為任何一個已經(jīng)確定的評估主體都有自身特定的評估角度，有著不可替代的特殊優(yōu)勢。第三方評估是政府績效評估的必要組成部分，是政府績效評估中重要的評估方法。在多元評估主體中，第三方評估組織由于具備相對的獨(dú)立性、專業(yè)性、政治理性等特點(diǎn)而具有比較明顯的優(yōu)勢。

一、國外第三方績效評估的理論與實踐的概述

“第三方”的概念最早是由美國學(xué)者萊維特提出的。他認(rèn)為以往對社會組織的分類過于簡單，即把社會組織分為兩類：公共組織和私人組織。而實際上政府與私人企業(yè)之間有大量的組織，這些組織就是第三部門，也叫做第三方。聯(lián)合國制定的國際標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)分類體系（簡稱ISIC）包括了教育、醫(yī)療和社會保障、其他地區(qū)社會和個人服務(wù)等3類15項；歐共體經(jīng)濟(jì)活動產(chǎn)業(yè)分類體系（NACE）的分類包括了教育、研究與開發(fā)、醫(yī)療衛(wèi)生、其他公共服務(wù)、休閑與文化等5類18項。約翰·霍普金斯大學(xué)第三部門比較研究中心的定義認(rèn)為，凡符合組織性、民間性、非贏利性、自治性和志愿性等五個特性的組織都可被視為第三部門。由此可見，“第三方”的外延在西方國家是相當(dāng)寬泛的。

美國著名學(xué)者尼古拉斯·亨利對第三方評估給予了高度的評價，他認(rèn)為：“大多數(shù)評估專家贊同評估由組織中負(fù)責(zé)項目的最高層委托和支持，為了制衡起見，由外部機(jī)構(gòu)或是第三方來進(jìn)行評估也是可取的?！睆拿绹墓舱咴u估的實踐來看，第三方不僅在利益關(guān)系上與作為政策制定者的政府以及相關(guān)政策制定者保持了距離，更主要的是他們在評估中的專業(yè)性受到人們的推崇。美國學(xué)者尼古拉斯·亨利在《公共行政與公共事務(wù)》一書中指出：政府會計委員會是一個非政府組織，同時，也是擁有指定州與地方政府的一般可接受會計準(zhǔn)則權(quán)力的唯一實體。20世紀(jì)80年代后期，該委員會開始發(fā)布州與地方政府績效報告的分析結(jié)果。1994年，該委員會又公布了由審計師與會計師共同撰寫的關(guān)于政府“服務(wù)努力與完成”情況報告的“概念陳述”。在他看來，政府會計標(biāo)準(zhǔn)委員會就是一個對公共部門進(jìn)行績效評估，用以提高政府績效的相對獨(dú)立的評估主體。

實際上，第三方評估政府績效在國外已經(jīng)很普遍。一些發(fā)達(dá)國家的政府績效評估往往是由民間自發(fā)進(jìn)行的，尤其是在一些大的基金會的資助下，由一些大學(xué)、研究機(jī)構(gòu)或媒體來組織進(jìn)行，而政府往往只是對由其提供經(jīng)費(fèi)支持的項目進(jìn)行績效審計，第三方憑借其過硬的專業(yè)技術(shù)、較高的評估質(zhì)量獲得了很多成功的經(jīng)驗。在美國，有大量的政府績效評估民間機(jī)構(gòu)，如政府會計標(biāo)準(zhǔn)委員會。盡管它是一個非政府機(jī)構(gòu)，但卻是美國注冊會計師協(xié)會承認(rèn)擁有制定州與地方政府的一般可接受會計準(zhǔn)則權(quán)利的唯一實體。20世紀(jì)80年代后期，該委員會開始發(fā)布針對州與地方政府績效報告的分析結(jié)果。此外，美國很多高校也一直在關(guān)注公共部門的績效評估，他們提出了各自有關(guān)公共部門績效評估的理論、方法、指標(biāo)體系或步驟等，并以這些理論為指導(dǎo)在地方政府中開展了測評活動，有力地推動了公共部門績效評估活動的開展，如：美國著名的第三方政府績效評估與研究機(jī)構(gòu)——西拉丘茲大學(xué)坎貝爾研究所。它通過民間渠道進(jìn)行考核和評估，運(yùn)用社會調(diào)查、民意測驗等方法，定期征求社會公眾對政府工作的滿意程度。另外，由美國哈佛大學(xué)肯尼迪政府學(xué)院承辦的“美國政府創(chuàng)新獎”，通過對政府行為績效的獎勵來監(jiān)督和激勵政府，被認(rèn)為是美國對政府行為的獎勵和榮譽(yù)方面最具權(quán)威性和聲譽(yù)最高的獎項。

總的來說，西方國家第三方政府績效評估具有組織機(jī)構(gòu)類型多樣、比較關(guān)注“公眾滿意度”、評估活動的自律性強(qiáng)、評估活動民眾參與性高、評估結(jié)果受到政府和公眾重視以及評估行為有法可依等顯著的特點(diǎn)，他們所積累的經(jīng)驗對于我國第三方政府績效評估具有重要的借鑒價值。

二、我國第三方政府績效評估的現(xiàn)狀與綜述

與西方發(fā)達(dá)國家相比，我國的政府績效評估研究要晚幾十年，對第三方績效評估的研究亦是如此，所以在理論和實踐方面均落后于西方發(fā)達(dá)國家。近幾年來，由于受國外第三方績效評估實踐成功的影響，國內(nèi)學(xué)界也逐漸意識到第三方政府績效評估的優(yōu)越性和重要性，理論上的論證和實踐中的嘗試層出不窮。

（一）關(guān)于“第三方評估主體”范圍的研究

政府績效評估主體設(shè)置科學(xué)與否在很大程度上直接影響著績效評估結(jié)果的科學(xué)性與有效性。廈門大學(xué)的卓越教授認(rèn)為，評估主體多元結(jié)構(gòu)是保證公共部門績效評估有效性的一個基本原則，公共部門績效評估多元主體結(jié)構(gòu)至少應(yīng)包括綜合評估組織、公民或外部行政相對人、內(nèi)部行政相對人、相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、評估對象自身以及其他一些相關(guān)評估組織等。彭國甫根據(jù)評估主體與評估客體（對象）的相對位置將政府績效評估主體分為內(nèi)部評估主體和外部評估主體，其中內(nèi)部評估主體是指政府績效評估主體處于政府系統(tǒng)內(nèi)部的主體類型，如：上級政府、政府自身、同級政府、下級政府等；外部評估主體就是指處于政府體系外部，如：社會組織、社會公眾、媒體、專家等性質(zhì)的評估主體，由此類型評估主體開展的評估屬于“異體評估”。陳國權(quán)根據(jù)利益相關(guān)者的理論，將政府績效評估主體劃分為潛在型利益相關(guān)者、預(yù)期型利益相關(guān)者、權(quán)威型利益相關(guān)者。徐家良認(rèn)為，評估主體行使評估權(quán)力，對政府進(jìn)行評估。評估主體大致可分為三類：政府、社會組織（包括立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、政黨組織等有權(quán)組織，也包括社會團(tuán)體、企業(yè)和事業(yè)單位、大眾傳播媒體等非有權(quán)組織）、公民個體。這些主體對被評估對象進(jìn)行了各具特色的評估活動，形成一個網(wǎng)絡(luò)式的評估主體結(jié)構(gòu)，共同構(gòu)成政府評估的有機(jī)體系。曾友中教授把我國地方政府績效評估的主體分為公共權(quán)力組織、公眾及公共性社會中介組織三部分。學(xué)者吳建南、閻波等人根據(jù)評估主體與評估客體（對象）的相對關(guān)系把績效評估主體類型劃分為本位評估、利益相關(guān)者評估和第三方評估。其中，本位評估就是政府自身作為評估主體所進(jìn)行的評估，利益相關(guān)者評估是以政府績效的利益相關(guān)者為主體的，第三方評估則是基于利益無關(guān)和價值中立進(jìn)行的評估。邱法宗教授認(rèn)為，根據(jù)基本性質(zhì)的差異，政府績效評估主體可以分為三類：政府內(nèi)部子系統(tǒng)，社會評估子系統(tǒng)，獨(dú)立、中介的評估組織。其中，獨(dú)立、中介的評估組織包括獨(dú)立設(shè)置的社會中介組織、高校政府績效評估組織以及其他受委托的評估組織等。

（二）關(guān)于“第三方評估”概念界定的研究

在公共政策的評估領(lǐng)域，程樣國、李志等人認(rèn)為第三方評估“是指由政策制定者與執(zhí)行者以外的人員進(jìn)行的正式評估，包括了受行政機(jī)構(gòu)委托的研究機(jī)構(gòu)、專業(yè)評估組織（包括大專院校和研究機(jī)構(gòu)）、中介組織、輿論界、社會組織和公眾，特別是利益相關(guān)者等多種評估主體?！辈⑶艺J(rèn)為隨著人們對第三方認(rèn)識的加深，也有人將輿論界、一般社會組織和公眾都涵蓋在內(nèi)，在更廣泛的意義上拓展了第三方的內(nèi)涵。魏淑艷贊成程樣國所提出的“獨(dú)立第三方評估主體是政策制定者與執(zhí)行者以外的人員”的觀點(diǎn)，但把獨(dú)立第三方評估的主體范圍界定為“受委托的研究機(jī)構(gòu)及專家進(jìn)行評估，由投資或立法機(jī)構(gòu)、中介機(jī)構(gòu)組織進(jìn)行的評估”，這里實際上是對第三方范圍理解的差異。

在政府績效的評估領(lǐng)域，比較典型的有：湘潭大學(xué)彭國甫教授認(rèn)為第三方評估又稱社會評估，主要包括公民個人、社會團(tuán)體、社會輿論機(jī)構(gòu)、中介評估機(jī)構(gòu)等通過一定程序和途徑，采取各種方式，直接或間接，正式或非正式地評估政府績效。蘭州大學(xué)地方政府績效評估中心包國憲教授對政府績效評價的第三方評估進(jìn)行了界定，他認(rèn)為：“所謂第三方評價是指由與政府無隸屬關(guān)系和利益關(guān)系的第三部門和民間機(jī)構(gòu)所組織實施的評價政府及其部門績效的活動?！辈⑶疫M(jìn)一步說明，由于第三方具有獨(dú)立性、專業(yè)性的特征，其評估結(jié)果易于得到各方面的認(rèn)可。一些獨(dú)立的調(diào)查機(jī)構(gòu)、高校的研究機(jī)構(gòu)、公共性的社會評估中介組織等都屬于這類主體，進(jìn)一步明確了第三方的范圍。在《第三方政府評價的新探索》一文中，包國憲等人又認(rèn)為：“按照組織權(quán)的不同，政府績效評價可分為體制內(nèi)評價和體制外評價，體制外評價再可劃分為委托第三方評價和獨(dú)立第三方評價?！比A南理工大學(xué)鄭方輝教授等在包國憲教授等界定的基礎(chǔ)上進(jìn)一步認(rèn)為：“體制外評價組織模式又可以稱為第三方評價，按其在評價活動中與政府關(guān)系的獨(dú)立性可以分為委托第三方評價和獨(dú)立第三方評價。委托第三方評價是指政府委托或邀請第三方組織開展政府績效的評價活動。獨(dú)立第三方評價是指第三方組織自發(fā)自主開展的對地方政府績效的評價活動，從評價活動的發(fā)起到指標(biāo)體系的設(shè)計再到活動的實施，整個過程都是由第三方組織自主實施的，與政府之間不存在委托、隸屬或利益關(guān)系?！?/p>

（三）關(guān)于第三方政府績效評估的綜合研究

卓越、王春英教授等對政府績效評估引進(jìn)第三方評估機(jī)制的重要性和必要性進(jìn)行了深入的分析。蘭州大學(xué)地方政府績效評估研究中心包國憲教授等以“2004年甘肅省非公有制企業(yè)評估政府績效活動”為研究對象，對甘肅省的第三方評估實踐的總體思路、指標(biāo)體系、評估方法、評估過程以及模式創(chuàng)新進(jìn)行了介紹。其后，包國憲、張志棟教授等又從組織自律的相關(guān)概念出發(fā)，提出了在構(gòu)建責(zé)任政府和效能政府的過程中，如何發(fā)揮我國第三方政府績效評估組織自律機(jī)制作用的設(shè)想，對第三方評估組織自律的實現(xiàn)途徑、自律的價值取向等問題進(jìn)行了研究。天津大學(xué)陸明遠(yuǎn)對第三方參與的重要意義、存在的主要問題有深入的論述，且從建立健全有關(guān)第三方評估的制度規(guī)范、實現(xiàn)信息資源共享、正確對待第三方評估的介入、提高第三方評估的專業(yè)化水平等四個方面提出了加強(qiáng)政府績效評估中第三方評估的政策建議。周建國把第三方的困境總結(jié)為政府的自閉性、評估中的內(nèi)外有別以及評估機(jī)制三方面的困境，提出了第三方獨(dú)立性的出路。鄭方輝等人基于獨(dú)立第三方的立場，從實證的角度對廣東省地方政府整體績效進(jìn)行了綜合研究。

（四）我國第三方政府績效評估的實踐探索

我國“第三方評估”的實踐探索開始于20世紀(jì)90年代末期。近10年來，國內(nèi)一些省市邀請學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)、咨詢機(jī)構(gòu)等進(jìn)行政府績效評估工作的現(xiàn)象已越來越普遍。2000年中共中央編譯局比較政治與經(jīng)濟(jì)研究中心和中央黨校世界政黨比較研究中心聯(lián)合發(fā)起了“中國地方政府公共服務(wù)改革與創(chuàng)新”的研究及獎勵計劃，并設(shè)立了“中國地方政府創(chuàng)新獎”。2003年8月23日，中國政府創(chuàng)新研究中心成立儀式暨首屆中國政府創(chuàng)新論壇在北京大學(xué)舉行。該中心是中國首家對政府改革與創(chuàng)新進(jìn)行獨(dú)立評估與咨詢的學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)，該中心參與的“中國地方政府創(chuàng)新獎”是中國第一個由學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)對政府進(jìn)行評價的獎項。由獨(dú)立的第三方來評價政府績效的思想在我國已經(jīng)產(chǎn)生并逐漸發(fā)展起來了。近幾年來，政府績效評估已開始由政府自己組織實施向由政府以外的學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)、調(diào)查咨詢公司等組織實施的方向拓展。2004年中國第一家由民間發(fā)起的地方政府績效評估機(jī)構(gòu)在蘭州大學(xué)成立,從而開創(chuàng)了由第三方——學(xué)術(shù)性中介機(jī)構(gòu)評價政府部門的新局面。這項被外界稱作“蘭州試驗”的第三方政府績效評價在全國屬于首例，標(biāo)志著中國在第三方評估上的初步探索。此后，第三方機(jī)構(gòu)在我國政府績效評估中的實踐越來越普遍。其中比較典型的有零點(diǎn)研究咨詢集團(tuán)，其作為獨(dú)立民意研究機(jī)構(gòu)介入中國公共政策及政府表現(xiàn)評估的作用逐漸在加強(qiáng)。2006武漢市政府宣布邀請全球最大的管理咨詢機(jī)構(gòu)麥肯錫公司作為第三方機(jī)構(gòu)對政府績效進(jìn)行評估；廈門市思明區(qū)政府引入專業(yè)的第三方機(jī)構(gòu)福州博智市場研究有限公司進(jìn)行群眾滿意度的評估；2007年杭州市政府邀請高校學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)作為政府和群眾之外的“第三方”，對政府舉辦的首屆世界休閑博覽會工作進(jìn)行了整體的評估；2007年和2008年，以鄭方輝教授為首的華南理工大學(xué)公共管理學(xué)院課題組對外發(fā)布了《廣東省市、縣兩級政府整體績效評價指數(shù)研究紅皮書》，這被譽(yù)為是全國首個由獨(dú)立第三方進(jìn)行的一次“民評官”行為，開啟了獨(dú)立第三方評價地方政府整體績效的先河，引起了各界的廣泛關(guān)注。從上述實踐不難看出，近年來政府部門要求第三方評估機(jī)構(gòu)介入的需求不斷上升，第三方介入政府績效評估成為國內(nèi)政府績效評估的必然趨勢。

總之，國內(nèi)對第三方政府績效評估的研究還處于初級階段，關(guān)于第三方政府績效評估的專著還鳳毛麟角，其中最為典型的是鄭方輝教授等人所著的《中國地方政府整體績效評估——理論方法與“廣東實驗”》（中國經(jīng)濟(jì)出版社，2008年版）。除此以外，對第三方政府績效評估研究的論述多見于一些著作和論文中，且大多從某個方面入手，從不同的研究角度和側(cè)重點(diǎn)進(jìn)行了深入的分析?？v觀這些文獻(xiàn)資料可以發(fā)現(xiàn)，目前國內(nèi)學(xué)者對第三方評估在政府績效評估中的優(yōu)勢的認(rèn)識已達(dá)成了共識，而在實踐中對多元評估主體如何進(jìn)行合理配置才能真正發(fā)揮第三方的比較優(yōu)勢，從而使政府績效評估更加有效的問題，還有待進(jìn)一步地研究。另外，從目前我國第三方評估的實踐來看，由于制度缺失、信息不對稱等原因，第三方評估行為往往受到各種限制。因此，有必要進(jìn)一步剖析在現(xiàn)行體制下如何從制度的層面確定第三方介入的形式、評估內(nèi)容、評估頻度、評估結(jié)果的應(yīng)用等問題。最后，評估行為的可持續(xù)性關(guān)乎整個評估活動的有效性以及行為存在的意義，因此從第三方組織自身出發(fā)，第三方評估組織的生存現(xiàn)狀以及今后的發(fā)展方向也是值得考慮的問題。

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