我國自然災(zāi)害救助體系存在的問題及對策

周寶硯

自然災(zāi)害尤其是重特大自然災(zāi)害，嚴(yán)重危害人民群眾的生命財產(chǎn)安全、心理健康和生產(chǎn)生活秩序。如何盡可能地降低災(zāi)害帶給人類的傷痛，是政府也是全社會的共同職責(zé)。但從當(dāng)前我國自然災(zāi)害救助的各環(huán)節(jié)來看，還存在一些亟待解決的問題。只有不斷完善自然災(zāi)害救助體系，在災(zāi)害來臨時能迅速啟動應(yīng)急機(jī)制，才可能把災(zāi)害造成的損失降到最低。

一、健全自然災(zāi)害救助體系的重要意義

1. 應(yīng)對自然災(zāi)害頻發(fā)的現(xiàn)實(shí)需要。中國是世界上自然災(zāi)害最嚴(yán)重的少數(shù)國家之一。自然災(zāi)害種類多、分布范圍廣、發(fā)生頻率高，并呈現(xiàn)出多災(zāi)并發(fā)、群發(fā)和集中爆發(fā)的特征，一些歷史罕見的重特大自然災(zāi)害近年來也頻繁發(fā)生，災(zāi)害損失持續(xù)加重，嚴(yán)重影響了經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生改善。據(jù)民政部統(tǒng)計，近20年來，我國因遭受各類自然災(zāi)害每年平均死亡約4300人，倒塌民房約300萬間，因?yàn)?zāi)直接經(jīng)濟(jì)損失占國內(nèi)生產(chǎn)總值的2.48%，平均每年約有1/5的國內(nèi)生產(chǎn)總值增長率因自然災(zāi)害損失而抵消。特別是2008年汶川特大地震，死亡和失蹤人數(shù)達(dá)8.8萬余人，緊急轉(zhuǎn)移安置1514.684萬人，累計受災(zāi)人數(shù)4616.0865萬人，直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)8451億元。自然災(zāi)害頻發(fā)的現(xiàn)實(shí)對防災(zāi)備災(zāi)、災(zāi)害預(yù)警以及災(zāi)后救助等提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

2. 加強(qiáng)政府危機(jī)管理能力的迫切需要。

在重特大自然災(zāi)害面前，政府的危機(jī)管理能力成為衡量政府能力的一個重要方面。一些自然災(zāi)害，如地震、海嘯、泥石流等都具有很強(qiáng)的突發(fā)性和難以預(yù)測性，往往會在很短的時間內(nèi)造成大量的人員傷亡和財產(chǎn)損失，這給政府處理這類事件帶來一定的難度。面對這種非常態(tài)的行政管理，政府要做到臨危不亂、沉著冷靜，就必須有一套行之有效的自然災(zāi)害救助體系，確保災(zāi)害來臨時，這一體系能夠立刻運(yùn)轉(zhuǎn)起來，有效應(yīng)對危機(jī)。

3. 維護(hù)社會穩(wěn)定的重要保證。自然災(zāi)害是人類社會難以避免的傷痛，從歷史上來看，大災(zāi)之年，總有一些災(zāi)民流離失所、背井離鄉(xiāng)，在居無定所、貧困無助的情況下，很容易成為影響社會穩(wěn)定的因素，而政府則有義務(wù)幫助他們重建家園，重新恢復(fù)生產(chǎn)生活。同時，一些重特大自然災(zāi)害帶給人們的不僅僅是身體上的痛苦，還有心理上的痛苦和煎熬，如果這種極端壓抑的情緒得不到及時有效地化解，也會成為影響社會穩(wěn)定的因素。因此，建立健全自然災(zāi)害救助體系，不僅從物質(zhì)上更要從心理上幫助災(zāi)民重新恢復(fù)信心、重建家園，這對于維護(hù)社會穩(wěn)定、推動社會和諧發(fā)展具有十分重要的意義。

二、我國自然災(zāi)害救助體系存在的主要問題

既然自然災(zāi)害的發(fā)生難以避免，健全自然災(zāi)害救助體系就顯得十分重要。綜觀當(dāng)前我國自然災(zāi)害救助體系存在的問題，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

1. 從救災(zāi)參與主體來看，社會力量過于弱小。這里的社會力量是指除政府以外的一切力量，包括非政府組織及其志愿者、企事業(yè)單位甚至災(zāi)民自身等。改革開放以來，雖然非政府組織力量不斷發(fā)展壯大，如中華慈善總會、中國紅十字會等，但相當(dāng)一部分民間蓬勃發(fā)展起來的自發(fā)組織沒有合法身份，這類“草根型”非政府組織法定地位的模糊性以及缺乏必要的監(jiān)管，嚴(yán)重制約了其發(fā)育，也難以發(fā)揮出其在災(zāi)害救助中的積極作用。就非政府組織中的志愿者來說，他們是災(zāi)害事件中救助災(zāi)民的重要力量之一，其中有一部分具有救災(zāi)方面的專業(yè)知識，但也有相當(dāng)數(shù)量沒有任何救災(zāi)經(jīng)驗(yàn)或技能的人在充當(dāng)志愿者，這不僅是對他們自身生命的不負(fù)責(zé)，也無助于救援工作的開展。就企事業(yè)組織來說，在救災(zāi)工作中，如果能夠積極踴躍捐款捐物，不僅可以大大緩解政府救災(zāi)壓力，發(fā)揮減少受害者損失和減輕受害者痛苦的重要作用；而且還有助于推動“一方有難，八方支援”的良好社會風(fēng)氣的形成。但從現(xiàn)實(shí)狀況來看，有部分企業(yè)缺乏奉獻(xiàn)精神和社會責(zé)任感，甚至在全民響應(yīng)救災(zāi)時，沒有任何舉動。就災(zāi)民來說，他們既是災(zāi)害事件的親歷者，也是唯一能夠在第一時間實(shí)施自救和互救者。但對于相當(dāng)部分的災(zāi)民來說，由于缺少必要的防災(zāi)演練和救災(zāi)知識，錯過了寶貴的自救和搶救他人的時間。

2. 從自然災(zāi)害救助的資金保障上看，資金總額偏少且來源渠道單一。首先，救災(zāi)資金總額偏少。據(jù)統(tǒng)計，近五年來，中央每年安排50多億元自然災(zāi)害救助資金彌補(bǔ)災(zāi)害損失，而實(shí)際上僅2010年5月份，我國就因洪澇、風(fēng)雹、山體滑坡和泥石流、干旱、低溫冷凍和雪災(zāi)以及地震等自然災(zāi)害，直接經(jīng)濟(jì)損失451.7億元，而全年則因各類自然災(zāi)害共造成直接經(jīng)濟(jì)損失5339.9億元。救助資金投入不足成為制約救助工作順利開展的重要因素之一。其次，中央政府與地方政府在救災(zāi)資金投入上存在博弈?，F(xiàn)行救災(zāi)體系中關(guān)于救災(zāi)資金安排的基本方針是“分級承擔(dān)，以地方為主”。但一些地方財政本身緊張，防災(zāi)備災(zāi)救災(zāi)各環(huán)節(jié)資金都嚴(yán)重不足，一旦遇到重大自然災(zāi)害的時候，只能依賴中央財政撥付。再次，我國巨災(zāi)保險的作用還沒有充分發(fā)揮。長期以來，我國政府是巨災(zāi)損失的第一承擔(dān)者，但實(shí)際上在巨災(zāi)風(fēng)險中，政府應(yīng)該是風(fēng)險的最后承擔(dān)者，其前面應(yīng)該有若干道防火墻。據(jù)悉，國際上比較完善的巨災(zāi)風(fēng)險補(bǔ)償機(jī)制通常包括7個主體，區(qū)域?yàn)?zāi)民、地方政府和商業(yè)保險公司、再保險、證券市場與國際再保險市場，最后是中央財政救助。而在我國，保險公司在巨災(zāi)后的賠付往往是杯水車薪。如2008年南方雪災(zāi)，保險公司的賠付款只占全部損失額的1%。此外，社會捐助流程和體系上還存在一些問題，也影響了捐助事業(yè)的發(fā)展。如少數(shù)慈善機(jī)構(gòu)沒有做到公信力的培養(yǎng)，有的政社不分形同虛設(shè)；有的有機(jī)構(gòu)、無活動，更談不上公開性和透明度；甚至有一些慈善機(jī)構(gòu)財務(wù)混亂，信息不公開等等，大大影響了捐助者的積極性。

3. 從救助物資儲備來看，儲備庫數(shù)量少、質(zhì)量難達(dá)標(biāo)且儲備物品單一。首先，無論是從中央還是地方來看，救災(zāi)儲備庫建設(shè)嚴(yán)重不足。目前，中央級國家救災(zāi)物資儲備倉庫只有19個，而一些地方救災(zāi)儲備庫則存在虛設(shè)狀態(tài)。以海南為例，各市縣普遍沒有專門的救災(zāi)物資儲備庫，少數(shù)市縣租用臨時場所儲備少量救災(zāi)物資，大多通過與商家簽訂供貨協(xié)議，在災(zāi)害發(fā)生后供貨。這種方式應(yīng)對一般災(zāi)害有效，但對突發(fā)的重大自然災(zāi)害就不能保證及時救援。其次，救災(zāi)物資儲備庫建設(shè)和使用標(biāo)準(zhǔn)上都難以達(dá)標(biāo)。由于儲備庫建設(shè)上資金不足，我國救災(zāi)物資儲備庫硬件建設(shè)水平普遍較低，尤其是市縣級救災(zāi)物資儲備庫普遍存在倉庫面積小、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低、基本裝備嚴(yán)重不足的問題，如一些地方的儲備倉庫配備的叉車過少或者根本沒有，使得救災(zāi)物質(zhì)搬運(yùn)還停留在手工操作階段，難以應(yīng)對突發(fā)災(zāi)情時對時間和速度的要求。例如，汶川大地震救災(zāi)中，從合肥救災(zāi)物資儲備中心調(diào)運(yùn)2萬余頂帳篷，動用了合肥省武警總隊(duì)的550名干警搬運(yùn)裝卸，前后花費(fèi)時間長達(dá)20多個小時。再次，救災(zāi)物資儲備品種單一。現(xiàn)有的中央級救災(zāi)物資儲備庫中儲備的主要是救災(zāi)帳篷，地方儲備的救災(zāi)物資也僅限于帳篷、棉衣、棉被和少量的救生裝備。如果一旦發(fā)生洪澇災(zāi)害，則很難立刻尋找到?jīng)_鋒舟和救生衣等救災(zāi)物資。此外，儲備物資管理的信息化程度也不高，許多救災(zāi)物資儲備數(shù)據(jù)庫和災(zāi)害數(shù)據(jù)庫處于單機(jī)、封閉狀態(tài)，缺乏救援物資的生產(chǎn)廠商、名稱目錄、貨物類型、可供數(shù)量、運(yùn)輸路線等信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫，不同地區(qū)及部門采用不同的技術(shù)體制，互通互聯(lián)比較困難，難以實(shí)現(xiàn)對突發(fā)公共事件的快速反應(yīng)。

4. 從救助所需避難場地來看，避難場所嚴(yán)重不足。應(yīng)急避險場所是在預(yù)警信息發(fā)布或突發(fā)事件發(fā)生后，城鎮(zhèn)居民躲避災(zāi)難、臨時生活和暫時避險的場所。避難場的建設(shè)是防災(zāi)減災(zāi)環(huán)節(jié)中十分重要的一環(huán)。由于城鎮(zhèn)人口密集，高層建筑多，一旦發(fā)生如破壞性地震等災(zāi)害，如果沒有避難場，大量災(zāi)民將無法迅速、安全轉(zhuǎn)移，會帶來更大的傷害。但從目前現(xiàn)狀來看，我國大多數(shù)城市避難場所嚴(yán)重不足且建設(shè)不達(dá)標(biāo)。以北京為例，北京是我國大陸東部多地震的地區(qū)之一，北京市也是全國最早建設(shè)避難場所的城市之一。據(jù)2010年北京市規(guī)委發(fā)布的《北京市地震應(yīng)急避難場所專項(xiàng)規(guī)劃研究》指出，雖然北京市已建成32個應(yīng)急避難場所，總面積501.94萬平方米，可容納人數(shù)156.6萬人，但能夠疏散安置的人數(shù)還達(dá)不到要求的十分之一。場所建設(shè)也存在嚴(yán)重的扎堆現(xiàn)象，許多應(yīng)急避難場所都集中在海淀區(qū)、朝陽區(qū)、原宣武區(qū)等。除北京以外，其他城市的避難場建設(shè)也不容樂觀，據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計，廣州市的人口接近1000萬，但是目前僅僅建成5個應(yīng)急避險場所，只能為20萬人提供避難保障。西安市的人口數(shù)量達(dá)800多萬，在2008年時也只有3個應(yīng)急避難場所，只能供8萬多人緊急避難，而且場所的設(shè)施也不夠完善，飲水、如廁等基本生活服務(wù)難以保障。目前南京市雖然有30個應(yīng)急避難所，可是能夠達(dá)到國家標(biāo)準(zhǔn)的只有2所。在一些已經(jīng)建成應(yīng)急避難場所的城市，由于缺乏宣傳，市民既不知道避難場所的地點(diǎn)，也不了解如何使用避難場所設(shè)施，這使得避難場所形同虛設(shè)。

5. 從救助實(shí)施方式上看，重實(shí)物救助輕心理救助。重特大自然災(zāi)害對災(zāi)民心理的影響不允忽視，根據(jù)世界衛(wèi)生組織的調(diào)查，自然災(zāi)害或重大突發(fā)事件之后，3050%的人會出現(xiàn)中至重度的心理失調(diào)，及時的心理干預(yù)和事后支持會幫助癥狀得到緩解。而在災(zāi)害一年之內(nèi)，20%的人可能出現(xiàn)嚴(yán)重心理疾病，他們則需要長期的心理干預(yù)。但從實(shí)際救災(zāi)過程看，重物質(zhì)救助輕心理救助的現(xiàn)象十分普遍。當(dāng)我們從一次次災(zāi)區(qū)災(zāi)后重建情況的報道中，看到的是拔地而起的嶄新樓房和教室，以及災(zāi)民有序的生產(chǎn)生活圖景，卻很難了解到災(zāi)民心理恢復(fù)情況。其實(shí)，真正讓災(zāi)民從心理上走出災(zāi)害陰影可能比恢復(fù)家園需要更長的時間，而在這較長的心理療傷和恢復(fù)過程中，專業(yè)心理醫(yī)生的指導(dǎo)是幫助災(zāi)民們走出心靈枷鎖的最重要手段。中國最早的災(zāi)后心理創(chuàng)傷研究和救援行動始于1994年的克拉瑪依大火之后，但十多年過去了，災(zāi)區(qū)心理救助工作進(jìn)展依然十分緩慢。據(jù)報道，2011年3月10日，云南盈江發(fā)生5.8級地震后，當(dāng)?shù)蒯t(yī)療點(diǎn)很多外傷科軍醫(yī)在地震當(dāng)天晚上就開始客串“心理醫(yī)生”，而第一支專業(yè)心理援助隊(duì)伍在災(zāi)后第三天才到達(dá)災(zāi)區(qū)。為了緩解當(dāng)?shù)匦睦磲t(yī)生緊缺的現(xiàn)狀，國家衛(wèi)生部安排了兩名心理專家對當(dāng)?shù)氐尼t(yī)療資源進(jìn)行培訓(xùn)，然后由這些醫(yī)療人員對災(zāi)民進(jìn)行心理疏導(dǎo)。

6. 從救助的制度保障來看，法律法規(guī)亟待完善。為了有效應(yīng)對自然災(zāi)害，我國制定出臺了一系列有關(guān)自然災(zāi)害防御的法律法規(guī)，如防洪法、防震減災(zāi)法、氣象法、水土保持法等，這些法律法規(guī)主要側(cè)重于洪澇、地震、森林草原火災(zāi)等單個災(zāi)種的防御和應(yīng)對工作，而在自然災(zāi)害發(fā)生后，實(shí)施社會救助方面的法律法規(guī)的制定和頒布還處于起步階段，致使在實(shí)際社會救助中許多需要法律調(diào)整的關(guān)系無法可依，政策和行政手段在很大程度上代替了法律的功能，法律制定的滯后直接影響了災(zāi)害救助工作的順利進(jìn)行。以社會捐助為例，我國自1999年9月1日正式施行《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈法》以來，較為有效地推動了我國公益事業(yè)的發(fā)展。但隨著社會的發(fā)展，捐贈法越來越不利于提高捐贈者的積極性。如捐贈法沒有明確管理部門和明確的監(jiān)督方式。由于沒有明確統(tǒng)一的管理單位，從而造成公益事業(yè)管理存在一些困難，募捐活動大多沒有建立全國性的統(tǒng)一登記制度，隨意性較大。沒有明確檢查的主管單位，加上又缺乏對公示制度的具體要求，因此實(shí)際捐助活動公開透明度不大。此外，捐助資金分配及使用不夠公開，引起捐贈者的疑慮和不滿。為了使自己捐助的資金能夠及時發(fā)到災(zāi)民手中，有捐贈者竟親自上陣加以監(jiān)管，如被網(wǎng)友戲稱為史上“最苛刻捐款”人的企業(yè)家曹德旺。據(jù)媒體報道，曹德旺在向向西部旱災(zāi)嚴(yán)重的五省捐款2億元的同時，與中國扶貧基金會簽署“嚴(yán)苛”捐款協(xié)議，還親自成立獨(dú)立監(jiān)督委員會對項(xiàng)目執(zhí)行全過程監(jiān)督，聘請第三方評估機(jī)構(gòu)對捐款發(fā)放過程、發(fā)放結(jié)果和使用情況進(jìn)行專業(yè)評估。而他這一大手筆的做法，是一般捐款者無法復(fù)制的。因此，如何對捐助資金流向的監(jiān)管、跟蹤捐款使用過程、評估捐款使用績效，都需要用法律加以規(guī)范。

三、進(jìn)一步完善我國自然災(zāi)害救助體系的對策建議

針對我國自然災(zāi)害救助體系中存在的問題，需要進(jìn)一步加強(qiáng)以下幾個方面工作：

1. 大力動員社會力量，形成政府與社會在救災(zāi)中的合力。首先，政府在救災(zāi)中居于主導(dǎo)地位。政府既是社會救助工作的政策制定者，也是救助資源的主要調(diào)動者，在救災(zāi)過程中起著非常重要的作用。當(dāng)災(zāi)害尤其是重大自然災(zāi)害發(fā)生后，政府要立即投入到救災(zāi)中，只有政府才能在很短時間內(nèi)調(diào)動大量的救災(zāi)資金和物資，甚至動員軍隊(duì)投入救災(zāi)第一線。挽救生命是救災(zāi)初期政府最重要的職責(zé)。其次，非政府組織及其志愿者在救助過程中不僅起著籌集資金和物資的重要作用，也是重大自然災(zāi)害現(xiàn)場救助的重要力量之一。今后，志愿者在加入非政府組織時可以詳細(xì)注明自己的特長、以往志愿服務(wù)的紀(jì)錄與業(yè)績評估等資料，一旦災(zāi)難事件出現(xiàn)，就可以根據(jù)災(zāi)情選配志愿者，使得志愿者的服務(wù)更具針對性。同時，對于一些有熱情但沒有經(jīng)驗(yàn)的志愿者，也應(yīng)當(dāng)定期開展救災(zāi)技能方面的培訓(xùn)。再次，企業(yè)組織在災(zāi)害救助中也是政府的重要輔助力量之一。政府應(yīng)當(dāng)制定一些優(yōu)惠政策，激勵更多的企業(yè)以多種方式參與救災(zāi)，甚至參與到災(zāi)后重建的工作中去。最后，注重發(fā)揮災(zāi)民在救災(zāi)中的積極作用。只有讓他們真正掌握防災(zāi)知識及逃生技能，才能增強(qiáng)他們的防災(zāi)意識和自救能力。總之，只有政府與社會形成合力，才能發(fā)揮各自專長，確保救災(zāi)工作順利進(jìn)行。

2. 加大自然災(zāi)害救助資金的投入，拓展救助資金來源渠道。如上所述，當(dāng)今財政對自然災(zāi)害救助資金難以彌補(bǔ)災(zāi)害實(shí)際造成的損失。尤其是從受災(zāi)地區(qū)分布來看，大部分災(zāi)區(qū)本身就是經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)，地方政府很難集中更多的財力投入到救災(zāi)中去。在這種狀況下，除了加大中央政府的救災(zāi)資金投入外，還應(yīng)當(dāng)通過多種渠道拓展救災(zāi)資金來源。首先，各級政府應(yīng)當(dāng)認(rèn)真貫徹落實(shí)救災(zāi)專項(xiàng)救災(zāi)資金，以確保在自然災(zāi)害來臨時有固定資金用以調(diào)配。其次，中央政府在災(zāi)害救助資金上要適當(dāng)傾斜，這種傾斜主要是針對貧困地區(qū)。貧困地區(qū)局限于其財力，即使設(shè)立專項(xiàng)救災(zāi)資金也不會寬裕，中央政府要加大對這些地區(qū)的救災(zāi)資金的投入，緩解因自然災(zāi)害而導(dǎo)致地區(qū)差距進(jìn)一步擴(kuò)大。再次，可以通過災(zāi)害保險等方式分擔(dān)災(zāi)害造成的損失。在試點(diǎn)階段，可以通過政府與保險公司合作的方式開展某一方面的保險業(yè)務(wù)，如農(nóng)村住房政策性保險，凡因?yàn)?zāi)造成農(nóng)村房屋倒塌損毀的，由當(dāng)?shù)孛裾块T和保險公司共同負(fù)責(zé)核查、認(rèn)定和賠付。只有當(dāng)災(zāi)民體會到參保的好處時，就會積極參保。就保險公司而言，要不斷擴(kuò)大在災(zāi)害保險方面的業(yè)務(wù)，進(jìn)一步保障人民的生命財產(chǎn)安全。此外，還可以通過紅十字會、慈善會和公募基金會等社會組織，依法籌集資金，協(xié)助政府開展自然災(zāi)害救助工作。同時，政府還應(yīng)當(dāng)采取具體措施鼓勵和引導(dǎo)單位和個人參與自然災(zāi)害救助捐贈活動，對于積極捐款的單位應(yīng)有一定的政策方面的優(yōu)惠，而個人則應(yīng)當(dāng)大力表彰，形成全社會齊心協(xié)力，共助災(zāi)區(qū)的良好氛圍。

3. 增加救災(zāi)物資儲備庫數(shù)量，豐富救災(zāi)物資儲備品種。鑒于我國救災(zāi)物資儲備庫建設(shè)的時間短，數(shù)量不足的現(xiàn)狀，首先要加強(qiáng)救災(zāi)物資儲備庫建設(shè)。2007 年8 月14 日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《國家綜合減災(zāi)十一五規(guī)劃》提出，要建立21 個中央級救災(zāi)物資儲備庫。但從目前來看，這一任務(wù)并沒有完成。且從現(xiàn)有中央救災(zāi)儲備庫的布局來看，也不盡合理，多分布在中東部，而廣大西部地區(qū)分布較少。下一步更應(yīng)從災(zāi)害的分布狀況、受災(zāi)地區(qū)經(jīng)濟(jì)狀況以及擬建儲備庫的交通狀況等多方面綜合考慮，確定救災(zāi)儲備庫的選址，增加救災(zāi)儲備庫的數(shù)量。同時，中央應(yīng)該考慮向西部貧困省份投入更多資金，支持那里的儲備庫建設(shè)。其次，要嚴(yán)格執(zhí)行救災(zāi)儲備庫建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。雖然我國已經(jīng)出臺了《國家救災(zāi)物資儲備庫建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》，但在實(shí)際建設(shè)過程中，由于儲備庫建設(shè)的用地和資金困難，一些儲備庫的建設(shè)往往半途而廢。對此，各級地方政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)防災(zāi)備災(zāi)意識，把建設(shè)達(dá)標(biāo)的儲備庫當(dāng)成政府一項(xiàng)重要工作，而不能心存僥幸，把儲備庫建成可有可無的倉庫。再次，可以根據(jù)不同地區(qū)某類自然災(zāi)害反復(fù)出現(xiàn)的特點(diǎn)，增加特定的防災(zāi)救災(zāi)儲備物資。如水災(zāi)頻發(fā)的地區(qū)，可以在儲備物資中多備一些沖鋒舟、雨衣、救生衣和應(yīng)急燈等。而在地震頻發(fā)的地區(qū)，盡可能地多儲備一些帳篷、棉衣、棉被、食品、飲水、照明和取暖設(shè)備等。

4. 加快避難場所標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的步伐。首先，規(guī)劃建設(shè)應(yīng)急避難場所要立足長遠(yuǎn)。雖然地震、海嘯、泥石流等自然災(zāi)害的發(fā)生往往具有突發(fā)性，但如果僅僅因?yàn)闉?zāi)害的突發(fā)性就放棄防災(zāi)備災(zāi)，這是十分錯誤的，正如和平時期國家需要軍隊(duì)一樣，防災(zāi)備災(zāi)重在平時。作為城市的管理者，一定要有遠(yuǎn)見，按照人口比來規(guī)劃一定數(shù)量的避難場所。避難場所的建設(shè)可能會占用一定的土地，還需要配備避難設(shè)施，這種規(guī)劃和投入會犧牲一定的經(jīng)濟(jì)利益，甚至影響政府的財政收入，但與人民的生命和財產(chǎn)安全相比，這些放棄都是值得的。其次，避難場所的設(shè)備必須確保能夠正常使用。由于避難場所的設(shè)施只是在巨災(zāi)來臨時才派上用場，這就可能會使避難場所的設(shè)備管理流于形式。政府相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)對避難設(shè)施加強(qiáng)監(jiān)管，隨時抽查，及時更新，使避難場所名符其實(shí)，而不僅僅掛上“避難場所”的牌子就高枕無憂了。再次，通過宣傳告知市民避難場所的分布。避難場所是市民在巨災(zāi)發(fā)生時逃生場所，如果市民不知道避難場所在哪里，就失去了避難場所存在的意義。因此，應(yīng)當(dāng)通過電臺、報紙、網(wǎng)絡(luò)等多種方式進(jìn)行宣傳，讓市民能夠知道離自己最近的避難場所。

5. 重視心理救助，加強(qiáng)專業(yè)心理救援隊(duì)伍的培養(yǎng)。重大自然災(zāi)害帶給人們心理上的痛苦和折磨是難以想像的，如何幫助災(zāi)民走出災(zāi)害陰影，重新找回生活的信心和勇氣，對于災(zāi)區(qū)建設(shè)來說是一項(xiàng)長期的重大工程。要確保這一任務(wù)的完成，首先要重視心理救助在整個救災(zāi)工作中的重要性并加以落實(shí)。在西方國家，心理危機(jī)干預(yù)已經(jīng)成為搶險救災(zāi)的一個當(dāng)然的組成部分。在我國，2002年4月17日，國家相關(guān)部門聯(lián)合下發(fā)“中國精神衛(wèi)生工作規(guī)劃”，將受災(zāi)人群列為重點(diǎn)人群，提出到2010年，重大災(zāi)害后受災(zāi)人群中50%獲得心理救助服務(wù)。這充分說明了國家對災(zāi)害救助中心理救助問題的高度重視。但僅有政府的重視是不夠的，只有認(rèn)真落實(shí)才能有成效。其次，要抓緊培養(yǎng)專業(yè)的心理救助隊(duì)伍，對災(zāi)民進(jìn)行有組織的心理救助。心理救助是一項(xiàng)專業(yè)性很強(qiáng)的工作，需要一定的醫(yī)學(xué)和心理學(xué)知識，并非人人都能勝任。在我國，心理救助的專業(yè)人員明顯不足，因此要發(fā)展危機(jī)干預(yù)專業(yè)學(xué)科建設(shè)，提升災(zāi)后心理救助的專業(yè)化水平并儲備后續(xù)專業(yè)力量。再次，對服務(wù)災(zāi)區(qū)的心理救助工作者要有物質(zhì)和法律上的保障。災(zāi)后心理危機(jī)干預(yù)需要的不僅僅是熱情，更需要的是大量、持久的專業(yè)人才隊(duì)伍。由于來到災(zāi)區(qū)之前這些心理工作者都有自己的工作崗位和穩(wěn)定收入，如果讓他們在災(zāi)區(qū)較長時間開展工作，如何保障他們的收入和解決他們生活上的困難，是需要相關(guān)部門加以協(xié)調(diào)和考慮的。同時，應(yīng)通過制定法律，使得心理危機(jī)干預(yù)與醫(yī)療救助、疾病預(yù)防控制、物質(zhì)救災(zāi)等在巨災(zāi)救助中獲得同等重要的地位，確保其開展工作的合法性和規(guī)范性。

6. 完善救助法制建設(shè)，堅持有法可依、有法必依。首先，要做到有法可依。長期以來，在自然災(zāi)害救助實(shí)踐中，面臨災(zāi)害救助準(zhǔn)備措施不足、應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制不完善、災(zāi)后救助制度缺乏、救助款物監(jiān)管不嚴(yán)、心理救助缺乏規(guī)范等問題，急需通過制定相關(guān)的法律法規(guī)加以規(guī)范。民政部從2007年就開始起草，2010年6月頒布了《自然災(zāi)害救助條例》，其目的是為了規(guī)范自然災(zāi)害救助工作，保障受災(zāi)人員基本生活。但這里所指的救助工作主要是規(guī)范政府行為，與救助其他相關(guān)的工作還有許多，如對志愿者參加救災(zāi)活動的管理、慈善事業(yè)發(fā)展的規(guī)范、社會工作者如何依法進(jìn)行救助等等，這些方面都還需要進(jìn)一步完善相關(guān)法律。其次，要做到有法必依。在法律出臺之后，最重要的是有法必依，這才可以稱得上法治。古希臘著名學(xué)者亞里士多德認(rèn)為，“法治應(yīng)包含兩重含義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制定得良好的法律?！彪m然我國目前在災(zāi)害救助方面還有許多法律法規(guī)亟待制定，但已經(jīng)制定出來的法律必須獲得嚴(yán)格的執(zhí)行。如《自然災(zāi)害救助條例》中一些具體可操作的規(guī)定應(yīng)當(dāng)落實(shí)到位：各級政府要將災(zāi)害救助資金和工作經(jīng)費(fèi)納入財政預(yù)算；要定期組織開展預(yù)案演練，著力加強(qiáng)跨部門、跨行業(yè)、跨區(qū)域的綜合性演練，不斷提高協(xié)同應(yīng)對災(zāi)害的能力；要加快建設(shè)布局合理、品種齊備、數(shù)量充足、管理規(guī)范的自然災(zāi)害救助物資儲備庫點(diǎn)網(wǎng)絡(luò)，建立物資協(xié)同保障機(jī)制，完善緊急調(diào)撥和配送體系等等。只有真正把這些規(guī)定落到實(shí)處，才能在大災(zāi)面前少一份后悔，多一份從容和淡定。

[1] 苗建中：《加快救援體系建設(shè) 提高科技支撐水平》，《海南日報》2010年11月2日第6版。

[2] 劉筱蘭：《我國應(yīng)急物資儲備體系存在三大問題》，《現(xiàn)代物流報》2010年5月11日第4版。

[3] 陳瑋：《從汶川大地震凸顯現(xiàn)代都市應(yīng)急疏散避難場所亟待解決》，杭州人防網(wǎng)2008年8月27日。

[4] 程義峰：《余輝委員：建議修改捐贈法》，《哈爾濱日報》2011年3月10日第7版。

[5] 肖歡歡：《“最苛刻捐款”觸動中國捐款體制》，《廣州日報》2011年3月9日AII8版。

[6] 亞里士多德：《政治學(xué)》，北京：商務(wù)印書館，1965年版，第199頁。